II OSK 1988/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-01-29	
Data wpływu	2023-09-18	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Wawrzyniak
Magdalena Dobek-Rak
Paweł Miładowski /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 245/23	
Skarżony organ	Rada Miasta~Inne	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 293;  art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1,  art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587;  par. 4; Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Kraków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 245/23 w sprawie ze skarg M. P. i M. P. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 7 kwietnia 2021 r. nr LV/1527/21 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kostrze" I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz M. P. oraz M. P. kwotę po 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych dla każdego z nich tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 245/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uwzględniając skargi M. P. i M. P., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 7 kwietnia 2021 r., nr LV/1527/21, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kostrze" (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 30 kwietnia 2021 r. poz. 2480), zwaną dalej "MPZP", w części tekstowej w zakresie § 8 ust. 5 pkt 1 oraz § 16 ust. 3 w odniesieniu do działek [...] oraz [...] obręb [...] oraz w części graficznej w zakresie wyznaczenia strefy zieleni w odniesieniu do działek [...] i [...] obręb [...].

Sąd wskazał, że strony skarżące będące właścicielami nieruchomości położonych w obrębie tego planu, domagają się stwierdzenia jego nieważności w części dotyczącej działek, których są właścicielami. Zaskarżonej uchwale zarzucono między innymi naruszenie władztwa planistycznego oraz sprzeczności zapisów planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. W skardze podniesiono, iż w studium teren tych działek przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, natomiast w zaskarżonym planie znaczna część działki nr [...] oraz [...] objęte są strefą zieleni w ramach obszaru MW.15, która to strefa jest wyłączona z zabudowy. W ocenie organu, zapisy planu częściach objętych strefami zieleni nie naruszają władztwa planistycznego ponieważ uwzględniają proponowany do utworzenia w tych obszarach użytek ekologiczny "Łąki w Skotnikach". W ocenie Sądu, skargi zasługują na uwzględnienie, a skarżącym przysługuje legitymacja skargowa na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.".

Ponadto Sąd wskazał, że możliwa jest ingerencja organów władzy publicznej w prawo własności, w tym w wyniku uchwalenia planu miejscowego, jednak takie działanie jest legalne jeżeli odbywa się na zasadach przewidzianych prawem (patrz: art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i art. 31 ust 3 Konstytucji RP; oraz por. wyroki NSA: z 22 września 2004 r., II OSK 456/04; z 27 stycznia 2011 r., II OSK 83/10; z 4 października 2012 r., II OSK 1665/12; z 8 listopada 2017 r., II OSK 224/17; z 4 stycznia 2010 r., II OSK 1708/09). Jednym z wymogów uchwalenia planu miejscowego jest to aby nie naruszał on treści studium (art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.; zwanej dalej "u.p.z.p.") – por. wyroki NSA: z 16 listopada 2010 r., II OSK 1904/10; z 14 czerwca 2007 r., II OSK 359/07; z 1 lipca 2010 r., II OSK 904/10; z 16 listopada 2010 r., II OSK 1904/10; z 18 lutego 2020 r., II OSK 1413/18; z 25 lipca 2019 r., II OSK 2333/17.

W ocenie Sądu, zaskarżony plan w części, jakiej dotyczy ww. działek jest sprzeczny z zapisami studium. W studium tereny te podobnie jak obszary przyległe, mają przeznaczenie pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną, w planie natomiast teren tych działek ma wprawdzie przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, znaczny jednak jego obszar (odpowiednio 70% - działka nr [...] oraz 60% - działka nr [...]) wyłączony jest spod zabudowy przez ustanowienie strefy zieleni. Zachodzi tu oczywista sprzeczność między zapisami studium, a zapisami planu natomiast fakt, że studium w tym obszarze jako funkcję dopuszczalną przewiduje zieleń urządzoną i nieurządzoną nie przesądza, że zachodzi zgodność zapisów planu z zapisami studium. Taka interpretacja zapisów studium w aspekcie tych konkretnych przykładów stałaby w jawnej sprzeczności z przepisami przytoczonymi wyżej w szczególności art. 9 ust 4 u.p.z.p. Nie można uznać, że wprowadzenie w zapisach planu przeznaczenia dopuszczalnego, jakie wynika z zapisów studium w danym obszarze jest prawnie dopuszczalne w sytuacji, kiedy stoi ono w całkowitej sprzeczności z przeznaczeniem podstawowym i zasadniczo wyklucza możliwość zagospodarowania terenu, jakie wynika ze studium. Taka interpretacja zapisów studium wypaczałaby reguły, o których mowa wyżej, i dawałaby prawodawcy lokalnemu instrument do dowolnego kształtowania zapisów uchwalanych planów. Funkcja zieleni urządzonej i nieurządzonej towarzyszyć może każdemu w zasadzie przeznaczeniu, i w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego często (jak nie zawsze) funkcja ta jest wskazywana jako funkcja uzupełniająca. Nie można uznać jednakże, iż prawodawca lokalny może dowolnie w uchwalanych planach funkcje tę określać, jako funkcję przeważającą, wypaczając przeznaczenie wynikające z zapisów studium, szczególnie jeżeli chodzi o tereny niebędące we władaniu czy to Gminy, czy to Skarbu Państwa (por. wyrok NSA z 18 października 2019 r., II OSK 2795/17). Uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rada gminy ma oczywiście instrumenty chroniące istniejącą zieleń w ramach zabudowy mieszkaniowej np. przez wyznaczanie minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki, nie może jednak, sprzecznie ze studium ustalać przeznaczenia pod zieleń w obszarach, które w studium, ale też w planie mają przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową, znacznie ograniczając jak nie wyłączając tym samym możliwość zabudowy tych działek. Stanowi to też naruszenie władztwa planistycznego. Niezasadnie i nadmiernie bowiem ogranicza prawo własności, nie wskazując na interes społeczny te ograniczenia uzasadniający, który by można uznać za racjonalny i usprawiedliwiony.

Odnosząc się do prawnej możliwości ustalania stref zieleni (z zakazem zabudowy) na terenach o przeznaczeniu pod zainwestowanie kubaturowe (czy to pod zabudowę mieszkaniową, czy usługową bądź przemysłową) Sąd wskazał, że o takich strefach nie ma mowy tak w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo (m.in.) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Uszczegółowieniem tego przepisu są zapisy rozporządzenia które w § 1 określa wymagany zakres projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części tekstowej i graficznej, a w szczególności wymogi dotyczące: 1) materiałów planistycznych; 2) skali opracowań kartograficznych; 3) stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów; 4) sposobu dokumentowania prac planistycznych. Z kolei przepis § 4 pkt 1 rozporządzenia stanowi, iż ustalenia części tekstowej projektu planu miejscowego formułuje się zgodnie z następującymi wymogami: 1) ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów zawierają określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, w tym nazwę klasy przeznaczenia terenu oraz symbol wraz z numeracją wyróżniającą je spośród innych terenów, zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia; 2) ustalenia dotyczące zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego zawierają określenie: a) cech elementów zagospodarowania przestrzennego, które wymagają ochrony, ukształtowania lub rewaloryzacji, b) nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów; 3) ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu zawierają nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów.

W niniejszej sprawie działki skarżących położone są na terenie rozgraniczonym od innych, oznaczonym jako MN.15. Charakterystyka przeznaczenia tego terenu jako terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej uwidoczniona jest w planie. Podstawowe przeznaczenie tego terenu to zabudowa jednorodzinna z określonymi w Planie wskaźnikami zabudowy, w tym wskaźnikiem terenu biologicznie czynnego. Natomiast istnienie w tym terenie strefy zieleni, dla której obowiązują następujące ustalenia zawarte w § 8 ust. 5 pkt 1: a) nakaz ochrony i zachowania zieleni istniejącej, b) zakaz lokalizacji budynków, c) zakaz lokalizacji miejsc postojowych, d) udział wskaźnika terenu biologicznie czynnego na poziomie minimum 80 % - są z tymi zapisami sprzeczne. Graficznie strefa ta nie jest oddzielona od terenu MN.15 liniami rozgraniczającymi, nie ma też osobnego symbolu. Jest tylko wewnątrz terenu MN.15 oznaczona ukośnymi zielonymi liniami. Podkreślenia wymaga, że cała strefa zieleni zajmuje niebagatelny obszar terenu MN.15, mianowicie 70% (działka nr [...]) i 60% (działka nr [...]).

W ocenie Sądu doszło do naruszenia ww. przepisów dotyczących zasad tworzenia terenów o określonym przeznaczeniu. W planie nie określono bowiem przeznaczenia dopuszczalnego w ramach zabudowy jednorodzinnej, nie wyznaczono też innego terenu o innym przeznaczeniu oddzielonego symbolem i liniami rozgraniczającymi, lecz dla odmiany wskazano na występowanie w terenie zabudowy jednorodzinnej określonych stref, wyłączonych całkowicie spod zabudowy. Stało się tak dlatego (jak wynika z odpowiedzi na skargę), że prawodawca lokalny chce w ten sposób chronić zieleń istniejącą w tych obszarach w ramach proponowanego (a więc aktualnie nieistniejącego) użytku ekologicznego "Łąki w Skotnikach". W tym miejscu Sąd nie rozważa samej potrzeby ochrony danego terenu przyrodniczo wartościowego. Zastrzeżenia głębszej natury budzi natomiast sposób, w jaki to uczyniono.

Sąd I instancji odwołując się do orzecznictwa (patrz: wyrok NSA z 9 stycznia 2020 r., II OSK 428/18; wyrok WSA w Krakowie z 25 września 2019 r., II SA/Kr 740/19; z 13 lutego 2013 r., II OSK 2488/12), stwierdził, że wprawdzie dopuszcza się w planach mieszane przeznaczenie terenów z funkcją podstawową i uzupełniającą, jednakże wyłącznie wtedy, gdy wzajemnie się nie wykluczają, a wręcz właśnie uzupełniają (np. funkcja mieszkaniowo-usługowa). Jednakże stanowienie w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów zabudowy mieszkaniowej, jednocześnie z wyznaczeniem znacznych terenów wyłączonych spod zabudowy, de facto celem ochrony przyrody na nich się znajdującej, czyli z innym przeznaczeniem, nie może zostać uznane za funkcje uzupełniające. Takie przeznaczenie danych obszarów powinno być wydzielone liniami rozgraniczającymi. Pod pojęciem "przeznaczenia terenu" należy rozumieć określenie na przyszłość celu, któremu ma dany teren służyć. Przeznaczenie terenu nie może mieć charakteru zbyt szerokiego i tworzącego prawne konflikty już z samego faktu redakcji normy prawnej wynikłej z zapisów planu. Nie powinno także nasuwać zbyt daleko idących wątpliwości co do funkcji danego terenu. Nadto zadaniem miejscowego planu jest ustalenie przeznaczenia terenów w ich kompleksowym powiązaniu, tzn. w taki sposób, ażeby wpływ przeznaczenia terenów na przeznaczenie i użytkowanie innych terenów był znany i przewidywalny (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 2 lipca 2019 r., II SA/Kr 400/19; wyrok NSA z 8 sierpnia 2012 r., II OSK 1334/12). W rozpatrywanej sprawie w obszarach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wyznaczono tereny spod tej zabudowy wyłączone, i to w obszarach przeważających, bez wyznaczenia linii rozgraniczających te tereny (o różnym przeznaczeniu), co ocenie sądu stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, i co przesądza o jego nieważności w tej części.

Co do użytku ekologicznego jaki miałby powstać na terenie przedmiotowych działek, dla którego walory przyrodnicze miały być chronione przez ustanowienie stref zieleni w obszarze zabudowy jednorodzinnej, Sąd w pełni podzielił pogląd prawny wrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 listopada 2021 r. o sygn. akt II SA/Kr 902/21, wyrażony w analogicznej sprawie dotyczącej działki nr [...] gdzie wskazano, iż "zarówno w opracowaniu ekofizjograficznym, w prognozie oddziaływania na środowisko, jak i w pismach Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (T. K-2, str. 0790, K-6, str. 2611, 2645) mowa była o utworzeniu w tym miejscu użytku ekologicznego, albowiem RDOŚ sugerował "utworzenie odrębnej jednostki" wyrażając obawy, że "strefa zieleni z pozostawieniem inwestycyjnego wnętrza" może okazać się niewystarczająca dla zachowania walorów tego miejsca i powstrzymania jego dalszej degradacji do czasu objęcia go ochroną. Nie jest zadaniem Sądu rozważanie, czy w miejscu tym powinien powstać użytek ekologiczny, czy też nie. Natomiast w ocenie Sądu, dokonanej z punktu widzenia ustawodawstwa planistycznego nie budzi wątpliwości, że utworzenie strefy zieleni w warunkach, które wskazano, jest przede wszystkim sprzeczne z prawem, tak pod względem sposobu opisania terenu, jak i sprzeczności ze Studium, co łącznie składa się na istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Można nawet powiedzieć, ale dopiero w tym miejscu rozważań, że w niniejszej sprawie ostatecznie doszło do naruszenia władztwa planistycznego, ale nie dlatego, że Gmina dążyła do ochrony terenów (które zapewne są tego warte), ale z uwagi na sposób, w jaki to uczyniono".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła Rada Miasta Krakowa, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeksu postępowania cywilnego, zwanej dalej "K.p.c.", w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a., przez rezygnację z wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego – akt planistycznych oraz stanu prawnego i faktycznego ww. działek, a w szczególności pominięcie, że zarówno kategoria przeznaczenia terenu dla obszarów oznaczonych symbolem MN.15, jak i warunki jego zabudowy i zagospodarowania wynikają z wiążących wytycznych Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, które wskazuje że nieruchomości skarżących znajdują się w obszarze, dla którego w Studium ustalono kierunek zagospodarowania jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z minimalnym wskaźnikiem terenu biologicznie czynnego na poziomie min. 70%, co w konsekwencji doprowadziło do zastosowania art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz art. 200 p.p.s.a., w sytuacji gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego zebranego w sprawie stanowiłaby podstawę do uznania, iż zapisy zaskarżonej uchwały nie naruszają w sposób istotny zasad sporządzenia planu miejscowego co w konsekwencji prowadziłoby do zastosowania art. 151 p.p.s.a. i oddalenia skarg w całości;

2) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu nieważności uchwały, pomimo nienaruszenia przez Radę Miasta Krakowa w sposób istotny zasad sporządzania planu w zgodzie ze studium, co w konsekwencji prowadziłoby do zastosowania art. 151 p.p.s.a. i oddalenia skargi.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

3) art. 15 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ustalenie i oznaczenie dla kategorii przeznaczenia terenu oraz warunków jego zabudowy i zagospodarowania następuje wyłącznie poprzez wyodrębnienie terenu liniami rozgraniczającymi i oznaczenie go odrębnym symbolem, podczas gdy ani przepisy ustawy, ani przepisy ww. rozporządzenia nie wykluczają możliwości wprowadzenia dodatkowych elementów zarówno w części graficznej, jak i tekstowej, które określają dodatkowe warunki zabudowy i zagospodarowania dla wyodrębnionego liniami rozgraniczającymi terenu;

4) art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w związku z art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że ustalenia planistyczne, w zakresie, w jakim wyznaczają na ww. działkach strefę zieleni są sprzeczne z wytycznymi Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa, podczas gdy wyznaczenie tej strefy zieleni jest zgodne zarówno z funkcją podstawową, jak i z funkcją dopuszczalną wyznaczoną w Studium dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MN), a zatem jest zgodne z wytycznymi Studium;

5) art. 28 u.p.z.p. w związku z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm.), zwanej dalej "K.c.", w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez ich błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, iż na etapie opracowania treści ustaleń planu miejscowego doszło do naruszenia władztwa planistycznego, w zakresie, w jakim została ustanowiona na ww. działkach strefa zieleni wyłączona spod zabudowy, podczas gdy prawidłowe zastosowanie ww. norm prawnych doprowadziłoby do uznania przez Sąd, iż ustalenia zaskarżonej uchwały (w zakresie jakim stwierdzono ich nieważność), mieszczą się w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego i są zgodne zobowiązującymi przepisami,

6) art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 i 9 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 1, 2 i 3 ww. rozporządzenia przez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że ustalenia skarżonej uchwały, w zakresie w jakim ustanawiają ograniczenia w zabudowie części nieruchomości skarżących są sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa regulującymi zasady przeznaczenia terenów w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy z przywołanych powyżej regulacji prawnych wprost wynika, że to właśnie w planie miejscowym ustalone zostają warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz w piśmie z 25 lipca 2023 r. skarżący – M. P. i M. P. wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania oraz przedstawili swoje stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji trafnie wywiódł, że w odniesieniu do części ww. działek MPZP nie jest zgodny z ustaleniami Studium. W tym zakresie należy jedynie przypomnieć, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Należy mieć przy tym na uwadze, że organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Jednak należy wskazać, że nie w każdej sprawie tego rodzaju stanowisko będzie wystarczające do stwierdzenia zgodności MPZP ze Studium. Przy tej ocenie nie można bowiem pominąć samej treści Studium, a zatem stopnia jego szczegółowości (por. wyrok NSA z 7 listopada 2024 r., II OSK 1838/22). W okolicznościach niniejszej sprawy, w odniesieniu do nieruchomości skarżących Studium zawiera zaś taki stopień szczegółowości jeśli chodzi o sposób przeznaczenia terenu, że istnieją podstawy do oceny pod kątem, że doszło do istotnego naruszenia prawa w zakresie o jakim mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Jeżeli w MPZP przyjęto ustalenia w sposób oczywisty niezgodne z ustaleniami Studium, to istnieją podstawy do uwzględnienia skargi "zwykłej" (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.) – por. wyrok NSA z 20 lutego 2024 r., II OSK 130/23.

Mając właśnie na względzie treść Studium, na którą powołał się Sąd I instancji i charakter tego aktu polityki przestrzennej Gminy Kraków, należy wskazać, że w ogólności Studium przewiduje przeznaczenie podstawowe i dopuszczalne jeśli chodzi teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o symbolu MN. Zgodnie ze Studium funkcja podstawowa tego terenu to zabudowa jednorodzinna (realizowana jako budynki mieszkalne jednorodzinne lub ich zespoły, w których wydzielono do dwóch lokali mieszkalnych lub lokal mieszkalny oraz lokal użytkowy o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku; wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże, budynki gospodarcze) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie (w tym realizowaną jako ogrody przydomowe). Organ planistyczny powinien zwrócić uwagę, że wiodące znaczenie w procesie interpretacji norm planu odnoszących się do działek skarżących, ma kwestia ich zgodności z regulacjami Studium przewidującymi funkcję podstawową tego terenu. Na tle tej treści Studium (uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r., Nr CXII/1700/14, w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa) wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 października 2019 r. o sygn. akt II OSK 2795/17, na co wskazał Sąd I instancji. Ocenę tą w pełni popiera skład Naczelnego Sąd Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie. Otóż treść obowiązującego Studium wskazuje, że co prawda w zakresie funkcji dopuszczalnej możliwe jest przeznaczenie części terenów MN między innymi pod zieleń urządzoną i nieurządzoną, jednakże w tym miejscu w Studium mowa jest o terenach miejskich, a nie terenach prywatnych. Wskazuje na to redakcja treści Studium, które w ramach funkcji dopuszczalnej, wymienia inwestycje celu publicznego. Ponadto w zakresie zieleni Studium wymienia zieleń w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej. Przedmiotowe wyliczenie nie ma wprawdzie charakteru zamkniętego, jednakże inne formy zieleni, o których mowa jest w studium, również powinny mieć publiczny charakter. Taką też interpretację treści Studium tylko potwierdza rysunek Studium, na którym wyraźnie części ww. działek skarżących objęto granicami terenu do zainwestowania.

W okolicznościach niniejszej sprawy w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie stanowiska Sądu I instancji wynikającego z powołania się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie o sygn. akt II SA/Kr 902/21, że w tej sprawie ostatecznie doszło do naruszenia władztwa planistycznego, ale nie dlatego, że Gmina dążyła do ochrony terenów (które zapewne są tego warte), ale z uwagi na sposób, w jaki to uczyniono. Treść Studium w odniesieniu przeznaczenia podstawowego nie przewiduje bowiem możliwości wyznaczenia "strefy zieleni". W Studium mowa jest o zieleni towarzyszącej zabudowie (w tym realizowanej jako ogrody przydomowe). Jeśli zaś chodzi o przeznaczenie dopuszczalne to treść Studium w tym zakresie zwiąże możliwość przeznaczenia terenu pod zieleń urządzoną i nieurządzoną m.in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej z publicznym charakterem tych terenów, o czym wyżej była mowa. Co prawda, na rysunku Studium teren ten w ramach ochrony przyrody oznaczono jako obszar o najwyższym walorze przyrodniczym i siedlisk chronionych, jednak z drugiej strony, np. takie przeznaczenie terenu jak pod parki, skwery, zieleńce, parki rzeczne wskazuje, że adresatem takiej treści Studium powinien być podmiot dysponujący mieniem publicznym; a nie prywatny właściciel nieruchomości, tym bardziej, że zgodnie z art. 6 pkt 9b i 9c ustawy o gospodarce nieruchomościami ochrona siedlisk przyrodniczych, czy wydzielenie gruntów pod parki to właśnie cele publiczne, a ewentualnie taka kwalifikacja danego terenu przez organ planistyczny ma znaczenie dla sposobu choćby uzyskania stosownego odszkodowania z uwagi na istniejące przyczyny związane z wywłaszczeniem nieruchomości (patrz: art. 112 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w związku z art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Oceny Sądu I instancji w omawianym zakresie nie można skutecznie zwalczać zarzutem skargi kasacyjnego naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 K.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. w odniesieniu do treści Studium, która dotyczy nie kwestii przeznaczenia terenu, lecz zachowania wskaźnika biologicznie czynnego na poziomie min. 70%. Konieczność wydzielenia terenu o innym przeznaczeniu to zupełnie coś innego niż ustalenie wskaźnika odnoszącego do zabudowy. Należy wskazać, że zaskarżony wyrok zapadł w związku z oceną Sądu I instancji, który stwierdził, że doszło do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dotyczących zasad tworzenia terenów o określonym przeznaczeniu. W planie nie określono bowiem przeznaczenia dopuszczalnego w ramach zabudowy jednorodzinnej, nie wyznaczono też innego terenu o innym przeznaczeniu oddzielonego symbolem i liniami rozgraniczającymi, lecz dla odmiany wskazano na występowanie w terenie zabudowy jednorodzinnej określonych stref, wyłączonych całkowicie spod zabudowy – co wprost potwierdza treść MPZP. W niniejszej sprawie nie mamy bowiem do czynienia z sytuacją o jakiej mowa w § 9 ust. 4 ww. rozporządzenia. Wskazywana w MPZP "strefa zieleni" z uwagi na względy ochrony przyrody nie wykazuje cech funkcji uzupełniającej czy mieszanej względem przeznaczenia pod zabudowę jednorodzinną (MN). Z § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia jasno zaś wynika, że ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów. "Strefa zieleni" w niniejszej sprawie tego wymogu nie realizuje, ponieważ zasadniczo znajduje się na terenie o symbolu "MN.15", czyli terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę jednorodzinną. Ponadto ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny być zbieżne z ustaleniami dotyczącymi zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Bez takiego związku nie można utożsamiać kwestii ochrony np. przyrody z możliwym przeznaczeniem terenu, jeżeli zasadniczo kwestie ochrony powinny decydować o wyznaczeniu de facto terenu o zupełnie innym przeznaczeniu niż np. zabudowa jednorodzinna.

Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 K.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a.; oraz art. 15 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Z przedstawionego powyżej wywodu wynika, że w niniejszej sprawie Sąd I instancji niewadliwie ocenił, iż MPZP został uchwalony z naruszeniem władztwa planistycznego. Kwestia tzw. "władztwa planistycznego" oznacza, że działanie organu planistycznego nie może być dowolne i musi zawierać się w granicach obowiązującego prawa. Ocena co do niezgodności MPZP ze Studium, czy też wskazywane wyżej naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 ww. rozporządzenia musi zaś prowadzić do stwierdzenia, że uchwalenie MPZP nastąpiło z przekroczeniem władztwa planistycznego gminy, co także uprawnia do stwierdzenia, że MPZP narusza prawo własności skarżących (art. 140 K.c.). Jednak w tym zakresie – jeśli chodzi o kwestię naruszenia prawa własności, które nie jest prawem absolutnym – w kontekście wad z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wymagane jest dokonanie oceny z punktu widzenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Przepisy obowiązującego prawa przyznają organowi gminy uprawnienie do władczej ingerencji w prawo własności, co oczywiście wymaga uzasadnienia i jest wynikiem procesu wyważania różnych grup interesów w ramach obowiązującej zasady zróżnicowanego rozwoju oraz konstytucyjnej zasady proporcjonalności (art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Przy ocenie dopuszczalnego prawem stopnia ingerencji w prawo własności w okolicznościach niniejszej sprawy może mieć znaczenie to w jaki sposób organ planistyczny przeznaczył nieruchomości skarżących. Należy pamiętać, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym akcentuje bowiem potrzebę uwzględnienia przy planowaniu przestrzennym m.in. prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.) i formułuje wyraźnie prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma się tytuł prawny, oczywiście w ograniczonym prawnie zakresie (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Konstytucyjnie jest to bowiem istotne zagadnienie prawne. Własność to jeden z filarów społeczno-gospodarczych ważnych dla funkcjonowania w ogólność Państwa. Dlatego plan miejscowy jako instrumentarium dopuszczalnej prawem ingerencji organów władzy w prawo własności powinien jasno formułować reguły dotyczące możliwego sposobu zagospodarowania nieruchomości. Jednak to na co wymaga zwrócenia uwagi jest to, że kierunek ochrony danego terenu powinien być co do zasady zgodny z treścią Studium; a więc możliwość zawarcia stosownych ograniczeń w planie miejscowym powinna być poprzedzona stosowną treścią studium, czego w istocie w niniejszej sprawie zabrakło w odniesieniu do przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego w Studium, o czym wyżej była mowa.

Dlatego także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, a dotyczące naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 i 9 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 1, 2 i 3 ww. rozporządzenia; art. 28 u.p.z.p. w związku z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 K.c. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP; oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.