Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Infrastruktury i Rozwoju, Stowarzyszenia "S.", G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 248/14 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "S." na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 12 grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargi kasacyjne; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 248/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju, z dnia 12 grudnia 2013 r., nr [...], w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej:

1) uchylił zaskarżoną decyzję w części, w której utrzymuje w mocy decyzję z dnia 16 września 2013 r., odmawiającą udostępnienia informacji publicznej o kwotach jakie w 2012 r. przeznaczono z Krajowego Funduszu Drogowego na spółki związane z autostradami oraz pkt 1 poprzedzającej ją decyzji z dnia 16 września 2013 r. w części odmawiającej udostępnienia informacji publicznej o kwotach jakie w 2012 r. przeznaczono z Krajowego Funduszu drogowego na spółki związane z autostradami,

2) w pozostałej części skargę oddalił,

3) stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w części wskazanej w pkt 1 wyroku,

4) zasądził od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz S. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

W dniu 12 lipca 2012 r. stowarzyszenie S. złożyło do Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci umów o budowę i eksploatację autostrad płatnych oraz kwot jakie w 2012 r. przeznaczono ze środków Krajowego Funduszu Drogowego dla spółek związanych z autostradami.

Po zapoznaniu się ze stanowiskiem spółek G. i A. oraz S., Minister Transportu, Budownictwa Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], odmówił udostępnienia wnioskowanej przez Stowarzyszenie informacji publicznej. Następnie, decyzją z dnia 31 sierpnia 2012 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia 27 lipca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Warszawie, wyrokiem z dnia 22 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1939/12, uwzględnił skargę Stowarzyszenia i uchylił obie decyzje. Sąd wskazał, że w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji odmawiając udostępnienia informacji publicznej nie można pominąć regulacji art. 28 k.p.a. Niedopełnienie tego obowiązku stanowi uchybienie proceduralne. W niniejszej sprawie naruszeniem tym było pominięcie w postępowaniu spółek z jakimi zawarto umowy o budowę i eksploatację autostrad płatnych, jako stron tego postępowania.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wezwał ww. spółki do udziału w postępowaniu. S. wniosła o wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, w zakresie, w jakim odnosi się do przedmiotowej spółki.

S. nie wyraziła zgody na udostępnienie całej treści umowy jej dotyczącej.

S. nie wyraziła zgody na udostępnienie całej treści umowy jej dotyczącej.

S. nie zgodziła się na udostępnienie postanowień umowy jej dotyczącej oraz kwot w zakresie w jakim jej dotyczą. Spółka wskazała, że informacje te, posiadające wartość gospodarczą, stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa i zostały objęte klauzulą poufności, zgodnie z art. 18. 1 umowy o budowę i eksploatację autostrady A4. Spółka zgodziła się natomiast na udostępnienie postanowień umowy jej dotyczącej odnośnie węzła autostradowego "Jeleń", jakie obowiązywały lub obowiązują od dnia zawarcia umowy do dnia 29 marca 2013 r. W piśmie z dnia 29 marca 2013 r., w innym postępowaniu administracyjnym prowadzonym na wniosek Gminy J., spółka S. zrezygnowała z prawa do ochrony tajemnicy przedsiębiorcy i wyraziła zgodę na udostępnienie treści postanowień umowy dotyczących węzła autostradowego "Jeleń". Zostały one udostępnione wnioskodawcy przy piśmie z dnia 10 września 2013 r. nr [...]).

Decyzją z dnia 16 września 2013 r., nr [...], Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia z dnia 12 lipca 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej kwot jakie w 2012 r. przeznaczono z Krajowego Funduszu Drogowego na spółki związane z autostradami oraz umów o budowę i eksploatację autostrad płatnych zawartych przez ministra właściwego ds. transportu, tj.

1) Umowy o Budowę i Eksploatacje Autostrady A-1 z dnia 30 września 2008 r. zmienionej i ujednoliconej dnia 12 grudnia 2008 r., zawartej pomiędzy Ministrem Infrastruktury oraz G.

2) Umowy Koncesyjnej na budowę i eksploatację autostrady płatnej A-2 z dnia 12 września 1997 r. ze zmianami, zawartej pomiędzy Ministrem Transportu i Gospodarki Morskiej oraz spółką A.

3) Umowy o Budowę i Eksploatację odcinka II autostrady płatnej A-2 z dnia 30 sierpnia 2008 r. ze zmianami, zawartej pomiędzy Ministrem Infrastruktury oraz spółką A.,

4) Umowy Koncesyjnej na budowę przez przystosowanie autostrady A-4 na odcinku Katowice (węzeł Murckowska, km 340,2) – Kraków (węzeł Balice, km 401,1) o długości 60,9 km do wymogów Płatnej Autostrady oraz eksploatację autostrady na tym odcinku z dnia 19 września 1997 r, zawartej przez Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej ze spółką S. (będącą następcą prawnym spółki S.) ze zmianami:

- w pkt 1 decyzji odmówił udostępnienia ww. materiałów,

- w pkt 2 decyzji umorzył postępowanie w odniesieniu do postanowień Umowy Koncesyjnej na budowę przez przystosowanie autostrady A-4 na odcinku Katowice (węzeł Murckowska, km 340,2) – Kraków (węzeł Balice, km 401,1) o długości 60,9 km do wymogów Płatnej Autostrady oraz eksploatację autostrady na tym odcinku z dnia 19 września 1997 r., zawartej przez Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej ze spółką S. w zakresie węzła autostradowego "J.", jakie obowiązywały lub obowiązują do chwili zawarcia Umowy do dnia 29 marca 2013 r., tj. postanowień:

a) pkt II.2 Załącznika 9 do umowy wskazanej w pkt 4 powyżej w brzmieniu ustalonym Aneksem nr 2 do tej umowy,

b) zdanie przedostatnie oraz ostatnie pod pkt II.3 (a nad pkt II.4) Załącznika 9 do ww. umowy w brzmieniu ustalonym Aneksem nr 2 do tej umowy,

c) pkt 5 tabeli znajdującej się w pkt 1 Załącznika 9 do ww. umowy w brzmieniu ustalonym Aneksem nr 4 do tej umowy,

d) pkt 5 tabeli znajdującej się w pkt 1 Załącznika 9 do ww. umowy w brzmieniu ustalonym Aneksem nr 5 do tej umowy, które to postanowienia przekazano wnioskodawcy przy piśmie z dnia 10 września 2013 r.

Organ wskazał, że postanowienia Umów określonych w pkt 1-4 sentencji decyzji zostały objęte stosownymi klauzulami poufności i wobec tego stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.), a tym samym także tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie ze stanowiskami spółek, treść umów zawiera informacje posiadające dla nich wartość gospodarczą. Umowy obejmują m. in. informacje o rentowności projektów koncesyjnych, alokacji ryzyk pomiędzy stroną publiczną a prywatną, planach zakupów robót budowlanych na rynku oraz technologiach finansowych. Tego typu informacje, jako posiadające wymierną wartość gospodarczą, należy zdaniem organu uznać za tajemnicę przedsiębiorstwa. Żadna ze spółek, z którymi zawarto umowy o budowę i eksploatację autostrady płatnej, nie zrezygnowała z prawa określonego w art. 5 ust. 2 in fine ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie zrezygnowała z prawa do ochrony informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy. W ocenie organu, tajemnica przedsiębiorstwa jest chroniona ze względu na wartość gospodarczą jaką przedstawia. Takie twierdzenie jest zasadne, w szczególności w świetle brzmienia art. 551 pkt 8 Kodeksu cywilnego. Organ nie znalazł również podstaw do ujawnienia wnioskowanych kwot (wynikających bezpośrednio z postanowień umowy) na podstawie art. 35 ustawy z dnia 29 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Stowarzyszenie podniosło, iż organ oparł swe rozstrzygnięcie o przepisy wyłączające jawność. Nie mogą one być, zdaniem Stowarzyszenia, stosowane w taki sposób, iż zastrzeżenia dokonane przez Spółki są wyłączną podstawą do wyłączenia jawności i przyjmowane są bezkrytycznie przez organ. Ma on obowiązek rzetelnie rozważyć, czy w danym przypadku może mieć zastosowanie wyłączenie jawności. Takie stanowisko powoduje wyłączenie gwarancji konstytucyjnych zawartych w art. 61 Konstytucji RP, poprzez wyłączną wolę przedsiębiorcy.

Minister Infrastruktury i Rozwoju, decyzją z dnia 12 grudnia 2013 r., nr [...], na podstawie art. 5 ust. 2 oraz art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazał, iż na etapie postępowania odwoławczego Spółki podtrzymały swoje dotychczasowe stanowisko.

Organ podkreślił, iż ograniczenie prawa do informacji publicznej, o którym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest uzasadnione ochroną praw innych osób, w tym ochroną tajemnicy przedsiębiorcy. Wskazał, że pojęcie "tajemnica przedsiębiorcy" odpowiada znaczeniowo pojęciu "tajemnicy przedsiębiorstwa", którym posługują się przepisy art. 3 ust. 2 i art. 11 ust.4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Za wystarczające należy uznać istnienie nawet nieznacznej lub jedynie potencjalnej wartości ekonomicznej informacji, której wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę mogłoby zaoszczędzić mu wydatków lub zwiększyć zyski. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania tych informacji w poufności. W niniejszej sprawie postanowienia umów zostały objęte klauzulą poufności, zawartą w każdej z umów. Przesłanka w postaci "niezbędnych działań" jest zaś spełniona w przypadku, gdy organ każdorazowo uzyskuje informacje, iż dane dokumenty zawierają informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa i nie mogą być udostępniane podmiotom trzecim. Każda ze spółek w niniejszym postępowaniu administracyjnym, również na etapie ponownego rozpatrzenia sprawy, złożyła stosowne oświadczenie tym zakresie. Organ ustalił, że treść umów zawiera informacje posiadające dla spółek wartość gospodarczą, m.in. informacje o rentowności projektów koncesyjnych, alokacji ryzyk pomiędzy stroną publiczną a prywatną, planach zakupów robót budowlanych na rynku oraz technologiach finansowych. Tego typu informacje, jako posiadające wartość gospodarczą organ uznał za tajemnicę przedsiębiorstwa.

Organ zauważył, że kwoty, jakie w 2012 r. zostały przekazane spółkom ze środków Krajowego Funduszu Drogowego, zostały uwzględnione w założeniach lub modelach finansowych dla poszczególnych Umów, a także objęte klauzulą poufności. Ujawnienie tego rodzaju danych, posiadających dla spółek konkretną wartość gospodarczą, między innymi wartość negocjacyjną, prowadziłoby do naruszenia tajemnicy przedsiębiorstwa. Mając na uwadze Minister Infrastruktury i Rozwoju uznał, iż w niniejszej sprawie zachodzi przypadek konstytucyjnego ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej, ze względu na określoną w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji ochronę praw i wolności podmiotów gospodarczych.

Stowarzyszenie wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzuciło naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości w ramach toczącego się postępowania w ten sposób, iż zastosowana wykładania art. 5 ust. 2

ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji prowadzi do uznania, iż niemal każdy element umowy zawartej przez organ władzy publicznej i generującej obowiązek ponoszenia określonych wydatków z budżetu państwa podlega ograniczeniu, co prowadzi do naruszenia istoty prawa do informacji jako niezbędnego elementu kontroli władzy publicznej;

2) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 8 K.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w ten sposób, iż wszystkie wątpliwości zostały rozstrzygnięte na korzyść wyłączenia prawa do informacji publicznej, co prowadzi do naruszenia istoty prawa do informacji;

3) art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 1 pkt 5 lit. a) w zw. z art. 35 ustawy o finansach publicznych poprzez przyjęcie, iż można zastrzec wyłączenie jawności całej umowy oraz kwot, jakie zostają przeznaczone z budżetu państwa na realizację określonych usług.

Stowarzyszenie wniosło: 1) o uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 12 grudnia 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 16 września 2013 r., 2) przeprowadzenie dowodu z dokumentów - wnioskowanych umów na okoliczność, czy każdy element tych umów stanowi informację wskazaną w art. 35 ustawy o finansach publicznych, tj.: informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne posiadające wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestnicy postępowania wnieśli o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga w części zasługuje na uwzględnienie. Stwierdził, że Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 ustanawia prawo obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Sąd przyjął, że w rozpoznawanej sprawie został spełniony zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Pierwotnie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, a obecnie Minister Infrastruktury i Rozwoju jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, natomiast żądane informacje mają charakter informacji publicznych. Za sporną Sąd uznał kwestię zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej. Odnotował, że w myśl art. 5 ust. 2 ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz.1503 ze zm.), przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Z powyższego przepisu zdaniem Sądu wynika, że aby dana informacja podlegała ochronie na podstawie art. 11 ust. 4 ustawy – stanowiła tajemnicę przedsiębiorstwa, musi spełniać warunki: a) poufności, b) braku ujawnienia, c) zabezpieczenia informacji. W rezultacie, tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna.

Powołując się na stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 191/13, Sąd pierwszej instancji wskazał, że kontrola sądowa podejmowanych działań w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa, musi być pełna, a zatem musi być prowadzona na podstawie dokumentów źródłowych. Realizując powyższy obowiązek Sąd zapoznał się z treścią umów koncesyjnych wymienionych w decyzji odmownej z dnia 16 września 2013 r. Sąd ustalił, że spółki podjęły niezbędne działania w celu zachowania poufności przedmiotowych dokumentów. Klauzule poufności umów koncesyjnych zaczęły obowiązywać w dacie zawarcia przedmiotowych umów. Zatem treść tych umów ma charakter obiektywnie poufny, tj. są niedostępne dla osób trzecich niebędących adresatami tych dokumentów. Po analizie treści Sąd uznał, że umowy zawierają informacje posiadające dla spółek wartość gospodarczą, m.in. informacje o rentowności projektów koncesyjnych, alokacji ryzyk pomiędzy stroną publiczną a prywatną, planach zakupów robót budowlanych na rynku oraz technologiach finansowych. Zawarte są tam także informacje o wymogach stricte technicznych i technologicznych. Tego typu zaś informacje, w szczególności dotyczące szczegółowych zasad finansowania inwestycji, rozwiązań organizacyjnych, niewątpliwie posiadają wartość gospodarczą, których ujawnienie może przysporzyć konkurencji wymiernych korzyści, jak też potencjalnie obniżyć konkurencyjność wymienionych spółek.

Sąd przyjął, że wbrew twierdzeniu Stowarzyszenia, organ przeprowadził własne postępowanie wyjaśniające, oparte w znacznej mierze na stanowisku spółek, jednak w ocenie Sądu, takie działanie było uzasadnione. Skoro przedsiębiorca – strona wytworzonego dokumentu, a jednocześnie autor nadanej tajemnicy przedsiębiorstwa ocenił, że żądane informacje mają charakter poufny to organ nie ma podstawy do negowania tego stanowiska. Organ mógł jedynie ocenić, czy dokumenty te rzeczywiście prawidłowo zostały oznaczone przez spółkę jako tajemnica przedsiębiorcy, co też uczynił. Niezasadne jest także twierdzenie Stowarzyszenia, że nie wszystkie informacje zawarte w umowach koncesyjnych powinny być wyłączone z jawności, albowiem poszczególne umowy stanowią spójną nierozerwalną całość, a wszystkie zawarte we wnioskowanych umowach informacje i dane są ściśle powiązane ze sobą. W ocenie Sądu, organ wykazał zaistnienie przesłanek określonych w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Powołanie się przez organ na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa, przy odmowie realizacji wniosku w części dotyczącej udostępnienia umów na budowę i eksploatację autostrad, za wyjątkiem tej części umowy dotyczącej autostrady A-4, która została wnioskodawcy udostępniona (w tym zakresie postępowanie zostało zasadnie umorzone), w pełni uzasadnia odmowę udostępnienia skarżącym żądanych informacji i wydanie, w oparciu o art. 16 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, decyzji. Nie można zatem skutecznie zarzucić Ministrowi naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP w sytuacji, gdy w okolicznościach konkretnej sprawy zostało w niewątpliwy sposób ustalone, że zachodzi przypadek ograniczenia konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej, a to ze względu na określoną w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji ochronę wolności i praw podmiotów gospodarczych - art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Organ prawidłowo przeprowadził, zbadał i ocenił sprawę w powyżej zakreślonym obszarze oceny, a następnie wydał rozstrzygnięcie, które we wskazanym zakresie odpowiada prawu, dlatego też skarga jako nie w pełni zasadna podlega oddaleniu w części (pkt 2 sentencji wyroku).

Sąd odmiennie zakwalifikował wniosek Stowarzyszenia dotyczący ujawnienia kwot jakie w 2012 r. przeznaczono z Krajowego Funduszu Drogowego na spółki związane z autostradami. Według Sądu, pytanie o kwotę pieniężną wyasygnowaną z Krajowego Funduszu Drogowego na poszczególną spółkę realizującą inwestycję autostradową jest pytaniem o charakterze ogólnym i nie wymaga ujawnienia tajemnicy przedsiębiorstwa, poprzez wskazanie szczegółowych zasad finansowania inwestycji, w tym stosowanych instrumentów finansowych, zaciągniętych przez spółkę na ten cel zobowiązania, itp., jak to ma miejsce w przypadku ujawnienia treści konkretnej umowy koncesyjnej. Odpowiadając na pytanie o podanie kwoty przeznaczonej na realizację inwestycji budowy autostrady (odcinka autostrady) przez określoną spółkę, organ realizuje obowiązek informacyjny o wydatkowaniu środków pieniężnych, a tym samym ponoszeniu ciężarów publicznych z majątku Skarbu Państwa – art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h) ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zasada poufności do żądanej powyżej informacji publicznych jest wyłączona. Informacje dotyczące majątku publicznego powinny obejmować wszelkie procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowaniem. Gospodarka środkami publicznymi jest jawna, co wynika z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885). W świetle art. 34 ust. 5 lit a) tej ustawy, zasada jawności gospodarowania środkami publicznymi jest realizowana przez podawanie do publicznej wiadomości przez jednostki sektora finansów publicznych informacji dotyczących zakresu zadań lub usług wykonywanych lub świadczonych przez jednostkę oraz wysokości środków publicznych przekazanych na ich realizację. Co do zasady, informacja o majątku, którym dysponują władze publiczne oraz podmioty realizujące w imieniu tych władz zadania publiczne podlega udostępnieniu podmiotowi zainteresowanemu. Również art. 35 ww. ustawy o finansach publicznych to potwierdza, stanowiąc, że klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku, gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes Państwa.

Sąd dodał, że w świetle postanowień art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U z 2012 r. poz. 931 ze zm.), budowę autostrad, z zastrzeżeniem ust. 2, finansuje się m. in. ze środków Funduszu. Sąd podkreślił, iż w kręgu zainteresowania Stowarzyszenia pozostaje kwota, którą uzyskała poszczególna spółka z Krajowego Funduszu Drogowego (art. 38 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy), a nie która pochodzi ze środków własnych spółek oraz uzyskanych przez nie kredytów bankowych i pożyczek (art. 38 ust. 1 pkt 1 tej ustawy). Nadto wnioskowana kwota stanowi dla spółki przychód. Zaś w świetle art. 8 ust. 1 - 3 oraz art. 8a ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym, Krajowy Rejestr Sądowy jest jawny i każdy ma prawo dostępu do danych zawartych w Rejestrze za pośrednictwem Centralnej Informacji oraz każdy ma prawo otrzymać, również drogą elektroniczną, poświadczone odpisy, wyciągi, zaświadczenia i informacje z Rejestru. Nadto, katalog rejestru obejmuje roczne sprawozdania finansowe spółek akcyjnych oraz roczne skonsolidowane sprawozdania finansowe grup kapitałowych, w rozumieniu przepisów o rachunkowości, odpisy uchwał o zatwierdzeniu rocznych sprawozdań finansowych i podziale zysku lub pokryciu straty, a także opinie biegłych rewidentów i sprawozdania z działalności jednostek, jeżeli obowiązek ich sporządzenia wynika z przepisów szczególnych. Skoro zatem poszczególne spółki są obowiązane ujawniać roczne sprawozdania finansowe, w tym wykazywać zyski i straty w danym roku obrachunkowym, to trudno w ujawnieniu ogólnej kwoty uzyskanej z Krajowego Funduszu Drogowego (przychodu uzyskanego ze środków publicznych) dopatrzyć naruszenia tajemnicy wskazanej w art. art. 35 ustawy o finansach publicznych, czy art. 11 ust. 4 o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

W konsekwencji Sąd stwierdził, że Minister Infrastruktury i Rozwoju odmawiając Stowarzyszeniu udostępnienia informacji publicznej dotyczącej kwot jakie w 2012 r. przeznaczono z Krajowego Funduszu Drogowego na spółki związane z autostradami naruszył art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 11 ust. 4 o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i art. 35 ustawy o finansach publicznych, co obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w części odnoszącej się do wskazanej odmowy .

Skargę kasacyjną złożył Minister Infrastruktury i Rozwoju, reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżył wyrok w zakresie pkt 1, 3 i 4.

I. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie:

a) art. 5 ust. 2 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782), w związku z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.), w związku z art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.), poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że tajemnica przedsiębiorcy jest, na gruncie udip, wyłączona ze względu na jawność gospodarowania środkami publicznymi;

b) art. 8 ust. 1 – 3 w związku z art. 8a ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. u. z 2013 r. poz. 1203), poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że w sprawozdaniach finansowych w zakresie przychodów spółek kapitałowych zamieszcza się dane o przychodach z konkretnych źródeł (np. umów), czy też od konkretnych podmiotów.

II. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił również, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania , z uwagi na fakt, iż uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 16 w związku z art. 5 ust. 2 udip, przez błędne przyjęcie, że udostępnienie konkretnych kwot, przekazanych z Krajowego Funduszu Drogowego do poszczególnych spółek nie stanowi ujawnienia tajemnicy przedsiębiorcy;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 8 ust. 1 – 3 w związku z art. 8a ust. 1 pkt 5 ustawy o KRS poprzez błędne przyjęcie, że dane publikowane w Krajowym Rejestrze Sądowym wyłączają tajemnicę przedsiębiorcy na gruncie udip;

c) art. 141 § 4 poprzez wewnętrzną sprzeczność w uzasadnieniu, poprzez przyjęcie, iż podanie kwot wydatkowanych w 2012 r. na rzecz poszczególnych spółek nie wymaga ujawnienia tajemnicy przedsiębiorstwa, pomimo faktu, iż wynikają one z treści umów, które zgodnie z pkt 2 skarżonego wyroku, oddalającym skargę S. w zakresie udostępnienia ich treści, zostały zasadnie uznane za objęte tajemnicą przedsiębiorcy.

Wskazując na powyższe okoliczności wniósł o:

- uchylenie wyroku w zakresie zaskarżonym i oddalenie skargi oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego w/g norm przepisanych,

ewentualnie

- uchylenie wyroku w zakresie zaskarżonym i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd I instancji oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego w/g norm przepisanych.

Skargę kasacyjną złożyło także S., reprezentowane przez adwokata. Wniosło skargę kasacyjną w zakresie punktu 3 wyroku dotyczącego oddalenia skargi w zakresie udostępnienia wnioskowanych umów.

Wyrokowi zarzuciło:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania poprzez:

- naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. – polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu w zakresie jakim sąd I instancji uznał, iż odkodowana norma dotycząca tajemnicy przedsiębiorcy na gruncie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i ustawy o dostępie do informacji publicznej ma w danym przypadku pierwszeństwo przed zasadami jawności;

2. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie prawa materialnego poprzez:

- naruszenie art. 54 ust. 1 i art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez zastosowanie wykładni ograniczającej co do istoty prawo do uzyskania informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku o udostępnienie informacji publicznej i prowadzącej do uznania, iż prawo do informacji publicznej podlega w zasadzie formalnie wyłączeniu w przypadku zaistnienia powołania tajemnicy przedsiębiorcy;

- art. 10 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez wyłączenie prawa do debaty publicznej w zakresie infrastruktury drogowej i zaangażowania państwa w tę sferę.

W związku z tym wniosło o:

1. uchylenie i zmianę zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi Stowarzyszenia w części oddalającej skargę,

2. w przypadku nie podzielenia argumentów strony skarżącej uzasadniających zmianę zaskarżonego orzeczenia – o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

Skargę kasacyjną złożyła także G., reprezentowana przez adwokata.

I. Zaskarżyła powyższy wyrok w części, tj. w jego pkt 1 i 3, a zatem w części w jakiej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 12 grudnia 2013 r. nr [...] w części w jakiej decyzja ta utrzymuje w mocy decyzję z dnia 16 września 2013 r. odmawiającą udostępnienia informacji publicznej o kwotach, jakie w 2012 r. przeznaczono z Krajowego Funduszu Drogowego na spółki związane z autostradami oraz pkt 1 poprzedzającej ją decyzji z dnia 16 września 2013 r. w części odmawiającej udostępnienie informacji publicznej o kwotach, jakie w 2012 r. przeznaczono z Krajowego Funduszu Drogowego na spółki związane z autostradami, a także w zakresie w jakim sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja w uchylonym zakresie nie podlega wykonaniu;

II. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej udip) w związku z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez ich błędną łączną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co przejawiało się w przyjęciu, iż informacje o kwotach uzyskanych przez poszczególne spółki koncesyjne z Krajowego Funduszu Drogowego z tytułu realizacji przez nie obowiązków wynikających z umów o budowę i eksploatację autostrady płatnej, pomimo zastrzeżenia przez strony tychże umów ich poufności co do całości objętych nimi postanowień, nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa a co za tym idzie, że nie podlegają wyłączeniu od udostępnienia, na podstawie art. 5 ust. 2 udip, z uwagi na zasadę jawności gospodarowania środkami publicznymi;

III. na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. wniosła o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie w tym zakresie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania;

Odpowiedź na skargę kasacyjną S. wniósł uczestnik postępowania – S. Wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Odpowiedź na skargę kasacyjną S. złożył uczestnik postępowania – S. Wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Odpowiedź na skargę kasacyjną S złożył uczestnik S. Wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako nieposiadającej usprawiedliwionych podstaw.

Odpowiedź na skargę kasacyjną S. złożył także Minister Infrastruktury i Rozwoju. Wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Pismem z dnia 25 września 2014 r., G.. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej S.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w poszczególnych skargach kasacyjnych.

Skarga kasacyjna Ministra Infrastruktury i Rozwoju nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności rozważenia wymagają zarzuty proceduralne. Minister wyartykułował trzy zarzuty o takim charakterze. Dwa pierwsze, w których wnoszący kasację wskazał na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z przepisami materialnymi tj. art. 16 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (w pkt III lit. a kasacji) oraz art. 8 ust. 1-3 w związku z art. 8a ust. 1 pkt 5 ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym (w pkt III lit. b kasacji), stanowią procesowy aspekt zarzutów materialnych i ich zasadność zależy od trafności materialnej podstawy kasacji.

Trzeci zarzut, mimo powołania się na art. 141 § 4 P.p.s.a., także dotyczy zagadnienia materialnoprawnego – podstawy prawnej zakwalifikowania określonych danych do informacji publicznej i wyjaśnienia tej podstawy. Trafność uznania kwot przekazanych z Krajowego Funduszu drogowego na rzecz Spółek z tytułu umów o budowę i eksploatację autostrad za informacje podlegająca udostępnieniu, przy jednoczesnym uznaniu umów za objęte tajemnicą przedsiębiorcy, jest zagadnieniem wykładni i zastosowania art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz przepisów art. 33-35 ustawy o finansach publicznych. W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest zaś zobowiązany do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej regulacji prawnej. Na gruncie tej podstawy kasacyjnej nie można natomiast badać zasadności przyjętej podstawy rozstrzygnięcia oraz trafności samego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 998/07, niepublikowany, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Sąd pierwszej instancji podał podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zauważyć należy, że taki sam sposób rozumienia dyspozycji art. 141 § 4 P.p.s.a. został przyjęty, jakkolwiek na tle nieco inaczej sformułowanych zarzutów, ale także w części będącymi zarzutami o charakterze materialnoprawnym, przez Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1980/14, dotyczącym także dostępu do danych z umów będących także przedmiotem niniejszej sprawy.

Odnosząc się do materialnej podstawy kasacji, stwierdzić należy, że bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782) w związku z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.) w związku z art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.), poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że tajemnica przedsiębiorcy jest, na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyłączona ze względu na jawność gospodarowania środkami publicznymi. W tym zakresie skład orzekający w niniejszej sprawie utożsamia się z poglądem wyrażonym w powołanym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1890/14. Według tego stanowiska, w zakres tajemnicy przedsiębiorcy nie będą mogły wejść informacje dotyczące gospodarowania publicznymi środkami finansowymi w ramach umowy koncesyjnej. Jak wskazał wówczas Sąd, zgodnie z art. 35 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa, w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązania są realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą w rozumieniu przepisów ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy. Odnotować należy ponadto, że przepis art. 35 ustawy o finansach publicznych jest konsekwencją zasady jawności gospodarowania środkami publicznymi, ustanowionej przepisem art. 33 ust. 1 tej ustawy, a konkretyzacja zakresu wyłączenia z art. 35 może być dokonana z uwzględnieniem przejawów realizacji zasady jawności wskazanych w art. 34 ust. 1 pkt 1-11 ustawy o finansach publicznych. Skoro zatem, w myśl art. 34 ust. 1 pkt 5 lit. a, zasada jawności gospodarowania środkami publicznymi jest realizowana przez podawanie do publicznej wiadomości przez jednostki sektora finansów publicznych informacji dotyczących wysokości środków publicznych przekazanych na realizację zadań wykonywanych przez tę jednostkę, to informacje o wysokości tych środków nie mogą być uznane za tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 35 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. W rezultacie informacje te nie podlegają ochronie przewidzianej w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jest to bowiem, z uwagi na brzmienie art. 34 ust. 1 pkt 5 lit. a, sytuacja, w której ustawodawca nie tylko nie zakazuje, ale wręcz pozwala na upublicznienie określonej informacji (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2129/13, niepublikowany, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). O ile zaś finansowanie budowy i eksploatacji autostrad przez Spółki może stanowić informację, o której mowa w art. 11 ust. 4, to ta część danych z zakresu finansowania, która stanowi informacje o wysokości kwot przekazanych z Krajowego Funduszu drogowego, do tych informacji poufnych nie należy. Z takim rozumieniem zasady jawności finansów publicznych musi liczyć się każdy przedsiębiorca zawierający umowę z jednostką sektora finansów publicznych.

Rozważając trafność zarzutu naruszenia art. 8 ust. 1 – 3 w związku z art. 8a ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1203 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 1142), poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że w sprawozdaniach finansowych w zakresie przychodów spółek kapitałowych zamieszcza się dane o przychodach z konkretnych źródeł (np. umów), czy też od konkretnych podmiotów, stwierdzić przede wszystkim należy, że wnoszący kasację Minister nieprecyzyjnie przytoczył stanowisko Sądu pierwszej instancji w tej kwestii. Po przywołaniu treści art. 8 ust. 1-3 oraz art. 8a ust. 1 pkt 5 ustawy o KRS Sąd stwierdził, że poszczególne Spółki obowiązane są ujawniać roczne sprawozdania finansowe, w tym wykazywać zyski i straty w danym roku obrachunkowym. Z tej konstatacji zaś wyciągnął wniosek, że w takiej sytuacji, trudno w ujawnieniu ogólnej kwoty uzyskanej z Krajowego Funduszu Drogowego (przychodu uzyskanego ze środków publicznych) dopatrzyć się naruszenia tajemnicy wskazanej w art. 35 ustawy o finansach publicznych, czy art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Po tej uwadze stwierdzić należy, że zasadna jest teza kasacji, według której, w rocznych sprawozdaniach finansowych, w rozumieniu art. 49 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r. poz. 330 ze zm.), nie zamieszcza się danych o przychodach z konkretnych źródeł lub od konkretnych podmiotów. Przepisy art. 8 ust. 1-3 oraz art. 8a ust. 1 pkt 5 ustawy o KRS nie stanowią podstawy zdefiniowania tajemnicy przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Posłużenie się Sądu pierwszej instancji, nawet w ramach wykładni systemowej, przepisami art. 8 ust. 1-3 oraz art. 8a ust. 1 pkt 5 ustawy o KRS, dla wyjaśnienia pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy w sytuacji gospodarowania środkami publicznymi przez jednostkę sektora finansów publicznych, nie było więc trafne. Uchybienie to, jak wynika z powyższych rozważań, nie miało wpływu na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna Stowarzyszenia Sieć Obywatelska – Watchdog Polska nie ma usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się najpierw do procesowej podstawy kasacji Stowarzyszenia zauważyć trzeba, że w opisie naruszenia nie wskazano, o jaką "odkodowaną normę dotycząca tajemnicy przedsiębiorcy" chodzi. Już z tego powodu konstrukcja zarzutu jest wadliwa. Niezależnie od tego przypomnieć należy, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej regulacji prawnej. Na gruncie tej podstawy kasacyjnej nie można natomiast badać zasadności przyjętej podstawy rozstrzygnięcia oraz trafności samego wyroku (por. powołany wyżej wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 998/07). W omawianej podstawie procesowej kasacji podniesiono kwestie wzajemnej relacji między "odkodowaną normą dotyczącą tajemnicy przedsiębiorcy a sformułowanymi w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP zasadami jawności". Zagadnienie to zostało przez Sad pierwszej instancji przedstawione. Spełniony został zatem wynikający z art. 141 § 4 P.p.s.a. wymóg podania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia. Zarzut niedostatecznego wyjaśnienia części podstawy prawnej wykracza poza hipotezę art. 141 § 4. P.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13, niepublikowany, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Tytułem uzupełnienia dodać można, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (patrz: uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 ONSA i wsa 2010/3/39). Kwestie odnoszące się do ustaleń faktycznych nie są jednak przedmiotem omawianego zarzutu. Podkreślić jeszcze warto, że w omawianej skardze kasacyjnej nie podjęto próby skutecznego podważenia ustaleń faktycznych. W związku z tym, a także pamiętając o różnicach w stopniu konkretyzacji stanu faktycznego w wyroku zaskarżonym w niniejszej sprawie oraz w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1980/14, stwierdzić należy, że nie ma podstaw do wyciągania wniosku o odmiennym zakwalifikowaniu, w postępowaniu kasacyjnym w obu wymienionych sprawach, całości umów, z punktu widzenia tajemnicy przedsiębiorcy.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 54 ust. 1 i art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez zastosowanie wykładni gramatycznej prowadzącej do uznania, że prawo do informacji publicznej podlega w zasadzie formalnie wyłączeniu w przypadku zaistnienia powołania tajemnicy przedsiębiorcy. Wadliwe jest powołanie w tak sformułowanym opisie naruszenia przepisu art. 54 ust. 1 Konstytucji RP. Zawiera on normę należącą do regulacji z zakresu szeroko rozumianej wolności informacji, ale nie reguluje ona dostępu do informacji publicznej. W art. 54 ust. 1 Konstytucji RP chodzi o inny aspekt tej wolności – wolność wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji. Nie jest to jedyna wadliwość analizowanego zarzutu. Powołane przez wnoszące kasację Stowarzyszenie przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP nie regulują ograniczeń prawa do uzyskiwania informacji. Są w nich zawarte normy ustanawiające prawo obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne oraz innych podmiotów w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1), a także regulujące formy i sposoby uzyskiwania dostępu do informacji publicznej (art. 61 ust. 2). Natomiast ograniczenia dostępu do informacji publicznej normuje art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, którego to przepisu wnoszące kasację Stowarzyszenie nie powołało. Stanowisko Sądu pierwszej instancji w zakresie możliwości ograniczenia prawa do uzyskania informacji publicznej nie narusza art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Sąd przyjął, że w okolicznościach konkretnej sprawy zostało w sposób niewątpliwy ustalone, że zachodzi przypadek ograniczenia konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej, ze względu na określoną w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji ochronę wolności i praw podmiotów gospodarczych z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Sąd nie tylko nawiązał do przepisu art. 61 ust. 3. Stwierdził nadto, że tajemnica przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, powinna być rozumiana w sposób wskazany w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Nawiązując do poglądu wyrażonego w wyroku NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 191/13, stwierdził, że zapoznał się z treścią umów koncesyjnych wymienionych w decyzji odmownej z dnia 16 września 2013 r. Stanowisko o zaistnieniu przesłanek ograniczenia prawa dostępu do informacji zajął po analizie treści tych umów. Analiza ta doprowadziła Sąd do wniosku, że treść wnioskowanych umów zawiera informacje posiadające dla Spółek wartość gospodarczą. Sąd zapoznał się ze stanowiskiem Spółek w tym zakresie, ale nie ograniczył się do objęcia umów tajemnicą przedsiębiorcy przez samych przedsiębiorców. Całość rozważań Sądu w zakresie zasadności objęcia umów tajemnicą przedsiębiorcy nie upoważnia do tezy postawionej w zarzucie kasacji, opartej na fragmencie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, jakoby Sąd przyjął, że prawo do informacji podlega wyłączeniu w każdym przypadku powołania się przedsiębiorcy na tę tajemnicę. To powołanie się, w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, Sąd uznał za jeden z warunków ograniczenia dostępu do informacji.

Nie można także podzielić tezy zawartej w zarzucie naruszenia art. 10 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez wyłączenie prawa do debaty publicznej w zakresie infrastruktury drogowej i zaangażowania państwa w tę sferę. Dla potrzeb niniejszej analizy wystarczy jedynie krótkie przypomnienie, że przepis art. 10 Konwencji był najpierw rozumiany w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka przede wszystkim jako norma ustanawiająca wolność otrzymywania informacji, co oznacza "zasadniczo zakaz wprowadzania przez władze publiczne ograniczeń w otrzymywaniu informacji, które inne podmioty chcą lub byłyby skłonne przekazać". Następnie dopiero prawo do uzyskania informacji przez jednostkę zostało w orzecznictwie Trybunału "wykreowane" z postanowień art. 8 i art. 10 Konwencji (patrz: Joanna Taczkowska-Olszewska "Dostęp do informacji publicznej w polskim systemie prawnym", C.H. Beck 2014, s. 34-38; Leszek Garlicki [w:] "Konwencja o ochronie praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Tom I", C.H. Beck 2010, s. 592-593). Prawo dostępu jednostki do informacji publicznej na gruncie powołanych uregulowań Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nie jest uprawnieniem o charakterze absolutnym. Już z art. 10 ust. 2 Konwencji wynika, że korzystanie z wolności przewidzianych w art. 10 ust. 1, może podlegać takim wymogom formalnym, warunkom, ograniczeniom i sankcjom, jakie są przewidziane przez ustawę i niezbędne w społeczeństwie demokratycznym w interesie bezpieczeństwa państwowego, integralności terytorialnej lub bezpieczeństwa publicznego ze względu na konieczność zapobieżenia zakłóceniu porządku lub przestępstwu, z uwagi na ochronę zdrowia i moralności, ochronę dobrego imienia i praw innych osób oraz ze względu na zapobieżenie ujawnieniu informacji poufnych lub na zagwarantowanie powagi i bezstronności władzy sądowej. Braku ograniczeń w dostępie do informacji publicznej nie można także wyprowadzać z dokumentów Rady Europy dotyczących dostępu do informacji. Wniosek wypływający z tych aktów jest wręcz przeciwny. W tym zakresie nie ma, poza wspomnianą Konwencją, aktu o charakterze wiążącym w systemie norm Rady Europy. Nie doszło do przyjęcia konwencji w sprawie dostępu do dokumentów urzędowych. Wykładnia norm art. 8 i art. 10 Europejskiej Konwencji powinna natomiast uwzględniać dotychczasowe stanowisko Rady Europy wyartykułowane w Rekomendacji R (81) 19 Komitetu Ministrów Rady Europy w sprawie dostępu do informacji będącej w posiadaniu władz publicznych przyjęte 25 listopada 1981 r. oraz Rekomendacji (2002) 2 Komitetu Ministrów Rady Europy w sprawie dostępu do dokumentów publicznych z dnia 21 lutego 2002 r. Rekomendacje mają charakter niewiążących zaleceń. Stały się jednak podstawą do dalszych prac w tym zakresie. Ich postanowienia wpłynęły na kształt przyjętego przez Komitet Ministrów w 2008 r. projektu Konwencji o dostępie do dokumentów urzędowych. Projekt ten wprost przewiduje możliwość ograniczenia dostępu do informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy (Joanna Taczkowska-Olszewska, op. cit. s. 39-43).

To, że przepisu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP nie można traktować jako do normy ustanawiającej nieograniczone prawo dostępu do informacji publicznej wynika z art. 61 ust. 3 Konstytucji. Nie można więc zarzucać naruszenia art. 61 ust. 1 poprzez akceptację norm przewidujących ograniczenie prawa dostępu do informacji, w sytuacji, gdy takie ograniczenia przewiduje sama Konstytucja w przywołanym przepisie art. 61 ust. 3. Czym innym jest prawidłowa wykładnia, właściwe zastosowanie oraz zgodność z Konstytucją zastosowanych w sprawie norm ograniczających dostęp do informacji, tj. art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 1 i 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Przepisów tych w podstawie materialnej kasacji Stowarzyszenia nie powołano.

Skarga kasacyjna G. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zarzut Spółki sprowadza się do naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez ich błędną łączną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie. Jednak opis naruszenia wskazuje na taki przejaw naruszenia, który polega na przyjęciu, że informacje o kwotach uzyskanych przez poszczególne Spółki koncesyjne z Krajowego Funduszu Drogowego z tytułu realizacji przez nie obowiązków wynikających z umów o budowę i eksploatację autostrady płatnej, pomimo zastrzeżenia przez strony tych umów ich poufności co do całości objętych nimi postanowień, nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa, a co za tym idzie, że nie podlegają wyłączeniu od udostępnienia, na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, z uwagi na zasadę jawności gospodarowania środkami publicznymi. Od razu zatem stwierdzić należy, na co zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że samo zastrzeżenie poufności nie jest, w świetle art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, wystarczające dla uznania, że obiektywnie występuje stan, który stanowi tajemnicę przedsiębiorcy. Nadto, nieujawniona, poufna i zabezpieczona informacja musi posiadać wartość gospodarczą. W sytuacji zaś, gdy w grę wchodzi gospodarka środkami publicznymi, uwzględniać należy przepisy art. 33-35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.). To, jak należy wykładać normy art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz przepisy art. 33-35 ustawy o finansach publicznych w odniesieniu do informacji stanowiących dane z umowy zawieranej przez przedsiębiorcę z jednostkami sektora finansów publicznych oraz w jakim zakresie normy te powinny znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie, w odniesieniu do kwot przekazanych przez GDDKiA Spółkom budującym i eksploatującym autostrady płatne, zostało omówione w związku ze skarga kasacyjną Ministra Infrastruktury i Rozwoju, gdyż tylko ta skarga kasacyjna zawiera podstawy pozwalające na merytoryczne ustosunkowanie się w tym zakresie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił wszystkie skargi kasacyjne. Orzeczenie o odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości wynika z art. 207 § 2 P.p.s.a.