III OSK 703/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-03-10	
Data wpływu	2021-01-04	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Mariusz Kotulski
Teresa Zyglewska /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Jakimowicz	
Symbol z opisem	6139 Inne o symbolu podstawowym 613	
Hasła tematyczne	Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia	
Sygn. powiązane	II SA/Ol 593/18	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 259; art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 września 2018 r., sygn. II SA/Ol 593/18 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia 23 maja 2018 r. Nr Rep. 587/OŚIP/18 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy E. z dnia 20 marca 2018 r., znak: OŚ.6620.3.2017, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu na rzecz P. sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie kwotę 1.137 (tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 września 2018 r., sygn. II SA/Ol 593/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na skutek skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia 23 maja 2018 r., nr Rep. 587/OŚIP/18 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla środowiska, oddalił skargę.

Powyższe rozstrzygnięcie było wynikiem następujących ustaleń faktycznych i ocen prawnych.

Wnioskiem z dnia 6 marca 2017 r. P. sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie (dalej: spółka, inwestor), na skutek zobowiązania Starosty E. do przedłożenia postanowienia, o którym mowa w art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 353 ze zm.), tj. postanowienia w przedmiocie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zwróciła się do Wójta Gminy E. o określenie czy planowana inwestycja wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a tym samym czy wymaga też wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Do wniosku spółka załączyła m. in. kartę informacyjną przedsięwzięcia oraz dokument zatytułowany "kwalifikacja przedsięwzięcia". W dokumencie tym w formie graficznej i opisowej przedstawiono otoczenie analizowanej stacji bazowej pod kątem występowania miejsc dostępnych dla ludności w osiach głównych wiązek promieniowania anten. Podano wysokości zawieszenia na wieży każdej z dziesięciu anten sektorowych, ich azymuty, maksymalne kąty nachylenia, a także moc EIRP (równoważną moc promieniowaną izotropowo) mieszczącą się w przedziale od 1000 do 2000 W. W wyniku ustalenia, że w odległościach do 70 metrów mierzonych od środka elektrycznego każdej z anten w osiach ich głównych wiązek promieniowania nie występują miejsca dostępne dla ludności przyjęto, że planowane przedsięwzięcie nie należy do przedsięwzięć, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71, ze zm., dalej rozporządzenie z 2010 r. lub rozporządzenie). Uznając zatem brak konieczności wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach Wójt Gminy E. decyzją z 20 kwietnia 2017 r. umorzył postępowanie w przedmiocie jej wydania.

Następnie, w wyniku wznowienia postępowania, ten sam organ decyzją z 20 marca 2018 r. na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję własną z 20 kwietnia 2017 r. i odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Organ wyjaśnił, że podejmując rozstrzygnięcie z 20 kwietnia 2017 r. kierował się literalnym brzmieniem przepisów rozporządzenia z 2010 r. które w § 3 ust. 1 pkt 8 przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych jako przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko nakazuje uwzględniać równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny i odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Tymczasem w toku wznowionego postępowania, strony, na wniosek których w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowiono postępowanie, podniosły, że kwalifikacja przedsięwzięcia powinna uwzględniać zsumowanie parametrów technicznych charakteryzujących anteny w danym sektorze. Organ zwrócił uwagę, że rozstrzygnięcia sprawy nie ułatwia mu liczne, ale sprzeczne ze sobą orzecznictwo sądowoadministracyjne. Chcąc zatem wyjaśnić zagadnienie prawidłowej kwalifikacji przedsięwzięcia przez inwestora, a mianowicie czy jest ono przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko czy też takim przedsięwzięciem nie jest, zdecydował w toku wznowionego postępowania o przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego specjalisty z zakresu radiokomunikacji i teletransmisji przewodowej. Organ stwierdził, że jakkolwiek opinia ta w swoich wnioskach potwierdziła słuszność jego decyzji o umorzeniu postępowania, to jednak nie rozwiała wszystkich wątpliwości związanych "z nakładaniem się na siebie wiązek promieniowania na tym samym azymucie". Przychylając się ostatecznie do stanowiska stron postępowania, które zainicjowały postępowanie nadzwyczajne i opowiedziały się za koniecznością kwalifikacji przedsięwzięcia po zsumowaniu parametrów technicznych anten i zbadaniu zjawiska nakładania się wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny, organ zobowiązał inwestora do przedłożenia dokumentacji określającej moc EIRP na każdym kierunku emisji z uwzględnieniem maksymalnych tiltów oraz dopuszczalnej możliwej zabudowy, mapy obrazującej faktyczny obszar oddziaływania oraz określenie obszaru ograniczonego użytkowania, o którym mowa w art. 135 Prawa ochrony środowiska. Wobec jej nieprzedstawienia odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia objętego wnioskiem.

W następstwie wniesionego przez inwestora odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu decyzją z 23 maja 2018 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu, po przedstawieniu przebiegu postępowania i argumentów stron, organ odwołał się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, wskazującego na konieczność wyjaśniania w tego rodzaju postępowaniach kwestii czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach zamierzonego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie lub z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne.

Spółka, nie zgadzając się z powyższą decyzją wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę, którą w wyniku rozpoznania Sąd wyrokiem z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 593/18 oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd zwrócił uwagę, że kwestia czy przy kwalifikacji przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej jako przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy uwzględniać moc pojedynczej anteny, czy moc kilku anten projektowanych w tych samych azymutach jest rozbieżnie oceniana w orzecznictwie sądów administracyjnych z uwagi na brzmienie § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2010 r., które do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu iub obiektu osiągnie progi określone w ust. 1. Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z aktualnie dominującym orzecznictwem sądowoadministracyjnym przy ustalaniu zasięgu pola elektromagnetycznego i jego mocy należy uwzględniać możliwości eksploatacyjne projektowanych urządzeń przy pracy wszystkich anten. O konieczności dokonywania takiej wykładni przesądza, w ocenie Sądu I instancji, treść art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2018 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r., poz. 1405).

Z powyższym rozstrzygnięciem Sądu nie zgodziła się spółka P. sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie (dalej: skarżący kasacyjnie, spółka) i w skardze kasacyjnej zarzuciła mu naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię:

art. 16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (zwanego dalej "K,p,a "),

w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz ust 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (zwane dalej "PrBud"),

w zw. z § 2 ust. pkt 7, § 3 ust 1 pkt 8 oraz § 3 ust 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (zwanym dalej: Rozporządzeniem o znaczącym oddziaływaniu),

w zw. z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie> udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (zwanej powyżej Ustawą środowiskową),

w zw. z art. 122a ust. 1 oraz art. 122 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (dalej zwanej Prawem ochrony środowiska), w zw. z Rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (dalej zwanej Rozporządzeniem w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku),

w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art 80, art. 84 i art. 81a K.p.a., poprzez bezpodstawne nałożenie na skarżącą obowiązku kwalifikacji przedsięwzięcia z uwzględnieniem sumowania mocy anten, w sprawie w postępowaniu o środowiskowych uwarunkowaniach, do którego przedsięwzięcie skarżącej się nie kwalifikuje nie będąc zawsze bądź potencjalnie znacząco oddziałującym na środowisko, które to postępowanie zakończyło się już ostateczną decyzją, jedynie na podstawie jednego z rozbieżnych stanowisk obowiązujących w orzecznictwie, które jest niezgodne z jednoznacznym brzmieniem przepisów jak również stanowiskiem organów branżowych oraz niezgodne z ustaleniami biegłego powołanego w przedmiotowej sprawie,

II. naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej zwanej p.p.s.a.) w związku z ww. przytoczonymi przepisami prawa materialnego - poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego jak i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy E..

W oparciu o przytoczone zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

- uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wydanego w dniu 25 września 2018 r, w sprawie sygn. akt: II SA/Ol 593/18,

- uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia 23.05.2018 r, (znak: znak: 587/OŚiP/18) oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy E. z dnia 20 marca 2018 r. (znak: OŚ,6220.3.2017),

- rozpatrzenie skargi na rozprawie,

- zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przy kwalifikacji przedsięwzięcia jako mogącego znacząco oddziaływać na środowisko należy uwzględnić "sumowanie mocy anten", jak również zbadać "efekt kumulacji promieniowania" podczas gdy jest to niezgodne z ich jednoznacznym brzmieniem wskazującym, że kwalifikacja ta zależy od parametrów dotyczących pojedynczej anteny. Na poparcie swojego stanowiska skarżący kasacyjnie powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 17 lutego 2017 r., sygn. II OSK 1448/15), stanowiska organów władzy publicznej, tj. m.in. Ministra Środowiska, Ministra Infrastruktury, Ministra Zdrowia, a także wypowiedź biegłego, który stwierdził, że przedstawiona dokumentacja jest wystarczająca do oceny jego przedsięwzięcia, a samo przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć zawsze, bądź potencjalnie znacząco oddziałujących na środowisko zgodnie z Ustawą środowiskową.

Odnosząc się do naruszenia przez Sąd I instancji prawa procesowego skarżąca kasacyjnie uznała, że doszło do naruszenia przede wszystkim art. 3 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sądy sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję jeśli stwierdzi naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącej spółki zaskarżone decyzje organów administracji publicznej zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, tym samym Sąd I instancji winien był je uchylić.

Z uwagi na wyłonienie się przy rozpatrywaniu skargi kasacyjnej zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości na tle wskazanego stanu faktycznego sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny – stosownie do art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r., poz. 329) - postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2022 r., sygn. III OSK 703/21 przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego pytanie prawne: "Czy na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71, ze zm.) przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny czy też sumę równoważnych mocy promieniowanych izotropowo wszystkich anten na terenie zakładu lub obiektu".

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 7 listopada 2022 r., sygn. akt III OPS 1/22 po rozpoznaniu przedstawionego mu w tej sprawie powyższego zagadnienia prawnego orzekł, że "Przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71, ze zm.) jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten".

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – O. - w piśmie z dnia 10 grudnia 2018 r. wskazało, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

Pismem z dnia 19 października 2022 r. spółka cofnęła skargę kasacyjną, jednakże pismem z dnia 8 listopada 2022 r. wycofała powyższe oświadczenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznania na posiedzeniu niejawnym – pomimo wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie - ponieważ Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19).

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty oparte na obu wskazanych podstawach.

W pierwszej kolejności odnosząc się do zarzutów autora skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przez Sąd przepisów postępowania, tj. art. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. należy uznać je za niezasadne. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej kasacyjnie nie może być utożsamiane z uchybieniem normie art. 3 § 1 p.p.s.a., która stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. Przede wszystkim nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Zaznaczyć należy, że operując metodyką kontroli wykładni prawa w odniesieniu do stanowiącego przedmiot kontroli zaskarżonego aktu, sąd administracyjny bada (ocenia) jego legalność w zakresie odnoszącym się do kompetencyjno-proceduralnych podstaw działania organu podejmującego rozstrzygnięcie oraz materialnoprawnych podstaw jego wydania, kontrolując prawidłowość ich wykładni oraz prawidłowość ich zastosowania (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a wykładnia prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5-6, s. 267 i n.). Sąd może w związku z tym naruszyć przepisy dotyczące kognicji wyłącznie wówczas, gdy oceni legalność zaskarżonego aktu przyjmując inne, niż legalność, kryterium kontroli - przykładowo będzie go oceniał pod kątem słuszności, bądź celowości. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie zaistniała, albowiem Sąd I instancji, w granicach właściwości, dokonał weryfikacji zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Uzasadnił, dlaczego podjął w sprawie określone rozstrzygnięcie, a w konsekwencji, dlaczego zastosował art. 151 P.p.s.a. i nie uchylił zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Nietrafny jest zatem zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., bowiem przepisy te mają charakter wynikowy i regulują sposób rozstrzygnięcia sprawy, określając przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu lub oddaleniu. Sąd I instancji nie stosował tych przepisów w postępowaniu, a skoro ich nie stosował, nie mógł ich naruszyć. Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. i to ten przepis miał zastosowanie w sprawie i zarzut naruszenia tego przepisu należało postawić, a naruszenia jego skarżący kasacyjnie nie zarzucił.

Dokonując kontroli zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w granicach wskazanych naruszeń prawa materialnego trzeba wskazać, że w niniejszej sprawie na skutek zadanego pytania prawnego (którego treść przywołano we wcześniejszej części uzasadnienia) Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w dniu 7 listopada 2022 r., sygn. akt III OPS 1/22 podjął uchwałę, w której stwierdził, że uprawniony jest pogląd, że na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71 ze zm.) przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten.

W uzasadnieniu uchwały skład siedmiu sędziów wyjaśnił m.in., że literalna treść § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nie budzi wątpliwości. Wynika z niej – jak wskazano - że parametr równoważnej mocy promieniowanej izotropowo jako warunek zakwalifikowania instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych pod przepisy rozporządzenia z 2010 r., a tym samym uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, należy przyjmować w odniesieniu do "pojedynczej anteny" Brzmienie przepisu, pomimo użycia w nim kilku zwrotów i terminów technicznych, jest jasne i zrozumiałe. Instalacja wymaga decyzji środowiskowej jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie oddziaływać na środowisko, jeżeli w jej składzie jest zaprojektowana co najmniej jedna antena odpowiadająca wymaganiom zawartym w przepisie. Skład orzekający zauważył, że wielkość równoważnej mocy promieniowanej izotropowo "pojedynczej anteny" nie jest jedynym warunkiem, od którego zależy kwalifikacja przedsięwzięcia jako mogącego potencjalnie oddziaływać na środowisko. Podkreślono, ze została ona powiązana z odległością wyznaczaną od środka elektrycznego anteny, w osi głównej wiązki jej promieniowania, Oba te parametry, tj. moc i odległość służą ustalaniu, czy w zasięgu instalacji nie występują miejsca dostępne dla ludności w rozumieniu art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r., poz. 799). Przepis skonstruowany jest tak, że w kolejnych punktach oznaczonych literami od "a" do "g" punktu 8 ustępu pierwszego stopniuje, tj. zwiększa moc anteny i jednocześnie powiększa odległość terenu, na którym należy przeprowadzić badanie pod kątem występowania miejsc dostępnych dla ludności. Oba te parametry pozostają zatem w zależności. Dopiero ustalenie, że w danej odległości od środka pojedynczej anteny o mocy podanej w § 3 ust. 1 pkt 8 znajduje się miejsce dostępne dla ludności powoduje, że przedsięwzięcie staje się przedsięwzięciem mogącym potencjalnie oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 71 ust. 2 ustawy o ocenach oddziaływania na środowisko, a tym samym, że wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ustalenie z kolei, że takie miejsce w otoczeniu instalacji składającej się z pojedynczych anten o równoważnych mocach promieniowanych izotropowo mieszczących się w przedziałach wskazanych w tym przepisie nie występuje skutkuje jej zwolnieniem z tego obowiązku.

Ponadto, za niezasadne w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów, jest też twierdzenie, że brak kumulacji mocy anten mógłby prowadzić do obejścia prawa przez inwestorów poprzez taki dobór anten, żeby uniknąć kwalifikacji stacji bazowej telefonii komórkowej jako przedsięwzięcia mogącego zawsze oddziaływać na środowisko, a tym samym, aby na użytek tej kwalifikacji podawać nierzeczywiste parametry, czy konfiguracje pracy anten. Poza tym, że nie ma nic niewłaściwego w projektowaniu takiego wariantu przedsięwzięcia, który nie będzie narażał ludzi na działanie pola elektromagnetycznego, a tym samym omijał miejsca dostępne dla ludności w osiach głównych wiązek ich promieniowania, to takie podejście, nie uwzględnia wyżej wskazanych regulacji Prawa ochrony środowiska. Nie ma zatem podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie, tj. innym układzie i nachyleniu do gruntu anten niż wskazuje inwestor w karcie przedsięwzięcia czy dokumentacji projektowej. Podane parametry są wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji.

Należy podkreślić, że zgodnie z art. 187 § 2 P.p.s.a. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w danej sprawie wiążąca. Oznacza to, że Sąd, który skierował pytanie do składu powiększonego Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma możliwości odstąpienia od oceny wyrażonej w uchwale stanowiącej odpowiedź na zadane przez ten Sąd pytanie. Zwrot "jest w danej sprawie wiążąca" zawarty w tym przepisie oznacza bowiem, że w całym dalszym postępowaniu aż do jego prawomocnego zakończenia uchwała taka jest wiążąca. Ocena prawna wyrażona w wyroku składu poszerzonego Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże również organy administracji na zasadach określonych w art. 153 w związku z art. 193 p.p.s.a. Jest to konsekwencją tego, że zawarta w takiej uchwale wykładnia dokonywana jest w ścisłym związku z postępowaniem toczącym się w konkretnej sprawie (tak m.in. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Wyd. LEX, wydanie 4, s. 577 i n).

Mając na względzie stanowisko wyrażone w uchwale podjętej w niniejszej sprawie, Sąd orzekający związany uchwałą w myśl art. 187 § 2 P.p.s.a. uznał, że podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, w szczególności § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2010 r. oparte były na usprawiedliwionych podstawach, co w konsekwencji powodowało koniczność uwzględnienia skargi kasacyjnej i na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona dlatego też rozpoznał skargę stosownie do art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organy orzekające w sprawie wezmą pod uwagę przedstawione wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego i wydadzą rozstrzygnięcie w sprawie.

O kosztach orzeczono w punkcie 2. wyroku w oparciu o art. 203 pkt 1 P.p.s.a., art. 200 P.p.s.a w związku z art. 205 P.p.s.a. na które złożyły się: wpis od skargi i wpis od skargi kasacyjnej w łącznej wysokości 300 złotych (stosownie do § 2 ust. 5 i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. z 2021, poz. 535), opłata kancelaryjna od wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu I instancji 100 złotych, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 złotych oraz wynagrodzenie pełnomocnika za I i II instancję w łącznej wysokości 720 złotych stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).

Sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.), dalej: "ustawa COVID-19". Jak wynika natomiast z wyżej poczynionych rozważań biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Biorąc zatem pod uwagę, że strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie należało przyjąć, iż standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu, iż rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.