Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Marta Laskowska – Pietrzak Protokolant starszy inspektor sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1869/20 w sprawie ze skargi P. H. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 sierpnia 2020 r. nr 913/20 w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA) wyrokiem z dnia 16 lutego 2021 r. oddalił skargę P. H. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z dnia 14 sierpnia 2020 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych:

Zaskarżoną decyzją WINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2020.1333; dalej p.b.), po rozpatrzeniu odwołania P. H., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy (dalej PINB) z dnia 19 czerwca 2020 r. nakazującą skarżącemu rozbiórkę samowolnie wybudowanego dwukondygnacyjnego murowanego budynku warsztatowego z trzema stanowiskami naprawczymi, usytuowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w Warszawie w dzielnicy W.

Skargę na decyzję WINB złożył do WSA w Warszawie P. H.

Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę.

W opinii Sądu, w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji szczegółowo wykazano, że sporny budynek warsztatowy znacząco różni się od projektowanego budynku gospodarczego. Posiada bowiem dodatkową kondygnację, większą długość, szerokość, wysokość, kubaturę i pełni inną funkcję. Nie jest to budynek gospodarczy lecz warsztat. Odmienne jest także usytuowanie budynku. Znajduje się on w północnej granicy z sąsiednią działką, podczas gdy projektowany budynek przewidziano w odległości 4m od tej granicy. Biorąc pod uwagę powyższe różnice pomiędzy budynkiem zaprojektowanym a zrealizowanym, organy zasadnie w ocenie Sądu uznały, że nie może mieć zastosowania tryb naprawczy przewidziany w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Wspomniane różnice nie mogą bowiem zostać zakwalifikowane jako istotne odstępstwa od projektu w rozumieniu art. 36a p.b. Zrealizowany budynek z uwagi na swoje wymiary oraz inną od projektowanej funkcję, stanowi w istocie odmienne od projektowanego przedsięwzięcie. W świetle powyższego zasadne było, zdaniem Sądu, zastosowanie przez organy trybu określonego w art. 48 p.b.

WSA podniósł, że w realiach rozpoznawanej sprawy przedmiotem sporu była zgodność zrealizowanej inwestycji z przepisami planu miejscowego. Według ustaleń obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla obszaru Stara Miłosna - część północna nad Traktem Brzeskim w Dzielnicy Wesoła m.st. Warszawy - część I, zatwierdzonego uchwałą Nr XXX/950/2008 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 8 maja 2008 r. (dalej m.p.z.p.), działka nr [...] z obrębu [...] w Warszawie, położona jest na terenie znajdującym się w obszarze funkcjonalnym oznaczonym symbolem B-3 MNL, ustalającym w zakresie struktury funkcjonalnej – przeznaczenie podstawowe terenu: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna na działkach leśnych (§ 27 pkt 1 a), oraz część wschodnia działki - 1KD teren przeznaczony dla komunikacji (ul. [...]). Sąd zgodził się z organem, że realizacja spornego budynku gospodarczego, pełniącego funkcję warsztatu samochodowego, posiadającego trzy stanowiska naprawcze z częścią biurowo - socjalną na działce [...], jest niezgodna z ustaleniami § 6 ust. 2 pkt 1 m.p.z.p. Zdaniem Sądu, użycie przez uchwałodawcę zwrotu "w szczególności", należy rozumieć w ten sposób, że usługami o znaczeniu lokalnym są usługi zbliżone (podobne) do wymienionych w § 5 pkt 17 m.p.z.p. usług z zakresu oświaty, zdrowia, opieki społecznej, wypoczynku, rekreacji, handlu detalicznego oraz usług towarzyszących funkcji mieszkaniowej. Naprawa samochodów, nie jest, zdaniem Sądu, usługą o zasięgu ograniczonym do obszaru objętego planem. Wprost przeciwnie, oczywistym jest, że warsztat samochodowy nie mógłby funkcjonować (w przeciwieństwie do innych wymienionych we wskazanym przepisie usług) ograniczając swoją działalność wyłącznie do obszaru objętego planem. Naprawy samochodów są w porównaniu na przykład do wymienionego w § 6 ust. 2 pkt 1 m.p.z.p., handlu detalicznego, usługą o znacznie mniejszym zapotrzebowaniu wśród mieszkańców danego obszaru (w tym wypadku objętego planem). Warsztat nie mógłby w sposób opłacalny ekonomicznie funkcjonować, ograniczając się do tak niewielkiej grupy osób. Ponadto usługi naprawy samochodów w sposób oczywisty nie są podobne do usług wymienionych § 5 pkt 17 planu, choćby z uwagi na element uciążliwości (ruch pojazdów, generowany hałas i zanieczyszczenia). Dla każdego zauważalna jest różnica pomiędzy sąsiedztwem sklepu spożywczego czy placówki opieki zdrowotnej a warsztatu samochodowego. Z uwagi na widoczną niezgodność inwestycji z przepisami planistycznymi, nie było zdaniem Sądu konieczne wydawanie przez organ postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 p.b., nakładającego na inwestora obowiązek uzyskania zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego. Niezasadna jest także, w ocenie Sądu, dalsza argumentacja skarżącego. Przystosowanie drugiej kondygnacji budynku do celów mieszkalnych nie zmieni bowiem jego zasadniczej funkcji, jaką jest warsztat samochodowy, a ta właśnie funkcja powoduje niezgodność z miejscowym planem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. H., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że organ prawidłowo nakazał skarżącemu rozbiórkę budynku w sytuacji, gdy istniały podstawy do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem,

b. art. 48 ust. 2 p.b. w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r. w zw. z § 6 ust. 2 pkt 1 i § 5 pkt 17 m.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię i bezpodstawne uznanie, że usługi świadczone w przedmiotowym budynku nie stanowią usług o charakterze lokalnym, a co za tym idzie błędne przyjęcie, że budowa jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. art. 48 ust. 3 pkt 1 p.b. w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r., poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ samodzielnie i arbitralnie stwierdził niezgodność budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bez zasięgnięcia opinii Prezydenta m.st. Warszawy w tym zakresie;

2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy organ orzekając w sprawie zaniechał rzetelnego zgromadzenia materiału dowodowego i nie przeprowadził postępowania dowodowego w celu ustalenia czy przedmiotowa budowa może zostać doprowadzona do stanu zgodnego z prawem,

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ orzekając w sprawie przeprowadził zupełnie dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, skutkującą błędnym ustaleniem, że przedmiotowy budynek jest wyłącznie budynkiem warsztatowym, w sytuacji, gdy druga kondygnacja budynku przeznaczona jest na inne cele:

c. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu na podstawie jakich informacji Sąd ustalił, że oczywistym jest, że warsztat samochodowy nie mógłby funkcjonować, ograniczając działalność wyłącznie do obszaru objętego planem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie NSA granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Istota wszystkich podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do tego, czy samowolnie wybudowany warsztat samochodowy jest zgodny z obowiązującym dla tego terenu miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, organy nadzoru budowlanego zasadnie uznały, że usługi mające być świadczone w samowolnie wybudowanym dwukondygnacyjnym murowanym budynku warsztatowym z trzema stanowiskami naprawczymi nie stanowią usług, o jakich mowa w § 6 ust. 2 pkt 1 w zw. z § 5 pkt 17 m.p.z.p. Nie negując, że powyższe unormowania w sposób wyraźny nie odnoszą się do możliwości realizacji warsztatu samochodowego na przedmiotowym terenie zauważyć wypada, że naprawy samochodów to usługi o zdecydowanie innym charakterze niż usługi przykładowo wskazane w § 5 pkt 17 m.p.z.p. Rozważając tę problematykę Sąd I instancji w szczególności trafnie zwrócił uwagę na różniący te usługi element uciążliwości (ruch pojazdów, generowany hałas i zanieczyszczenia). Usługi przykładowo wskazane w § 5 pkt 17 m.p.z.p. uciążliwości takich nie generują.

Decydujące znaczenie ma zatem charakter usługi, odmiennej od dopuszczalnej planie miejscowym. Nie ma przy tym znaczenia, że górna część budynku ma mieć przeznaczenie mieszkalne. Jak bowiem trafnie zaznaczył Sąd I instancji, nie zmieni to jego zasadniczej funkcji, jaką jest warsztat samochodowy, a ta właśnie funkcja powoduje niezgodność z miejscowym planem.

Podkreślić ponadto należy, że nakaz rozbiórki wynika nie tylko z funkcji budynku, lecz przede wszystkim ze względu na jego samowolne wybudowanie. Funkcja budynku powoduje jedynie, że nie jest możliwa jego legalizacja.

Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. (w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r.). Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, dokonana przez WSA wykładnia tego przepisu nie była błędna. Skoro bowiem organ administracyjny prawidłowo ustalił, że samowolnie wybudowany warsztat samochodowy nie jest zgodny z miejscowym planem, to tym samym nie istniały podstawy do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem.

Z podobnych względów nie jest też trafny kolejny zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej. Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji WSA dokonał prawidłowej wykładni art. 48 ust. 2 p.b. (w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r.) w zw. z § 6 ust. 2 pkt 1 i § 5 pkt 17 m.p.z.p. i zasadnie uznał, że usługi mające być świadczone w samowolnie wybudowanym budynku nie stanowią usług w rozumieniu tych przepisów i w konsekwencji trafnie przyjął, że przedmiotowa budowa jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. art. 48 ust. 3 pkt 1 p.b. w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r. stwierdzić trzeba, że z uwagi na widoczną niezgodność inwestycji z przepisami planistycznymi, WSA słusznie ocenił, że w tych okolicznościach sprawy nie było konieczne wydawanie przez organ postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 p.b., nakładającego na inwestora obowiązek uzyskania zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd I instancji nie naruszył też wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ nadzoru budowlanego orzekając w sprawie zgromadził materiał dowodowy wystarczający do prawidłowego załatwienia sprawy i na jego podstawie zasadnie ustalił, że przedmiotowa budowa nie może zostać doprowadzona do stanu zgodnego z prawem. Ustalenie to nie było wynikiem przeprowadzenia dowolnej oceny zgromadzonych dowodów, lecz stanowiło rezultat należytej oceny funkcji samowolnie zrealizowanego budynku i treści obowiązującego dla tego terenu planu miejscowego. Uznając to ustalenie za zgodne z prawem Sąd I instancji trafnie ocenił, że fakt przeznaczenia drugiej kondygnacji budynku na cele mieszkaniowe nie zmienia jego zasadniczej funkcji, jaką jest warsztat samochodowy. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. nie mają w tych okolicznościach usprawiedliwionych podstaw.

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uwzględniając normatywną treść tego przepisu, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie nie wystąpiło. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji przeprowadził kontrolę ustalonego przez właściwe organy stanu faktycznego, zastosowanie przepisów prawa materialnego i wyjaśnił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawił zarzuty skargi i stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwala na przeprowadzenie kontroli przed NSA. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. W realiach tej sprawy brak jest podstaw do podważenia stanowiska WSA i organów nadzoru budowlanego, że naprawy samochodów to usługi o innym charakterze niż usługi przykładowo wskazane w § 5 pkt 17 m.p.z.p. Bez wpływu na powyższą ocenę pozostaje to, czy warsztat samochodowy mógłby funkcjonować ograniczając działalność wyłącznie do obszaru objętego planem, czy też działalność ta musiałaby wychodzić poza ten obszar. Wystarczające bowiem dla rozstrzygnięcia tej sprawy jest stwierdzenie, że charakter (a nie zasięg) usług mających być prowadzonych w samowolnie zrealizowanym budynku nie jest zgodny z usługami dopuszczonymi w miejscowym planie.

W tym stanie rzeczy, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.