II OSK 232/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-03-23	
Data wpływu	2022-02-04	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Agnieszka Wilczewska - Rzepecka /sprawozdawca/
Grzegorz Czerwiński
Roman Ciąglewicz /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II SA/Po 917/20	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 259; 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2019 nr 0 poz 1186; art. art. 71, 71a; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. C. i C. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 października 2021 r., sygn. akt II SA/Po 917/20 w sprawie ze skargi E. C. i C. C. na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2020 r., Nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 15 października 2021 r., sygn. akt II SA/Po 917/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. C. i C. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2020 r., Nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego – budynku przy ul. [...] w P. (dz. nr [...], ark. [...], obręb [...]) poprzez zaprzestanie wykorzystywania go do świadczenia usług w zakresie zamieszkania zbiorowego i przywrócenie sposobu użytkowania jako budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego, oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli E. C. i C. C., zaskarżając go w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 77 k.p.a., 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy budynek zachował głównie funkcję mieszkalną i nadal służy do prowadzenia dwóch samodzielnych gospodarstw domowych przez E. C. i H. S.,

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 77 k.p.a., 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy organy administracyjne nie stwierdziły w toku postępowania czy powierzchnia pomieszczeń pomocniczych w budynku mieszkalnych przekracza 1/3 ogólnej powierzchni budynku,

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 77 k.p.a., 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy organy administracyjne zaniechały sprawdzenia czy rzeczywiście E. C. i C. C. złożyli dokumentację o zgodę na zmianę sposobu użytkowania budynku przy ul. [...],

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności i nierozpatrzenia ponownie sprawy "od nowa" w szczególności na podstawie aktualnego stanu faktycznego, w tym w zakresie przedstawionych w trakcie postępowania – postanowienia [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej o wyrażeniu zgody na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego oraz umowy o ustalenie sposobu korzystania z nieruchomości,

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 77 k.p.a., 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy organy administracyjne doszły do błędnego przekonania, że nastąpiła zmiana funkcji użytkowania budynku, podczas gdy w czasie kontroli [...] czerwca 2018 r. nie stwierdzono innej funkcji pomieszczeń niż mieszkalne,

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy decyzja została skierowana do osoby, która nie jest stroną postępowania, ponieważ kwestionowane pokoje są wynajmowane od E. C. przez PPUH "[...]" sp. z o.o., która dalej podnajmuje pokoje – ewentualna zmiana sposobu użytkowania budynku, wynikała z działania spółki, a nie właścicieli budynku

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj.:

– § 3 pkt 5 i 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że nieruchomość przy ul. [...] jest budynkiem zamieszkania zbiorowego, podczas gdy w nieruchomości prowadzone są dwa oddzielne gospodarstwa domowe i pomimo wynajmu pokoi nadal służy on do prowadzenia samodzielnych gospodarstw domowych,

– uchwały nr XXX/234/IV/2003 z dnia 14 października 2003 r., dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "rejon Szczepankowo-Spławie część C" poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że na nieruchomości znajdującej się w strefie 7MN/U, nie może być prowadzona działalność w zakresie wynajmu pokoi przez osoby prywatne,

– art. 35 ust. 3 ustawy o usługach turystycznych poprzez jego błędną wykładnię, podczas gdy ww. przepis stanowi, że za inne obiekty, w których mogą być świadczone usługi hotelarskie, uważa się także wynajmowane przez rolników pokoje, jeżeli obiekty te spełniają minimalne wymagania – oznacza to, że za obiekty w rozumieniu tej ustawy uważa się pokoje, a nie cały budynek.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie w całości wyroku WSA oraz przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że nie dochodzi do zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego, o ile, pomimo wynajmu pokoju lub pokoi, nadal służy on do prowadzenia samodzielnego gospodarstwa domowego. Ponadto, zdaniem skarżących kasacyjnie, w niniejszej sprawie w budynku mieszkalnym jest zachowana funkcja obiektu jako mieszkalnego, a najem stanowi jedynie minimalną część, a więc nie mamy do czynienia z trwałą zmianą, wymagającą zgłoszenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna, powielająca zarzuty podniesione już przed Sądem wojewódzkim oraz wcześniej w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, nie zasługuje na uwzględnienie..

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.).

W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego ustaliły, na podstawie przeprowadzonych kilkakrotnie czynności kontrolnych, że na nieruchomości przy ul. [...] w P. (dz. nr [...], ark. [...], obręb [...]) zrealizowany został budynek mieszkalny jednorodzinny dwulokalowy na podstawie decyzji z [...] listopada 2012 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę oraz decyzji z [...] stycznia 2016 r. o przeniesieniu pozwolenia na budowę. Zawiadomienia o zakończeniu budowy dokonano [...] czerwca 2018 r., a [...] czerwca 2018 r. wydane zostało zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu. Podczas kontroli stwierdzono, że budowa została wykonana z odstępstwami.

Organ pierwszej instancji ustalił, że na rysunkach zamiennych (kopiach) złożonych wraz z zawiadomieniem z [...] czerwca 2018 r. o zakończeniu budowy naniesiono sposób użytkowania pomieszczeń oraz numerację, która widnieje na drzwiach wejściowych do grup pomieszczeń (pokoje z aneksem kuchennym i łazienką, 5 numerowanych pokoi w lokalu nr 1 oraz 8 numerowanych pokoi w lokalu nr 2). Jak stwierdził organ, numeracja ta jest odmienna od oznaczenia pomieszczeń, przyjętego w zatwierdzonym projekcie budowlanym. W dniu [...] października 2018 r. E. C. i L. W., kierownik budowy, oświadczyli do protokołu, że zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń w budynku przy ul. [...] w P. nastąpiła po zakończeniu budowy przedmiotowego budynku, a inwestorami byli E. C. i C. C., i że przygotowywana jest dokumentacja w celu wystąpienia o zgodę na zmianę sposobu użytkowania budynku. Organ ustalił, że aktualnymi współwłaścicielami nieruchomości przy ul. [...] w P. są E. C. i C. C.

Na podstawie przeprowadzonych czynności, organ nadzoru budowlanego wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku jednorodzinnego dwulokalowego na funkcję budynku zamieszkania zbiorowego i postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. wstrzymał E. C. i C. C., właścicielom nieruchomości przy ul. [...] w P., użytkowanie zlokalizowanego na nieruchomości budynku oraz nałożył obowiązek przedstawienia w terminie 60 dni od dnia doręczenia postanowienia wskazanych w nim dokumentów. Wobec stwierdzenia przez organ nadzoru, w wyniku kolejnych kontroli, że przedmiotowy budynek nadal jest użytkowany jako obiekt zamieszkania zbiorowego (wydzielone pomieszczenia wynajmowane były, za pośrednictwem portali internetowych, jako kwatery pracownicze), mimo wstrzymania jego użytkowania ww. postanowieniem, a właściciele budynku nie przedstawili żadnego z wymaganych dokumentów, decyzją z [...] lipca 2020 r., utrzymaną w mocy decyzją z [...] października 2020 r., nakazano skarżącym przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku.

W związku z powyższym uznać należy, że stan faktyczny sprawy został wnikliwie i dokładnie ustalony, a twierdzenia organów nadzoru budowlanego znajdują potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy. Oznacza to, że w sprawie nie doszło do naruszenia zasad ogólnych oraz przepisów postępowania administracyjnego.

Nie jest zasadny także zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. Uregulowana w nim zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oznacza, że po wniesieniu środka odwoławczego dana sprawa jest ponownie, merytorycznie, rozpatrywana przez organ drugiej instancji. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją organu drugiej instancji jest wyznaczany zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji, a więc musi zachodzić tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy. Organ jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2236/17, LEX nr 2725807). Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 291/21, LEX nr 3150368).

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że organy obu instancji prowadziły postępowanie administracyjne w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Skoro decyzja organu odwoławczego została oparta na ustalonym wcześniej przez organ pierwszej instancji stanie faktycznym, a organ ten, wydając decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., podzielił zasadność kontrolowanego rozstrzygnięcia, to decyzja ta mieściła się w zakresie gwarancji zachowania zasady dwuinstancyjności, wynikającej z art. 15 k.p.a. Natomiast znajdujące się w aktach sprawy postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z [...] września 2020 r., na które powołano się w skardze kasacyjnej, nic do sprawy nie wnosi. Wręcz przeciwnie, dowodzi, że w sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, a organy obu instancji prawidłowo zinterpretowały ustalony stan faktyczny.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy, co następuje.

Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności odjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. W razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia, 1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części; 2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 (art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego). W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego).

W postępowaniu w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego niezbędne jest ustalenie, czy podjęta w obiekcie budowlanym działalność spowodowała zmianę warunków: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Konieczne zatem jest nie tyle ustalenie, jakie są aktualnie warunki prowadzonej w obiekcie budowlanym działalności i czy zgodne są one z obowiązującymi przepisami, co określenie czy zmiana sposobu użytkowania doprowadziła do zmiany wskazanych wyżej warunków. Wymaga to zestawienia warunków wcześniejszych z aktualnymi, porównania ich i określenia, czy uległy one zmianie.

Takiej kontroli dokonały organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie, a Sąd wojewódzki prawidłowo zaakceptował ich ustalenia – użytkowanie pomieszczeń przeznaczonych na okresowy pobyt osób i wynajmowanych jako kwatery pracownicze oznacza przeznaczenie budynku do zamieszkania zbiorowego, a więc spełnia definicję wskazaną w § 3 pkt 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżący nie zgłosili zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. Natomiast nielegalna zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku z mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego na budynek zamieszkania zbiorowego doprowadziła bezsprzecznie do istotnej zmiany warunków użytkowania ww. budynku, przede wszystkim w zakresie warunków higieniczno-sanitarnych czy przeciwpożarowych. W takiej sytuacji, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję na podstawie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, nie dysponując w tym zakresie uznaniem administracyjnym.

Adresatem nakazów wskazanych w art. 71a Prawa budowlanego może być, zgodnie z art. 61 tej ustawy, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Skoro E. C. i C. C. są właścicielami nieruchomości przy ul. [...] w P., to prawidłowo organy skierowały zaskarżone decyzje właśnie do nich. Nie był zatem uzasadniony zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ decyzja została skierowana do właściwego podmiotu.

W związku z powyższym, w sprawie nie doszło do naruszenia § 3 pkt 5 i 9 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z kolei zarzuty naruszenia obowiązującego na przedmiotowym terenie planu miejscowego czy art. 35 ust. 3 ustawy o usługach turystycznych były przedwczesne, skoro przedmiotem postępowania była samowolna zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) – orzekł jak w wyroku.