I OSK 865/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-03-08	
Data wpływu	2017-04-18	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Aleksandra Łaskarzewska /przewodniczący sprawozdawca/
Arkadiusz Blewązka
Wojciech Jakimowicz	
Symbol z opisem	6480	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	II SA/Bk 285/16	
Skarżony organ	Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 153;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy asystent sędziego A. S. po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora P. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 285/16 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia S. w W. na decyzję Dyrektora P. w B. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Dyrektora P. w B. na rzecz Stowarzyszenia S. w W. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 285/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. w W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w B. z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej - 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w B. z dnia [...] stycznia 2016 r., 2. zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Wnioskiem z dnia 2 marca 2015 r., S. w W., zwróciło się do [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w B. (dalej: POW NFZ) o udostępnienie informacji publicznej w postaci "skanów dokumentacji przebiegu i efektów oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii wszystkich kontroli w roku 2013 i 2014, tak wewnętrznych jak i zewnętrznych, przeprowadzonych przez oddział NFZ wśród świadczeniodawców oraz w samym oddziale NFZ".

W odpowiedzi na powyższy wniosek POW NFZ uznał, iż żądane informacje mają charakter informacji publicznej przetworzonej. Obejmują bowiem szeroki zakres przedmiotowy i wskazane ramy czasowe, a żądane dokumenty (w tym akta postępowania kontrolnego, tj. protokoły oględzin, dokumentacja medyczna, wyjaśnienia, stanowiska, protokoły kontroli i wystąpienia pokontrolne) zawierają dane osobowe, w tym dane wrażliwe o stanie zdrowia świadczeniobiorców, co wymaga ich zanonimizowania, oraz informacje poufne, których przekazanie naruszyłoby interes prywatny lub publiczny. W ocenie organu, przygotowanie tych dokumentów wymagać będzie zaangażowania w ten proces znacznych środków osobowych i finansowych.

W tych okolicznościach POW NFZ poinformował wnioskodawcę pismem z dnia 11 marca 2015 roku, że nie dysponuje na dzień złożenia wniosku żądanymi informacjami, a ich udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych, bardzo pracochłonnych i czasochłonnych czynności polegających na opracowaniu na podstawie dokumentacji źródłowej informacji przetworzonej. Jednocześnie POW NFZ wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia przedmiotowego wniosku z dnia 2 marca 2015 r. poprzez wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego, stanowiącego uzasadnienie udostępnienia wnioskowanej informacji, w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma.

W związku z tym, iż w wyznaczonym terminie wnioskodawca nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego, Dyrektor POW NFZ decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył postępowanie w sprawie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.

Dyrektor POW NFZ w B. decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., oddalił wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. W uzasadnieniu podał, że brak odpowiedzi wnioskodawcy w terminie 14 dni od dnia otrzymania powiadomienia z prośbą o wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego, stanowiącego uzasadnienie udostępnienia wnioskowanej informacji, uniemożliwiło dokonanie oceny, czy udostępnienie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Niemożliwe było tym samym określenie nie tylko przeznaczenia i celu żądanej informacji, ale również dokonanie oceny, czy udostępnienie jej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zdaniem organu, brak było zatem podstawowej przesłanki warunkującej rozpatrzenie sprawy, jaką jest dokonanie oceny, czy udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Stwierdzenie istnienia obiektywnej przyczyny niemożności rozpatrzenia sprawy co do jej meritum uzasadniało zaś umorzenie postępowania, o czym prawidłowo orzekł organ w decyzji z [...] kwietnia 2015 roku. Dokonana zaś w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy kontrola - w trybie art. 17 ust. 1 i 2 w zw. z 16 ust. 2 u.d.i.p. - nie wykazała uchybień w sposobie załatwienia przedmiotowej sprawy.

W wyniku rozpoznania skargi S. w W., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 13 października 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 549/15 uchylił decyzję Dyrektora POW NFZ w B. z dnia [...] czerwca 2015 r. oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję tegoż organu z dnia [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu swego stanowiska Sąd stwierdził, że organ dokonał błędnej interpretacji żądania strony skarżącej, uznając powyższe żądanie za informację publiczną.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Dyrektor POW NFZ w B. decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. odmówił udzielenia stronie skarżącej informacji publicznej.

Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wywiedzionego przez S. w W. – Dyrektor POW NFZ w B. decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. – utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2016 r. W uzasadnieniu swego stanowiska organ ponownie przyjął, że żądana informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej, powołując się na kilka orzeczeń wydanych przez Wojewódzkie Sądy Administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiodło S. w W.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor POW NFZ w B. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2016 r. uwzględnił skargę uznając za zasadne zarzuty dotyczące naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: P.p.s.a.). Zdaniem Sądu I instancji, w niniejszej sprawie organ nie zastosował się w żadnym zakresie do przesłanek wynikających z treści wyżej wymienionego przepisu. Organ odwoławczy podjął jedynie polemikę merytoryczną z uzasadnieniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 października 2015 r. (sygn. akt II SA/Bk 549/15), powołując się na inne rozstrzygnięcia w przedmiotowej problematyce, które są odmienne od stanowiska zajętego w wyżej wymienionym wyroku i w konsekwencji uznał, że jeżeli te inne wyroki dotyczą tej samej problematyki i tego samego organu – to nie narusza to przesłanek z art. 153 P.p.s.a. Tej interpretacji wskazanego przepisu Sąd I instancji nie podzielił. Przypomniał, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 13 października 2015 r. wiążą organ w tej konkretnej sprawie, a nie mogą wiązać organu, jeżeli w tych sprawach nawet w podobnych lub takich samych stanach faktycznych zostały wydane w innych sprawach. Rozbieżności poglądów i orzeczeń nie mają żadnego przełożenia na stosowanie art. 153 P.p.s.a. Również Sąd w składzie niniejszym, jest związany treścią wyżej wymienionego wyroku i zanim organ nie wykona wszystkich wskazań tego wyroku – nie może dokonać merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji. Dlatego też organ obligowany jest ponownie rozpatrzyć sprawę przy uwzględnieniu oceny prawnej i wskazówek co do dalszego postępowania zawartych w cytowanym wyżej wyroku. Mając na względzie całokształt powyższych okoliczności Sąd I instancji uwzględnił skargę i uchylił wydane w tej sprawie decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt a i c P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Dyrektor POW NFZ w B. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. błędną wykładnię art. 153 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ administracji wydając decyzję z dnia [...] lutego 2016 r. oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję z dnia [...] stycznia 2016 r. nie zastosował się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 października 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 549/15, w sytuacji gdy organ administracji wydając przedmiotowe decyzje uwzględnił ocenę prawną w nim zawartą, uzupełniając jednakże wyrażoną w uzasadnieniu powołanego wyroku interpretację przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w zakresie w jakim przepis ten normuje instytucję informacji przetworzonej, o wykładnię tego przepisu przedstawioną w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Go 538/15.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. w W. wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na niewłaściwe określenie przez autora skargi kasacyjnej sposobu naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 P.p.s.a. Błędnej wykładni tego przepisu strona upatruje w uznaniu przez Sąd I instancji, że organ administracji wydając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję z dnia [...] stycznia 2016 r. nie zastosował się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 października 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 549/15. Błędna wykładnia przepisu to mylne zrozumienie treści przepisu. Natomiast naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to tzw. błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Wnoszący skargę kasacyjną nigdzie nie wyjaśnia, na czym miałoby polegać mylne rozumienie art. 153 P.p.s.a. przez Sąd I instancji, i jakie jest - jego zdaniem - prawidłowe rozumienie tego przepisu. W istocie zatem zarzut ten dotyczy błędnego zastosowania powołanego przepisu w stanie faktycznym niniejszej sprawy gdyż autor skargi kasacyjnej Nawet jednak, odnosząc się do tak sprecyzowanego zarzutu naruszenia art. 153 P.p.s.a. stwierdzić trzeba, że jest on niezasadny.

Na podstawie art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Pojęcie "ocena prawna" w rozumieniu powołanego art. 153 P.p.s.a. oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, w związku z rozpoznawaną sprawą, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu, lecz także kontrola zastosowania określonych przepisów przez organ administracji. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Ocena prawna może zatem dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji (por. wyrok NSA z 12 marca 2008r., I GSK517/07). Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy zgodzić się z Sądem I instancji, że zaskarżoną i poprzedzającą ja decyzję wydano wbrew ocenie prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 października 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 549/15. W wyroku tym niewątpliwie przesądzono, że wnioskowana przez skarżące S. informacja publiczna w postaci: skanów dokumentacji przebiegu i efektów oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii wszystkich kontroli w roku 2013 i 2014, tak wewnętrznych jak i zewnętrznych, przeprowadzonych przez oddział NFZ wśród świadczeniodawców oraz w samym oddziale NFZ, której udostępnienie ma nastąpić poprzez przesłanie na wskazany adres mailowy, ma charakter informacji publicznej, w rozumieniu u.d.i.p. Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził, że podnoszone przez organ okoliczności nie przemawiają za uznaniem, że przedmiotowe żądanie udostępnienia informacji publicznej dotyczy informacji przetworzonej. Sąd uznał, że sięgnięcie do zbiorów dokumentacji zawierających informacje proste i wyselekcjonowanie spośród nich – choć niewątpliwie przy wskazanej ilości dokumentacji i zakresu czasowego może być czasochłonne i pracochłonne – nie skutkuje przekształceniem informacji prostej w informację przetworzoną. Nie są to czynności prowadzące w rezultacie do powstania całkowicie nowej informacji. Przetworzenie informacji wymaga bowiem podjęcia przez podmiot zobowiązany do jej udostępnienia działań o charakterze intelektualnym w odniesieniu do zbioru informacji, który jest w jego posiadaniu i nadania skutkom tego działania cech całkowicie nowej informacji. Także proces polegający na wykreśleniu z dokumentu elementów dotyczących danych osobowych bez naruszania samego rozstrzygnięcia, czyli anonimizacja, nie jest przetworzeniem informacji. Czynność ta polega jedynie na przekształceniu informacji, a nie jej przetworzeniu, stąd informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną poprzez proces anonimizacji. Także przekształceniem informacji, a nie jej przetworzeniem, jest zmiana nośnika danych informacji, czyli poddanie dokumentu procesowi kopiowania czy skanowania.

Pomimo tak jednoznacznie sprecyzowanej oceny prawnej organy ponownie uznały, że żądanie S. dotyczy informacji mającej charakter przetworzony, za decydujące w tym względzie uznając kwestie związane z szerokim zakresem wniosku, którego realizacja wymagać będzie podjęcia dodatkowych, pracochłonnych i czasochłonnych czynności polegających na zgromadzeniu, przekształceniu (zanonimizowaniu) i sporządzeniu kopii wielu dokumentów. Dyrektor POW NFZ oparł zatem swoje rozstrzygnięcia na okolicznościach, które były już uprzednio, krytycznie ocenione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, jako niewystarczające dla wyprowadzenia wniosku o zakwalifikowaniu przedmiotowych informacji jako przetworzonych. Ponownie rozpatrując sprawę organ nie był uprawniony do odstąpienia od tej oceny z powołaniem się na inne wyroki sądów administracyjnych. Wskazywanie po raz kolejny, iż tego rodzaju okoliczności powodują przekształcenie informacji prostej, w przetworzoną, pozostaje w sprzeczności z oceną prawną wyrażoną w powołanym wyroku z dnia 13 października 2015 r. i jest w istocie niedopuszczalną polemiką prawną z prawomocnym wyrokiem Sądu. W tych warunkach WSA w Białymstoku trafnie ocenił, że przy wydawaniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji doszło do naruszenia art. 153 P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 P.p.s.a.