Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie NSA Jolanta Rudnicka del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Infrastruktury i Budownictwa oraz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1104/17 w sprawie ze skargi Caritas [...] oraz Parafii [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 2 marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza solidarnie od Caritas [...] oraz Parafii [...] na rzecz Ministra Rozwoju kwotę 2900 (słownie: dwa tysiące dziewięćset) złotych, a na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 2000 (słownie dwa tysiące) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 września 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1104/17 uwzględnił skargę Caritas [...] oraz Parafii [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 2 marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania i uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Decyzją Wojewody [...]z dnia 17 grudnia 2015 r. nr 8/2015 wydane zostało zezwolenie na realizację inwestycji drogowej pod budowę obwodnicy K. i S. na S [...] wraz z odcinkiem S [...] od węzła B. do węzła K.

W konsekwencji Wojewoda [...] decyzją z dnia 26 lipca 2016 r., nr [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w łącznej wysokości 203.183,00 zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości położonej w mieście K., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1256 ha, a także o powiększeniu ww. kwoty odszkodowania o kwotę 10.159,15 zł stanowiącą 5% wartości nieruchomości z tytułu jej wydania zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2031 ze zm.; dalej również jako "specustawa") oraz o przyznaniu tak ustalonego odszkodowania na rzecz Caritas [...] w wysokości 164.109,35 zł za udział 10/13 części oraz na rzecz Parafii [...] w wysokości 49.232,80 zł za udział wynoszący 3/13 części. Wojewoda [...] zobowiązał także Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Infrastruktury i Budownictwa wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. W odwołaniu zakwestionował on zasadność powiększenia ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości z tytułu jej wcześniejszego wydania do dyspozycji inwestora. Podniesiono, iż istotne w sprawie pismo z dnia 8 stycznia 2016 r., w którym Dyrektor Caritas [...], działający również w imieniu Parafii [...], wystąpił do Biskupa Diecezjalnego z prośbą o wyrażenie zgody na wydanie przedmiotowej nieruchomości oraz pismo z dnia 11 stycznia 2016 r., stanowiące pozytywną odpowiedź Biskupa Diecezjalnego na ww. prośbę nie zostały przekazane inwestorowi w terminie uzasadniającym powiększenie odszkodowania. Zdaniem pełnomocnika Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych treść ww. pism jednoznacznie wskazuje, iż mają one charakter "wewnętrznej korespondencji", a wola wydania przedmiotowej nieruchomości nie została w jakikolwiek sposób uzewnętrzniona w terminach wskazanych w art. 18 ust. 1e specustawy.

Decyzją z dnia 2 marca 2017 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa uchylił w całości decyzję Wojewody [...] oraz orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 156.294,62 zł na rzecz Caritas [...] za udział 10/13 części w prawie własności przejętej nieruchomości oraz na rzecz Parafii [...] w wysokości 46.888,38 zł za udział wynoszący 3/13 części w prawie własności przedmiotowej nieruchomości oraz o odmowie powiększenia wspomnianej kwoty odszkodowania o 5% wartości nieruchomości z tytułu jej wydania zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy.

Caritas [...] oraz Parafia [...] złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny powołanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę wskazując, że organ odwoławczy pomijając istotną wadliwość pouczenia zawartego w zawiadomieniu z dnia 17 grudnia 2015 r. o wydaniu decyzji o z.r.i.d., a także okoliczności niniejszej sprawy świadczące o woli dotychczasowych właściciel w wydaniu nieruchomości inwestorowi naruszył przepisy art. 8 i art. 9 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Infrastruktury i Budownictwa zaskarżając wyrok w całości i - na podstawie art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), powoływanej dalej jako "p.p.s.a." - zarzucił mu naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że organ dopuścił się naruszenia przepisów art. 8 i 9 k.p.a., polegającego na nieuwzględnieniu wadliwości pouczenia zawartego w zawiadomieniu z dnia 17 grudnia 2015 r. o wydaniu decyzji z.r.i.d., w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy;

2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 1e specustawy przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że z powyższego przepisu wynika konieczność podwyższenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości w sytuacji, gdy poprzedni właściciel nie czyni przeszkód w objęciu w posiadanie nieruchomości przez inwestora;

3) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. przez nie wyjaśnienie podstawy prawnej w zakresie rozstrzygnięcia o kosztach postępowania sądowego, co uniemożliwia stronom postępowania ustosunkowanie się do tego rozstrzygnięcia oraz dokonanie kontroli instancyjnej.

Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł również Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zaskarżając wyrok w całości i na podstawie art. 174 p.p.s.a. zarzucił mu naruszenie:

1) przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 134 § 1 p.p.s.a. przez wyjście przez sąd I instancji poza granice rozpoznawanej sprawy i uczynienie przedmiotem oceny innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę a w konsekwencji naruszenie nakazu rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy;

b) art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 8 i 9 k.p.a. oraz art. 18 ust. 1e w związku z art. 17 ust. 1 specustawy przez uznanie, że organ naruszył przepisy art. 8 i art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy nie uznając za wadliwe pouczenia zawartego w zawiadomieniu z 17 grudnia 2015 r. o wydaniu decyzji z.r.i.d. i nie uwzględniając okoliczności sprawy świadczących o woli dotychczasowego właściciela w wydaniu;

c) art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. przez uznanie, że naruszenie przepisów art. 8 i 9 k.p.a. przez organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej a polegające na podaniu w zawiadomieniu z dnia 17 grudnia 2015 r. niepełnej informacji, miało istotny wpływ na wynik sprawy o ustaleniu odszkodowania w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją;

2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 1e pkt 1-3 w związku z art. 17 ust. 1 oraz art. 11f ust. 4 specustawy przez jego błędną wykładnię i uznanie, że zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej winno zawierać szczególne informacje dla strony jak należy wydać nieruchomość a brak takich informacji w zawiadomieniu rodzi skutek w postaci powstania uprawnienia strony do uzyskania odszkodowania powiększonego o kwotę równą 5% wartości nieruchomości, bez względu na to czy nieruchomość została wydana w którymkolwiek z terminów zakreślonych w art. 18 ust. 1e pkt 1-2 specustawy.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, orzeczenie o oddaleniu skargi Caritas [...] oraz Parafii [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bada tylko, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie można dopatrzeć się żadnej z wad, która świadczyłaby o nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpatrzeniu w granicach wyznaczonych sformułowanymi w niej podstawami kasacyjnymi i ich uzasadnieniem. Analizując środki odwoławcze złożone w rozpoznawanej sprawie w tym zakresie, uznać należy, że zasługują on na uwzględnienie, gdyż postawione w nich zarzuty, w zasadniczym zakresie zawierają usprawiedliwione podstawy.

W przedmiotowej sprawie złożone zostały dwie skargi kasacyjne, których zarzuty koncentrują się na możliwości podwyższenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, stąd zasadnym jest łączne odniesienie się do zarzutów z obu skarg kasacyjnych. Kwestią sporną jest zatem czy odszkodowanie za przejętą nieruchomość należy powiększyć o 5%, na podstawie art. 18 ust. 1e pkt 3 specustawy.

Zgodnie z tym przepisem w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17, wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Jedynymi zatem przesłankami do powiększenia odszkodowania o 5 % są: 1) wydanie nieruchomości oraz 2) zachowanie 30-dniowego terminu dla dokonania tej czynności.

Przepis analizowanego art. 18 ust. 1 e specustawy drogowej został wprowadzony na mocy nowelizacji specustawy drogowej, dokonanej ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. (Dz. U. Nr 154, poz. 958). W uzasadnieniu do projektu tej nowelizacji (druk sejmowy 671/VI kadencja) wskazano, że "Jednocześnie, mając na uwadze główny cel projektowanej ustawy (znaczne przyspieszenie realizacji inwestycji drogowych), zaproponowano połączenie wypełnienia przesłanki "słusznego odszkodowania" ze stworzeniem "zachęty" dla dotychczasowego właściciela bądź użytkownika wieczystego do wcześniejszego niż określony w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń". Celem powołanego przepisu ustawy jest zatem zachęta do wcześniejszego wydania nieruchomości (niż to wynika z decyzji), a nie przyznawanie premii za nieprzeszkadzanie w objęciu nieruchomości w posiadanie przez inwestora.

Podkreślenia wymaga, że w przepisie tym wyraźnie mowa o wydaniu wywłaszczonej nieruchomości, a nie o gotowości do jej wydania. To zaś jednoznacznie przesądza o aktywnej postawie byłego właściciela tej nieruchomości. Pod pojęciem wydania nieruchomości w rozumieniu przepisu art. 18 ust. 1e specustawy drogowej należy rozumieć podjęcie i ujawnienie takich czynności przez dotychczasowego jej właściciela, które zapewnią nowemu właścicielowi (inwestorowi) realną możliwość wykonywania w stosunku do niej wszelkich działań wynikających z prawa własności, a więc przede wszystkim posiadania, używania, pobierania pożytków, przetworzenia i rozporządzania rzeczą (por. wyrok NSA z 14 lipca 2015 r., I OSK 2517/13).

W orzecznictwie prezentowany jest także pogląd, że przesłanki uzyskania podwyższonego o 5 % odszkodowania są spełnione również, gdy bez czynienia przeszkód przez byłego właściciela nieruchomości dochodzi do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi. Zwraca się przy tym uwagę, że przepisy analizowanej ustawy nie przewidują żadnej szczególnej formy wydania nieruchomości. W szczególności nie jest wymagane sporządzenie protokołu zdawczo-odbiorczego ani złożenie jednostronnego oświadczenia woli o przekazaniu nieruchomości. Również bierne zachowanie polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień właścicielskich oznaczać może przekazanie władztwa faktycznego (por. wyroki NSA z: 30 sierpnia 2017 r., I OSK 2977/15, 13 października 2017 r., I OSK 3216/15, 9 listopada 2017 r., I OSK 63/16).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, skoro w treści art. 18 ust. 1e specustawy mowa jest o "wydaniu" nieruchomości w określonym terminie, to w tym terminie powinno dojść do przekazania nieruchomości inwestorowi albo w sposób wyraźny (przez złożenie stosownego oświadczenia woli), albo w sposób dorozumiany, tj. gdy właściciel nie czyni przeszkód w objęciu nieruchomości w posiadanie przez inwestora. Oczywistym jest jednak, że aby to bierne zachowanie byłego właściciela mogło skutkować otrzymaniem 5 % bonusu, to konieczne jest aby w terminie określonym w tym przepisie inwestor objął nieruchomość w posiadanie. W przeciwnym wypadku nie można mówić o faktycznym wydaniu, ani o tym, że do niego doszło w przypisanym terminie. Do wydania w sposób dorozumiany nie wystarcza bowiem jedynie wola wydania po stronie wydającego. Potrzebne jest jeszcze objęcie tej nieruchomości w posiadanie przez inwestora. Dopiero wówczas można mówić o dorozumianym wydaniu (przekazaniu) nieruchomości inwestorowi.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że inwestor nie objął nieruchomości w posiadanie w terminie przewidzianym w art. 18 ust. 1e specustawy. Jest także bezsporne, że wola wydania nieruchomości ze strony skarżących nie została w żaden sposób uzewnętrzniona inwestorowi. Chociaż treść korespondencji w sprawie wydania nieruchomości pomiędzy skarżącym Seminarium oraz Parafią [...] a Biskupem Diecezjalnym wskazuje na istnienie po stronie skarżących woli wydania nieruchomości inwestorowi we wskazanym terminie, to stanowi ona wyłącznie wewnętrzne ustalenia skarżących, leżące poza sferą kognicji organu. Należy przyznać rację organowi drugiej instancji, że skoro z akt sprawy nie wynika jednocześnie, aby w tym okresie byli właściciele nieruchomości podjęli jakiekolwiek czynności zmierzające do przekazania tych ustaleń nowemu właścicielowi nieruchomości, to należy uznać, że taka nie ujawniona w żaden sposób wola wydania nieruchomości nie może stanowić przesłanki do uzyskania powiększonego odszkodowania. Nie można zgodzić się z poglądem, akceptującym całkowitą bierność byłego właściciela w wyrażaniu woli wydania nieruchomości, a za taką należy przyjąć postawę przyjętą przez skarżące strony. Nie nastąpiły żadne okoliczności faktyczne, na podstawie których można było domniemywać lub zakładać, że taką zgodę wyrażono w sposób bierny, bowiem nie doszło do rozpoczęcia realizacji inwestycji w wymaganym ww. przepisem terminie. Z pewnością nie można za taką również uznać faktu, że strona nie wniosła środka odwoławczego od wydanej decyzji. Brak wyrażenia woli powoduje natomiast, iż niemożliwym jest dojście do przekonania o faktycznym wydaniu nieruchomości lub o woli strony i jej wyrażeniu, czego wymaga przepis art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Brak spełnienia tej przesłanki wyłącza możliwość powiększenia kwoty odszkodowania o 5%. Nie jest również żadnym argumentem przemawiającym za powiększeniem odszkodowania o 5% okoliczność, że nieruchomość była niezabudowana i nieogrodzona, a więc jej zajęcie wymagało najwyższej niewielkich środków. Jak zwrócono uwagę wcześniej ratio legis analizowanego przepisu należy upatrywać w zachęcie dotychczasowego właściciela lub użytkownika wieczystego do szybkiego wydania nieruchomości lub opróżnienia lokalu i innych pomieszczeń, a więc faktycznego przekazania Skarbowi Państwa, bez konieczności stosowania środków egzekucyjnych. Przepis zakłada premiowanie ww. podmiotów w przypadku współdziałania w szybkiej realizacji przedsięwzięcia, nie należny go jednak traktować jako dodatek do odszkodowania należny zasadniczo każdorazowo.

Jak zasadnie przyjął Sąd pierwszej instancji, z ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie wynika obowiązek pouczenia przez organ dotychczasowego właściciela o jego uprawnieniu do uzyskania odszkodowania w powiększonej wartości. Artykuł 11 f specustawy określa elementy składające się na treść rozstrzygnięcia w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jak również zasady jej doręczania. Dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty otrzymują jedynie zawiadomienie o wydaniu decyzji zawierające informację o miejscu, w którym mogą zapoznać się z treścią decyzji. Organowi prowadzącemu postępowanie w przedmiocie odszkodowania nie można czynić zarzutów naruszenia zasad ogólnych postępowania w innym postępowaniu, a których i tak ponownie prowadząc postępowanie w przedmiocie odszkodowania organy nie mogłyby usunąć, a w konsekwencji również ustalić przesłanki zachowania terminu wymienionej w art. 18 ust. 1e ww. ustawy. W rozpoznawanej sprawie organ pouczył skarżące strony o treści powołanego przepisu, a pouczenie to czyniło zadość przepisom art. 8 i 9 k.p.a. Wymaganie, aby organ w sposób szczegółowy "instruował" stronę o jego wykładni wykraczało poza zakres obowiązków organu wynikających z powyższych zasad. Jak stanowi art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zadaniem organów administracji jest jedynie przekazywanie stronie niezbędnych informacji, na podstawie których będzie mogła dokonać wyboru i zdecydować o swoich działaniach. Podkreślić należy, że przywołany przepis nie nakłada na organy administracji obowiązku udzielania porad prawnych czy też doradztwa. Z treści tego przepisu nie wynika dla organu obowiązek udzielania stronie postępowania administracyjnego porad co do zasadności czy celowości wniesienia konkretnego środka prawnego. Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego mają chronić prawa strony w postępowaniu administracyjnym, ale nie zwalniają jej od wszelkiej dbałości o własne interesy i od wszelkiej aktywności procesowej. W żadnej mierze nie można wymagać od organu, by w ramach obowiązków z art. 9 k.p.a. zastępował stronę w jej aktywności poprzez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania. Takich obowiązków nie można też wywieść z normy zawartej w art. 8 § 1 k.p.a. Realizacja przez organ administracji publicznej obowiązku informowania stron, o którym mowa w art. 9 k.p.a., polega jedynie na ogólnym ukierunkowaniu strony co do przepisów prawa znajdujących zastosowanie w jej sprawie (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2018 r., II OSK 1788/16).

Zauważyć też należy, że nie w każdym przypadku inwestor musi być zainteresowany niezwłocznym uzyskaniem dostępu do nieruchomości, stąd też nie ma powodu, aby organ w tym zakresie w wydanej decyzji precyzyjnie przewidywał i określał procedury jej przekazania, służące powiększeniem należnego odszkodowania przewidzianego ustawą.

Z tych też przyczyn jako zasadne należało ocenić zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 8 i art. 9 k.p.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 18 ust. 1e w związku z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.

Jako niezasadny należało natomiast ocenić zarzut naruszenia art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy i wbrew stanowisku organu odwoławczego podano w nim podstawę prawną zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. Natomiast brak ich powołania w treści zarzutu uniemożliwiał przeprowadzenie kontroli kasacyjnej w tym zakresie.

W tym stanie sprawy, uznając, że została ona dostatecznie wyjaśniona do rozstrzygnięcia, zaś Sąd pierwszej instancji związał organ błędną wykładnią art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 151 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 2 p.p.s.a.