Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie rozbiórki samowolnie wybudowanej konstrukcji wsporczej pod tablicę reklamową 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2/ zasądza od Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. P. kwotę 500 zł (pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z 16 kwietnia 2024 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Powiatowego w O. (dalej jako: PINB lub organ pierwszej instancji), na podstawie art. 49e pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2025 r poz. 418, dalej jako: P.b.), nakazał M. P. (dalej jako: skarżący lub właściciel działki) rozbiórkę samowolnie wybudowanej konstrukcji wsporczej pod tablicę reklamową, zlokalizowanej na działce nr geod. (...) obręb T. gm. S., w terminie 60 dni od otrzymania decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał, że na przedmiotowej działce powstała konstrukcja stalowa, zaś 14 stycznia 2025 r. na konstrukcji tej zostały rozciągnięte i przymocowane plandeki reklamowe, a sama konstrukcja została unieruchomiona za pomocą odciągów. Ustalono, że ostateczną decyzją z 31 października 2017 r. Starosta O. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę konstrukcji wsporczej pod tablicę reklamową na przedmiotowej działce, ale przeprowadzona analiza archiwalnych zdjęć satelitarnych w bazie Geoportalu Krajowego z 2017 r., 2019 r. oraz 2022 r. nie ujawniła konstrukcji wsporczej ani oznak prac stanowiących rozpoczęcie jej budowy. Podano, że zgodnie z art. 37 ust 1 P.b., decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata, a zatem nie można uznać, że przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane na podstawie decyzji z 31 października 2017 r. Organ pierwszej instancji wskazał, że przedmiotowy obiekt budowlany stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b., służącą do montażu na niej urządzeń reklamowych, a zgodnie z art. 28 P.b. budowla tego rodzaju wymaga uprzedniej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Podano, że postanowieniem z 6 lutego 2025 r. PINB wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy przedmiotowym obiekcie, pomimo zakończenia budowy (art. 48 ust. P.b.) i poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej i zasadach jej obliczania. Wskazano, że pismem z 21 lutego 2025 r. właściciel działki poinformował, że tablica reklamowa została wykonana przez Spółkę (...) sp. z o.o. (dalej jako: Spółka), która dzierżawi działkę. W związku z tym PINB wezwał właściciela działki do przedłożenia umowy dzierżawy, ale do dnia wydania decyzji nie uzyskano odpowiedzi na wezwanie. Podano, że w ocenie organu pierwszej instancji nie ma podstaw do uznania Spółki za adresata decyzji, gdyż nie uprawdopodobniono istnienia umowy dzierżawy oraz brak jest podstaw do uznania, że dzierżawca posiadał wynikające z umowy dzierżawy uprawnienie do wznoszenia obiektów budowlanych na przedmiotowej działce, zaś obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego powinien być przede wszystkim nałożony na inwestora, ale takiego, który legitymuje się tytułem prawnym do obiektu. Wyjaśniono, że w ustawowym terminie nie został złożony wniosek o legalizację przedmiotowego obiektu, w związku z tym, stosownie do art. 49e pkt 1 P.b., orzeczono o nakazie jego rozbiórki.

Właściciel działki złożył odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez błędne ustalenie strony postępowania i adresata zaskarżonej decyzji oraz art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności co do osoby rzeczywistego inwestora. W związku z tym wniósł o przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w zakresie osoby rzeczywistego inwestora i stwierdzenie nieważności decyzji wobec wydania jej w stosunku do osoby niebędącej inwestorem, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu złożonego odwołania właściciel działki podniósł, że podpisał umowę dzierżawy swojej działki ze Spółką i według jego wiedzy na działce tej, na zlecenie Spółki, powstała konstrukcja reklamowa. Wyjaśnił, że on nigdy żadnej konstrukcji reklamowej nie stawiał ani nie wykonywał w tym zakresie jakichkolwiek czynności budowlanych, ani prawnych. Podał, że poinformował pisemnie organ, że obecnie grunt pozostaje w dzierżawie Spółki i poprosił o kontakt z tą Spółką w sprawie legalizacji konstrukcji reklamowej. Natomiast z nieznanych mu przyczyn organ traktuje go jako stronę postępowania i tylko jemu doręcza pisma w sprawie, nie kontaktując się ze Spółką, podczas gdy rzeczywistym inwestorem jest Spółka i to ona powinna brać udział w postępowaniu jako strona. Podniósł, że jako właściciel działki nie może ponosić odpowiedzialności za ewentualną samowolę budowlaną dzierżawcy, jeśli zgodnie z zawartą umową dzierżawy to na nim spoczywa odpowiedzialność za konstrukcję reklamową. Ponadto, jako osoba nie będąca właścicielem postawionej konstrukcji reklamowej nie może wykonywać jakichkolwiek prac, w tym rozbiórkowych, dotyczących tej konstrukcji, gdyż mogłoby rodzić to odpowiedzialność odszkodowawczą za potencjalne szkody.

Decyzją z 3 września 2025 r. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: WINB lub organ odwoławczy) uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji oraz orzekł co do istoty poprzez nakazanie właścicielowi działki rozbiórkę samowolnie wybudowanej konstrukcji wsporczej pod tablicę reklamową, o wymiarach: 25,7 m długości, 5,14 m szerokości i 10 m wysokości, zlokalizowaną na działce nr geod. (...) obręb T., gm. S. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzja z 31 października 2017 r. dotyczyła innej konstrukcji wsporczej pod tablice reklamowe (typu billboard-dwa słupy stalowe zakotwione w żelbetowych stopach fundamentowych oraz ekranu billboardowego z profili stalowych zamkniętych) o wymiarach: 6,26 m x 3,08 m (powierzchnia ekranu reklamowego 19,28 m²) i wysokości 4,58 m, podczas gdy przedmiotowa konstrukcja stalowa stanowi rusztowanie modułowe pod reklamę wielkoformatową o wymiarach: 25,7 m długości, 5,14 m szerokości i 10 m wysokości (powierzchnia ekranu reklamowego ok. 257 m²). Podniesiono również, że z przedłożonej umowy dzierżawy wynika, że właściciel działki wydzierżawił Spółce jedynie część nieruchomości w celu posadowienia nośnika reklamowego umożliwiającego eksponowanie reklam, a Spółka przedmiotowy obiekt wykonała w styczniu 2025 r. WINB podkreślił, że budowa takiego obiektu wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż w tym przypadku przepis art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c P.b. nie znajduje zastosowania. Naruszenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę obligowało organ do wdrożenia procedury legalizacyjnej w trybie art. 48 P.b., a brak złożenia wniosku o legalizację przedmiotowego obiektu wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej w przepisanym terminie stanowi podstawę nałożenia obowiązku rozbiórki budowli. Odnosząc się do kwestii adresata nałożonego obowiązku rozbiórki organ odwoławczy, powołując się na treść art. 52 P.b., wskazał, że nakaz doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem winien być skierowany do takiej osoby, która posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czyli może być adresatem tytułu wykonawczego (w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji-w przypadku braku dobrowolnego wykonania obowiązku rozbiórki). Zatem, gdy inwestor nie posiada uprawnień do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to właściwe organy nadzoru budowlanego powinny obciążyć właściciela nieruchomości obowiązkiem wykonania nakazu rozbiórki. Podano, że przedmiotowy obiekt, trwale połączony z gruntem, powstał za zgodą właściciela działki, co potwierdza umowa dzierżawy z 23 grudnia 2024 r., zawarta w celu posadowienia nośnika reklamowego umożliwiającego eksponowanie reklam przez Spółkę. Wskazano, że Spółka wydzierżawiła jedynie część nieruchomości o powierzchni 400 m² , a nie całą działkę o powierzchni 7,7548 ha. Zdaniem organu odwoławczego powołana umowa dzierżawy nie daje inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w stopniu uzasadniającym nie tylko nałożenie decyzji w trybie art. 52 P.b., ale również możliwość wystawienia tytułu wykonawczego w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (w przypadku braku dobrowolnego wykonania nakazu rozbiórki). Natomiast kwestia regresu kosztów związanych z realizacją nałożonego obowiązku stanowi roszczenie o charakterze cywilnym. WINB uznał przy tym, że zaskarżona decyzja wymagała doprecyzowania w zakresie wymiarów przedmiotowego obiektu budowlanego, a w związku z tym wydano orzeczenie reformatoryjne, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie art. 52 P.b. poprzez wadliwe wskazanie adresata nakazu rozbiórki oraz naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez błędne ustalenie strony postępowania i adresata zaskarżonej decyzji, a także art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności co do osoby rzeczywistego inwestora. W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wniesionej skargi skarżący podniósł, że to nie on powinien być adresatem zaskarżonej decyzji, gdyż konstrukcja reklamowa została wzniesiona i jest wykorzystywana wyłącznie przez dzierżawcę nieruchomości, co wynika bezpośrednio z umowy dzierżawy oraz faktycznego stanu rzeczy. Zdaniem skarżącego ewentualny nakaz rozbiórki powinien stanowić dolegliwość dla inwestora, czyli dzierżawcy, który samodzielnie dokonał samowolnego montażu konstrukcji. Natomiast decyzję skierowano do skarżącego jako właściciela nieruchomości, który nie miał żadnego związku z procesem budowy, nie czerpie korzyści ani nie korzysta z przedmiotowej konstrukcji reklamowej. Jako właściciel działki nie może jednak ponosić odpowiedzialności za ewentualną samowolę budowlaną dzierżawcy lub jego poddzierżawcy, zwłaszcza że zgodnie z zawartą umową to na dzierżawcy spoczywa odpowiedzialność za wzniesioną konstrukcję reklamową. Wskazano, że stosownie do treści art. 52 ust. 1 P.b. adresatem nakazu rozbiórki powinien być w pierwszej kolejności inwestor, a dopiero w wyjątkowych sytuacjach właściciel obiektu budowlanego. W związku z tym organ administracji powinien ustalić faktycznego inwestora i adresata nakazu rozbiórki, a brak podjęcia działań w tym zakresie świadczy o naruszeniu zasady prawdy obiektywnej i braku wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wraz z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że słusznie przyjęły organy, że decyzja z 31 października 2017 r. o pozwoleniu na budowę konstrukcji wsporczej pod tablicę reklamową na przedmiotowej działce nie mogła stanowić podstawy do posadowienia przedmiotowego obiektu. Poza faktem, że z ustaleń organu wynika, że pozwolenie na budowę dotyczyło konstrukcji wsporczej pod tablice reklamowe (typu billboard-dwa słupy stalowe zakotwione w żelbetowych stopach fundamentowych oraz ekranu billboardowego z profili stalowych zamkniętych) o wymiarach: 6,26 m x 3,08 m (powierzchnia ekranu reklamowego 19,28 m²) i wysokości 4,58 m, podczas gdy przedmiotowa konstrukcja stalowa stanowi rusztowanie modułowe pod reklamę wielkoformatową o wymiarach: 25,7 m długości, 5,14 m szerokości i 10 m wysokości (powierzchnia ekranu reklamowego ok. 257 m²), to pozwolenie to zostało wydane na rzecz B. W., który – jak wynika z akt sprawy – nie jest ani inwestorem, ani właścicielem nieruchomości, na której obiekt jest posadowiony. W związku z tym prawidłowo organ wszczął postępowanie legalizacyjne na podstawie art. 48 ust. 1 P.b. Niezależnie bowiem od tego, czy przedmiotową konstrukcję zakwalifikować jako budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b., czy też obiekt budowalny w rozumieniu art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c) P.b., to i tak wykonywanie tego rodzaju robót budowlanych wymaga odpowiednio decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 P.b.

Należy jednak zauważyć, że postępowanie prowadzone w trybie art. 48 P.b. musi być prowadzone przy udziale wszystkich stron postępowania, zaś decyzja winna być skierowana do podmiotu, określonego stosownie do treści art. 52 P.b. Zgodnie z art. 52 P.b. obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że kolejność podmiotów wskazanych w tym przepisie nie jest przypadkowa, a nakaz rozbiórki samowoli budowlanej należy kierować w pierwszej kolejności do inwestora. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 lipca 2009 r. (sygn. akt II OSK 1234/08, dostępny w CBOSA) pojęcie inwestora w rozumieniu art. 52 P.b. oznacza w istocie sprawcę samowoli budowlanej. W pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej. W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się także, że skoro ustawodawca w powołanym art. 52 Prawa budowlanego wskazał trzy podmioty, które są zobowiązane do wykonana czynności nakazanych w decyzji wydanej na podstawie art. 51 Prawa budowlanego i nie wskazał kryteriów wyboru jednego z nich, to oznacza to, że pozostawił organom administracji pewien margines uznania, który powinien zależeć od okoliczności konkretnej sprawy. Zatem wybór adresata decyzji, o której mowa w art. 52 P.b., zależy od okoliczności danej sprawy, które warunkują możliwość legalnego wykonania nakazanych prac budowlanych, co jest związane z uprawnieniem do władania obiektem budowlanym bądź jego częścią (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 12 października 2021 r., sygn. akt II OSK 2797/18; 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1530/19 i z 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3054/18, dostępne w CBOSA). Przy czym w przypadku samowoli budowlanej nałożenie obowiązku rozbiórki na właściciela, gdy sprawcą samowoli (inwestorem) jest inny podmiot, byłoby nieuzasadnionym obciążaniem tym obowiązkiem właściciela nieruchomości, narażałoby go na koszty i dolegliwości proceduralne, stanowiłby również nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki. Brak uzasadnienia by ciężary te ponosiła osoba, która nie popełniła deliktu administracyjnego, jakim jest samowola budowlana, ani też nie godziła się, by inna osoba (inwestor) na jej terenie samowolę budowlaną zrealizował, czy też wyraża zgodę, nie zgłasza sprzeciwu, aby rozbiórki samowoli dokonał inwestor, który nie jest właścicielem nieruchomości (por. wyrok NSA z 18 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2623/16). Zatem, jak wynika wprost z art. 52 P.b., w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej. Pozostałe podmioty wymienione w tym przepisie powinny być adresatami nakazu rozbiórki dopiero wtedy, gdy skierowanie tego nakazu do inwestora z przyczyn faktycznych nie gwarantowałoby jego wykonania (zob. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2622/15, postanowienie NSA z 7 grudnia 2016 r., sygn. II OSK 628/15, dostępne w CBOSA). Ponadto, niezależnie od treści podjętego rozstrzygnięcia, nie ulega wątpliwości, że inwestor winien być stroną takiego postępowania, gdyż w świetle art. 52 P.b. jest on jednym z możliwych adresatów decyzji o nakazie rozbiórki (por. wyrok NSA z 8 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1502/15, dostępny w CBOSA).

Z akt niniejszej sprawy wynika, że inwestorem, który wykonał przedmiotowy obiekt, była Spółka (...) Sp. z o.o. z siedzibą w L. Tymczasem Spółka ta w ogóle nie była stroną postępowania przed organem pierwszej instancji, mimo że skarżący w piśmie z 21 lutego 2025 r. wskazał na Spółkę jako inwestora. Ponadto z przedłożonej umowy dzierżawy, zawartej z właścicielem nieruchomości wynika, że na jej podstawie Spółka nie tylko uzyskała prawo do posadowienia nośnika reklamowego (§ 4 ust. 1 umowy), ale także zobowiązała się do dokonania na własny koszt demontażu i usunięcia nośnika reklamowego po zakończeniu dzierżawy (§ 5 ust. 1 pkt 3 umowy). O ile zatem przedmiotowa umowa dzierżawy w dalszym ciągu obowiązuje, to niezasadne jest twierdzenie organu, że umowa ta nie daje uprawnienia Spółce także do dokonania rozbiórki przedmiotowego obiektu, mimo że nie jest ona właścicielem nieruchomości, na której się obiekt ten znajduje. Ponadto, jak wskazano wyżej, nakaz rozbiórki może być skierowany do inwestora także w sytuacji, gdy nie ma on uprawnienia do władania nieruchomością, ale właściciel nieruchomości rozbiórce się nie sprzeciwia. W takiej sytuacji jednak wydanie decyzji o rozbiórce musi być poprzedzone postanowieniem o wstrzymaniu robót budowlanych, zawierającym informację o możliwości legalizacji obiektu. Wprawdzie w przedmiotowej sprawie takie postanowienie zostało wydane 6 lutego 2025 r., ale zostało skierowane tylko do skarżącego jako właściciela działki, a nie do Spółki jako inwestora. Należy także podkreślić, że skoro inwestor nie był stroną przedmiotowego postępowania, to nie tylko doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., ale także naruszenia art. 81 k.p.a., który stanowi, że okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2.

W tych okolicznościach stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja o nakazie rozbiórki została wydana z naruszeniem prawa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Organ winien ponownie przeprowadzić postępowanie, mając na względzie powyższe wskazania Sądu.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego przez skarżącego wpisu od skargi.