Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: S WSA Hanna Knysiak-Sudyka Sędziowie: S WSA Janusz Kasprzycki ASR WSA Marta Kisielowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 października 2021 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 7 stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku odbycia kwarantanny 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza na rzecz skarżącej J. B. od Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżoną decyzją z dnia 7 stycznia 2021 r. Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2020 r. w przedmiocie nałożenia na J. B. (dalej: "skarżąca") obowiązku dobycia kwarantanny. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), art. 12 ust. 2 pkt 1 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 59 ze zm.), w zw. z art. 2 pkt 12, art. 5 ust. 1 pkt 1 lit f i pkt 3, art. 33 ust. 1, ust. 3 i 3a, art. 34 ust. 2 i 4 pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń lub chorób zakaźnych u ludzi (t. j. z 2019 r., poz. 1239 ze zm., dalej: "ustawa o zapobieganiu chorób zakaźnych"), §5 ust. 1 pkt 4, ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 kwietnia 2020 r. w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego (Dz. U. z 2020 r., poz. 607 ze zm.).

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 13 września 2020 r. dokonano zgłoszenia do Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej kontaktu z M. W., która w dniu 11 września 2020 r. uzyskała dodatni wynik testu SARS-CoV-2-RNA w Szpitalu [...] w K. Wśród osób mających bezpośredni kontakt z pacjentką wskazano m. in. skarżącą, która "siedziała na kanapie bez maseczki w towarzystwie osoby, która uzyskała pozytywny wynik testu".

Decyzją z dnia [...] 2020 r. Państwowy Inspektor Sanitarny nakazał skarżącej poddanie się obowiązkowej kwarantannie od dnia 13 września 2020 r. do dnia 22 września 2020 r. odbywanej w miejscu zbiorowej kwarantanny w Hotelu [...] w K ul. A. Skarżącej zakazano opuszczania miejsca kwarantanny, chyba że zaistnieją przesłanki do poddania się hospitalizacji albo Powiatowy Inspektor Sanitarny postanowi inaczej. Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności.

W odwołaniu od decyzji skarżąca podniosła, że nie miała bezpośredniego kontaktu z osobą, której test na obecność koronawirusa wyszedł pozytywnie. Podniosła, że ograniczenie wolności bez konkretnych dowodów jest bezzasadne, a także bezzasadna jest decyzja o nałożeniu kwarantanny. Skarżąca wniosła o jej natychmiastowe uchylenie.

Decyzją z dnia 7 stycznia 2021 r. Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżąca miała kontakt bezpośredni i bez zabezpieczenia z osobą z dodatnim testem na SARS-CoV-2 na oddziale Klinicznym [...] Szpitala [...] w K, a fakt ten został przekazany organowi przez upoważnionego pracownika szpitala. Organ podniósł, że nie znajduje podstaw do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji, a brak uzasadnienia decyzji nie dyskwalifikuje nakazu, który został nałożony na skarżącą.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła naruszenie:

- przepisów postępowania: art. 7, 8 i 77§ 1 k.p.a. polegające na braku dokładnego wyjaśnienia sprawy, przy zachowaniu bezstronności organu administracyjnego oraz przy zachowaniu wymogu zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego w sprawie, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 10 § 1 i art. 73 § 1 k.p.a. polegające na uniemożliwieniu skarżącej przez organ II instancji wglądu w całość akt postępowania oraz zajęcia stanowisko odnośnie materiału dowodowego,

- przepisów prawa materialnego, tj. art. 33 § 1 w zw. z art. 5 ust. 1 oraz art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na nieuzasadnionym zastosowaniu przedmiotowych przepisów w sytuacji braku prawidłowego ustalenia styczności skarżącej z osobą stanowiącą źródło biologicznego czynnika chorobotwórczego.

W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że materiał dowodowy, który został zgromadzony w toku postępowania nie pozostawiał wątpliwości co do styczności skarżącej z osobą, która uzyskała pozytywny wynik testu na Covid, a notatka sporządzona przez upoważnionych pracowników jest precyzyjna, podaje nawet okoliczności kontaktu. Organ podniósł, że nie polegają na prawdzie twierdzenia skarżącej, że w dniu 13 września 2020 r. nie przebywała na Oddziale Klinicznym [...] Szpitala [...] w K, przeczy temu numer telefonu i nazwisko skarżącej, które znalazło się w notatce ze Szpitala, a także fakt, że sama skarżąca wniosła o wszczęcie postępowania karnego w sprawie narażenia na niebezpieczeństwo utraty życia lub ciężkiego uszczerbku na zdrowiu związanego z przebywaniem skarżącej w budynku Oddziału [...] Szpitala [...] w K w dniu 13 września 200 r. i przebywającą tam kobietą, u której stwierdzono pozytywny test na obecność SARS-CoV-2. Organ podniósł, że w dniu 9 lutego 2021 r. skarżąca odebrała całość kserokopii akt. Do odpowiedzi na skargę dołączono pismo Komisariatu Policji.

Pismem z dnia 27 sierpnia 2021 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o przeprowadzenie dowodów z przesłuchania świadków M. W. oraz K. K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją, sąd rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji, sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.

Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy o zapobieganiu chorobom zakaźnym państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny może, w drodze decyzji, nałożyć na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, obowiązki określone w art. 5 ust. 1. Zgodnie z ust. 3a. decyzje, o których mowa w ust. 1, wydawane w przypadku podejrzenia zakażenia lub choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, stanowiącej bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia innych osób: 1) mogą być przekazywane w każdy możliwy sposób zapewniający dotarcie decyzji do adresata, w tym ustnie; 2) nie wymagają uzasadnienia; 3) przekazane w sposób inny niż na piśmie, są następnie doręczane na piśmie po ustaniu przyczyn uniemożliwiających doręczenie w ten sposób.

Art. 5 ust. 1 ustawy o zapobieganiu chorobom zakaźnym stanowi, że osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do: 1) poddawania się: a) zabiegom sanitarnym, b) szczepieniom ochronnym, c) poekspozycyjnemu profilaktycznemu stosowaniu leków, d) badaniom sanitarno-epidemiologicznym, w tym również postępowaniu mającemu na celu pobranie lub dostarczenie materiału do tych badań, e) nadzorowi epidemiologicznemu, f) kwarantannie, g) leczeniu, h) hospitalizacji, i) izolacji, j) izolacji w warunkach domowych.

Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 4 obowiązującego w czasie wydawania decyzji rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 kwietnia 2020 r. w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego (Dz. U. z 2020 r., poz. 607) obowiązek kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego u osób, o których mowa w art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, powstaje w przypadku narażenia na lub pozostawania w styczności ze źródłem biologicznych czynników chorobotwórczych wywołujących chorobę wywołaną wirusem SARS-COV-2 (COVID-19).

Przepisy ustawy o zapobieganiu chorobom zakaźnym dają zatem podstawę do wydania decyzji o poddaniu osoby obowiązkowej kwarantannie w sytuacji styczności z osobą zakażoną SARS-Cov-2. Ustawa wskazuje, że decyzje w tym przedmiocie wydawane przez państwowego powiatowego inspektora sanitarnego (organ I instancji) nie wymagają uzasadnienia. Zasadnie zatem przyjął Wojewódzki Inspektor Sanitarny, że brak uzasadnienia decyzji PIS nie daje podstaw do stwierdzenia jej wadliwości.

Wykładnia art. 33 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o zapobieganiu chorobom zakaźnym prowadzi zatem do wniosku, że wydanie decyzji o poddaniu obowiązkowej kwarantannie wymaga ustalenia przez organy prowadzące postępowanie kontaktu osoby, na którą ma być nałożony obowiązek z osobą, u której potwierdzono zakażenie SARS-CoV-2. W niniejszej sprawie organ I instancji dokonał ustaleń faktycznych w oparciu o informację mailową z dnia 13 września 2020 r. przesłaną przez pracownika Oddziału Klinicznego [...] Szpitala [...] w K, w której wskazano, że kontakt z pacjentką COVID- dodatnią M. W. miała m. in. skarżąca. Skarżąca natomiast w odwołaniu od decyzji zaprzeczyła, że miała kontakt z zakażoną osobą, a nadto, że ograniczenie jej wolności poprzez nałożenie przedmiotowego obowiązku, wymaga wskazania dowodów.

Należy wskazać, że postępowanie administracyjne jest co do zasady dwuinstancyjne, co oznacza że sprawę rozpoznają dwa różne organy administracji o czym stanowi art. 15 kpa. Każdy z nich ma obowiązek samodzielnego ustalenia stanu faktycznego i dokonania subsumpcji pod właściwą normę prawa materialnego. Organ II instancji ma nadto obowiązek odniesienia się do zarzutów odwołania. Co do zasady, organ I i II instancji mają obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji w którym wskazuje się ustalenia faktyczne i dowody na ich poparcie, przyczyny dla których innym dowodom organ nie dał wiary oraz uzasadnienie prawne tj. wskazanie podstawy prawnej z przytoczenie przepisów prawa, co wynika z art. 107 § 3 k.p.a.

Organ II instancji winien był rozpoznać sprawę merytorycznie i ustalić czy w sprawie zostały spełnione przesłanki wydania decyzji o poddaniu skarżącej obowiązkowej kwarantannie- a zatem czy i kiedy skarżąca miała kontakt bezpośredni z osobą zakażoną SARS-CoV-2. Działania organów inspekcji sanitarnej nawet jeśli przyświecał im cel dbałości o powszechny interes społeczny w zakresie przeciwdziałania epidemii i rozprzestrzeniania się choroby zakaźnej, nie mogą godzić w legalność nakładanych na stronę obowiązków i nakazów, muszą znajdować oparcie zebranym i należycie ocenionym materialne dowodowym. Obowiązkiem organu II instancji było ponadto odniesienie się do zarzutów odwołania polegających na kwestionowaniu przez skarżącą kontaktu z osobą zakażoną koronawirusem oraz braku dowodów na istnienie takiego kontaktu.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał jedynie, że w jego ocenie, organ PIS prawidłowo rozpoznał i ocenił sytuację epidemiologiczną, oszacował ryzyko przeniesienia zakażania oraz zdecydował o prawidłowym czasie trwania kwarantanny. Organ nie odniósł się, ani nie zweryfikował okoliczności podnoszonej przez skarżącą, że w dniu wskazanym w decyzji nie miała kontaktu z osobą zakażoną. Tymczasem, w aktach sprawy widnieje jedynie dokumentacja potwierdzająca pobyt w Szpitalu [...] M. W. oraz wynik testu na Covid wykonanego u ww. Brak jest natomiast (poza informacją mailową pracownika Szpitala [...]) dokumentu, z którego wynikałoby, że w tym samym dniu co M. W., w Szpitalu przebywała również skarżącą. Okoliczność kontaktu skarżącej z M. W. winna być jednoznacznie zweryfikowana przez organ II instancji, nie tylko ze względu na obowiązek ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej przez organ, ale przede wszystkim ze względu na treść zawartych w odwołaniu od decyzji zarzutów.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wskazać należy, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W sytuacji, gdy organ II instancji dysponował jedynie korespondencją mailową, z której wynikał kontakt skarżącej z osobą zakażoną, a której wiarygodność została zakwestionowana przez skarżącą, powinien rozważyć uzupełnienie materiału dowodowego w oparciu o treść art. 136 k.p.a. Organ w szczególności mógł wezwać skarżącą do złożenia wyjaśnień, bądź zwrócić się do Szpitala z wnioskiem o dodatkowe informacje określające na jakim oddziale, w jakiej dacie, skarżąca przebywała w Szpitalu oraz miała kontakt z zakażoną koronawirusem M. W. Nie sposób uznać za odniesienie się do zarzutów odwołania, ani też za ponowne rozpatrzenie sprawy, przytoczenia przepisów regulujących kwarantannę osób mających kontakt z osobą zakażoną.

Za odniesienie się do zarzutów odwołania nie sposób również uznać rozważań organu zawartych w treści odpowiedzi na skargę. Treść odpowiedzi na skargę nie może bowiem być uznana za element decyzji, a to w uzasadnieniu decyzji organ II instancji ma obowiązek odniesienia się do zarzutów podnoszonych przez stronę w odwołaniu. Tymczasem, dopiero w odpowiedzi na skargę organ dokonał analizy dokumentu "informacji ze Szpitala o kontakcie M. W. ze skarżącą", wskazując dlaczego w ocenie organu w realiach niniejszej sprawy zasadne było wydanie decyzji nakładającej na skarżącą obowiązek kwarantanny.

Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Istota uzupełniającego postępowania dowodowego polega na jego przeprowadzeniu w sytuacji, gdy brak dowodu z dokumentu uniemożliwia lub znacznie utrudnia ocenę zgodności z prawem stanu faktycznego ustalonego przez organ (por. wyrok NSA z 28.08.2020 r., I GSK 199/18, CBOSA). Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd jest dopuszczalne wówczas, gdy postulowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód pozostaje w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2005 roku, sygn. akt II GSK 164/05, CBOSA). Skarżąca wniosła w piśmie z dnia 31 sierpnia 2021 r. o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków, jednakże dowód ten w świetle regulacji zawartej w art. 106 § 3 p.p.s.a. jest niedopuszczalny w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).

Ponownie rozpoznając sprawę, organ II instancji odniesienie się do zarzutów sformułowanych przez skarżącą w odwołaniu, rozważy ewentualne uzupełnienie postępowania dowodowego, a podjęte rozstrzygnięcie uzasadni zgodnie z treścią art. 107 §3 k.p.a.

Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.