Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Felicja Kajut Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2017 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą [...] na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia 30 stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za przeprowadzenie kontroli i wykonanie badań 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] na rzecz skarżącej "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą [...] 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. ,

Zaskarżoną decyzją z dnia 30 stycznia 2017 r. nr [...], wydaną w następstwie skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą we W. na decyzję z dnia 5 grudnia 2016 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia 11 października 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za czynności wykonane w ramach urzędowej kontroli żywności, [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego:

- uchylił zaskarżoną decyzję własną;

- uchylił decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia 11 października 2016 r. nr [...] i

- przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Jak wynika z akt sprawy, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. decyzją z dnia 11 października 2016 r. nr [...] ustalił wobec strony zobowiązanej - [...] Sp. z o.o. z siedzibą we W. opłatę w wysokości 60 zł za czynności wykonane w ramach urzędowej kontroli żywności (pobranie próbek – 15 zł; prawidłowość oznakowania suplementów diety, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego i środków spożywczych wzbogacanych witaminami lub składnikami mineralnymi – 45 zł).

Wyżej wskazana decyzja organu pierwszej instancji została zakwestionowana w drodze odwołania. Decyzją z dnia 5 grudnia 2016 r. nr [...] [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W dniu 9 stycznia 2017 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą we W. wniosła skargę na wyżej wskazaną decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego - art. 75 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia w zw. z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 8 maja 2009 r. w sprawie opłat za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach urzędowej kontroli żywności oraz zarzuty naruszenia prawa procesowego – art. 7, 75 i 77 oraz art. 6 i 7 w zw. z art. 107 § 3 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego [...] Sp. z o.o. wniosła o uchylenie wydanych w jej sprawie rozstrzygnięć. Sprawa ze skargi na decyzję organu odwoławczego z dnia 5 grudnia 2016 r. nr [...] została zarejestrowana pod sygnaturą III SA/Gd 100/17.

W odpowiedzi na skargę z dnia 1 lutego 2017 r. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wskazał, że decyzją z dnia 30 stycznia 2017 r. wydaną na podstawie art. 54 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnił skargę w całości.

W dniu 8 marca 2017 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą we W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na wyżej wskazaną decyzję autokontrolną. Wydanemu rozstrzygnięciu strona skarżąca zarzuciła:

- naruszenie art. 54 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 138 § 2 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie przez organ drugiej instancji dopuszczalności wydania, w ramach upoważnienia organu administracji publicznej do weryfikacji własnej decyzji wynikającego z art. 54 § 3 wskazanej powyżej ustawy, decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej i drugiej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia, a tym samym przyjęcie dopuszczalności uruchomienia nowego toku instancji administracyjnych w sprawie (wewnątrzadministracyjnej drogi weryfikacji decyzji ostatecznej), który taki tok instancji przeszła i została rozstrzygnięta ostateczną decyzją administracyjną;

- art. 54 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak rozstrzygnięcia w decyzji autokontrolnej organu odwoławczego, czy działanie organu miało (nie miało) miejsce bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej zarzuty, strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji autokontrolnej.

W odpowiedzi na skargę z dnia 15 marca 2017 r. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie wskazując, że wydana decyzja - zgodnie z wnioskiem strony skarżącej zawartym w skardze na decyzję z dnia 5 grudnia 2016 r. nr [...]- uchyliła wydane w sprawie rozstrzygnięcia organów obydwu instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu.

W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości rzeczowej ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zakwestionowanego aktu.

Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas w zależności od rodzaju naruszenia uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 30 stycznia 2017 r. nr [...]. Wspomnianym rozstrzygnięciem organ odwoławczy uwzględnił, w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a., skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą we W. na własną decyzję z dnia z dnia 5 grudnia 2016 r. nr [...] i w rezultacie:

- uchylił zaskarżoną decyzję;

- uchylił decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia 11 października 2016 r. nr [...] i

- przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Wskazana decyzja autokontrolna została wydana z naruszeniem prawa, co obligowało Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Przede wszystkim wskazać trzeba, że według art. 54 § 3 p.p.s.a. w brzmieniu w dacie wydania zaskarżonej decyzji organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Przepis § 2 stosuje się odpowiednio.

Przywołana norma prawna umożliwia organowi weryfikację decyzji we własnym zakresie bez potrzeby uruchamiania kontroli sądowoadministracyjnej rozstrzygnięcia, co ma służyć realizacji postulatu sprawności i szybkości postępowania. Uwzględnienie przez organ skargi oznacza dokonanie przez organ oceny postawionych w skardze zarzutów i zaaprobowanie ich w całości. Wykładnia gramatyczna art. 54 § 3 p.p.s.a.,w szczególności zdania drugiego, pozwala stwierdzić, iż uznając podnoszone przez stronę skarżącą naruszenia prawa, organ równocześnie ocenia, czy naruszenia miały charakter zwyczajny, czy też kwalifikowany, ewentualnie że działano bez podstawy prawnej. Potwierdzeniem dokonanej oceny jest nakaz umieszczenia w treści decyzji uwzględniającej skargę odpowiadającego zawartej w zdaniu drugim cytowanego przepisu stwierdzenia. Innymi słowy, warunek poprawnego zastosowania art. 54 § 3 p.p.s.a. jest spełniony poprzez wyraźne wskazanie w decyzji, iż uchylane orzeczenie nie było dotknięte wymienionymi w przepisie wadami (brakiem podstawy prawnej lub rażącym naruszeniem prawa) lub że takie naruszenie miało miejsce (zob. w tej materii m.in.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 maja 2014 r.; sygn. akt I OSK 1379/13 oraz z dnia 26 stycznia 2016 r.; sygn. akt II GSK 425/14; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

W realiach rozpoznawanej sprawy [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, z zachowaniem terminu określonego w art. 54 § 3 p.p.s.a., uwzględnił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą we W. na własną decyzję z dnia 5 grudnia 2016 r. nr [...] i wydał w dniu 30 stycznia 2017 r. zaskarżone obecnie rozstrzygnięcie. Decyzja autokontrolna pomimo uwzględnienia skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą we W. w całości i uznania zasadności podniesionych w niej zarzutów nie mogła jednak pozostać w obrocie prawnym, ponieważ nie zawiera obligatoryjnego rozstrzygnięcia, o którym stanowi zdanie 2 przepisu art. 54 § 3 p.p.s.a. Powyższe uchybienie stanowi samodzielną podstawę do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

W ocenie Sądu w tym składzie nie jest ponadto możliwe wydanie na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję jak i decyzję poprzedzającą oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Należy mieć bowiem na uwadze, że takiego żądania nie zawarto w skardze na decyzję organu odwoławczego z dnia 5 grudnia 2016 r. Ponadto należy zauważyć, że decyzja taka oznaczałaby otwarcie nowego toku instancji w sprawie. W ten sposób strona skarżąca do sądu administracyjnego ostateczną decyzję organu odwoławczego otrzymywałaby, zamiast orzeczenia organu zewnętrznej, sądowej kontroli, powołanego do kontroli (oceny) legalności decyzji administracyjnych, decyzję kasacyjną cofającą sprawę do punktu wyjścia, do organu pierwszej instancji. Ochrona interesów strony skarżącej, zawarta w istocie skargi do sądu administracyjnego, stanowiącej wyraz wyboru przez nią drogi postępowania sądowoadministracyjnego jako jednej z alternatywnych możliwości nadzwyczajnej kontroli zgodności z prawem ostatecznych decyzji, nakazuje taką wykładnię uprawnień przyznanych organowi administracyjnemu, która nie będzie pozostawała w sprzeczności z podstawową funkcją skargi do sądu administracyjnego, jaką jest uruchomienie postępowania sądowoadministracyjnego. W związku z wniesieniem takiej skargi i w toku postępowania, które ona uruchomiła, nie może – wskutek decyzji kasacyjnej – zostać uruchomiony nowy tok instancji administracyjnych w sprawie, która już taki tok instancji przeszła i została rozstrzygnięta ostateczną decyzją. Ratio legis instytucji autokontroli polega bowiem na załatwieniu sprawy skargi strony co do istoty, a nie na wydaniu rozstrzygnięcia kasacyjnego, które przysługuje sądowi administracyjnemu z mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. Celem autokontroli jest to, aby sprawa, która przeszła przez tok instancji, nie powracała na drogę postępowania administracyjnego, bo ta możliwość wykluczona została przez przekazanie sprawy do sądu (zob. w tej materii m.in.: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2012 r.; sygn. akt II GSK 1416/12; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl.).

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Orzeczenie o kosztach postępowania (punkt drugi wyroku) zostało wydane w oparciu o art. 200 i 209 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Zasądzona od organu odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwota odpowiada wysokości uiszczonego wpisu od skargi (100 zł).