Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 14 września 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Jarzembski sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 14 września 2011 roku sprawy ze skargi P. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę

Wnioskiem z dnia 15 marca 2011 r. P. J. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej (MOPS) w I. m.in. o udzielenie pomocy w formie świadczenia pieniężnego na zakup żywności dla siebie i dwójki wychowywanych przez nią dzieci w wieku do lat 7 - syna K. i córki W. - w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania".

Decyzją z dnia [...], nr [...], Prezydenta Miasta I. (z upoważnienia którego działał Dyrektor MOPS w I.), na podstawie art. 7 pkt 1 i 4, art. 8 ust. 1 pkt 3, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 18 ust. 1 pkt 6, art. 36 pkt 1 lit. c, art. 106 ust. 1 i art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.: Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.p.s."), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 127, poz. 1055), art. 3 pkt 1 lit. a i c, art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. z 2005 r., Nr 267, poz. 2259 ze zm.; powoływanej dalej jako "ustawa o pomocy państwa w zakresie dożywiania"), oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U z 2006 r., Nr 25, poz. 186 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu w/w wniosku orzekł o udzieleniu pomocy w formie zasiłku celowego w wysokości 420 zł w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na przygotowanie 60 posiłków po 4 zł dziennie dla osób uprawnionych: syna K. i córki W. - dzieci do lat 7, odmawiając jednocześnie udzielenia pomocy w tej formie dla wnioskodawczyni.

W uzasadnieniu organ pomocy społecznej wyjaśnił, iż zgodnie z przepisem art. 5 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w zakresie dożywiania pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, o których mowa w art. 3 pkt 1, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.s. Aktualnie kryterium dochodowe dla rodziny trzyosobowej wynosi 1053 zł (351 zł na osobę w rodzinie). Organ podkreślił, iż decyzje podejmowane w kwestii przyznania zasiłku celowego mają charakter uznaniowy, co oznacza, że nawet w przypadku uzyskiwania przez wnioskodawcę dochodu nieprzekraczającego ustalonego kryterium dochodowego organ nie ma obowiązku przyznania mu żądanego świadczenia. Podejmując rozstrzygnięcie w tym przedmiocie organ obowiązany jest uwzględnić nie tylko potrzeby osoby, która wnosi o udzielenie pomocy, ale również własne możliwości finansowe oraz usprawiedliwione potrzeby innych osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej.

Organ I instancji ustalił, że dochód strony w lutym 2011 r., tj. w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o udzielenie pomocy, wynosił 389,19 zł (obejmował: zasiłek rodzinny na dwoje dzieci – 136 zł i 3/4 dodatku mieszkaniowego - 84,40 zł), co na osobę daje kwotę 129,73 zł. Wnioskodawczyni prowadzi gospodarstwo domowe z małoletnimi dziećmi – K. i W. Zamieszkuje wspólnie z mężem T. J., z którym jednakże pozostaje w separacji, orzeczonej wyrokiem Sądu Okręgowego w B. z dnia [...] (sygn. akt [...]). Jest osobą bezrobotną, zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy w I. od 25 września 2007 r. i nie posiada prawa do zasiłku.

Wskazując na powyższe ustalenia organ I instancji stwierdził, że wnioskodawczyni kwalifikuje się do objęcia pomocą w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", ponieważ uzyskiwany przez nią dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie wynosi zaledwie 129,73 zł i nie przekracza 150% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, czyli kwoty 526,50 zł. Z uwagi na fakt ograniczonych środków finansowych pozostających w dyspozycji MOPS-u na realizację tego programu zdecydowano jednak o przyznaniu wnioskowanego świadczenia jedynie dzieciom wnioskodawczyni. Wyjaśniono, iż ze względu na ograniczone środki finansowe pomoc w zakresie dożywiania przyznawana jest dzieciom do lat 7, uczniom do czasu ukończenia szkoły ponadgimnazjalnej oraz osobom w podeszłym wieku, chorym i niepełnosprawnym, a więc zdaniem organu kategoriom osób najbardziej zagrożonym konsekwencjami zdrowotnymi z powodu niedożywienia.

Wyjaśniając sytuację finansową odnośnie środków przeznaczonych na realizację programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" organ stwierdził, że Wojewoda Kujawsko-Pomorski na podstawie porozumienia zawartego z Prezydentem Miasta I. w dniu 4 marca 2011 r. przyznał MOPS w I. dotację w wysokości 698.300 zł na pomoc w formie zakupu posiłków i w formie zasiłków celowych., podczas gdy wnioskowano o przyznanie kwoty 1.880.160 zł. Udział środków własnych gminy na realizację przedmiotowego programu wynosi zaś 465.533 zł. Na dzień 31 marca 2011 r. pomocą w formie zasiłków celowych objęto 675 osób na kwotę 216.480 zł. Ponadto na uregulowanie należności za posiłki w szkole dla 660 dzieci wydano 126.508 zł oraz 15.300 zł na opłatę za obiady abonamentowe przeznaczone dla 30 osób.

W odwołaniu P. J. zakwestionowała rozstrzygnięcie Prezydenta w części odmawiającej udzielenia pomocy wnioskowanej na jej osobę. Odwołująca się podniosła, że MOPS w I. posiada odpowiednie środki finansowe umożliwiające przyznanie jej zasiłku na zakup żywności, ponieważ nie rozdysponował jeszcze wszystkich środków udostępnionych mu na realizację programu dożywiania w 2011 r. Zarzuciła ponadto, iż kierowanie pomocy tylko do określonych grup społecznych prowadzi do niezgodnej z prawem dyskryminacji pozostałych potrzebujących.

Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., działając na podstawie art. 39 u.p.s., art. 3 pkt 1 lit. a i c, art. 5 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w zakresie dożywiania oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; zwanej dalej "k.p.a."), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora MOPS w I.

Kolegium podzielając ustalenia faktyczne organu I instancji oceniło, iż w rozpatrywanej sprawie nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Wydanie decyzji zostało poprzedzone czynnościami wyjaśniającymi zmierzającymi do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, wykorzystano również przeprowadzony ze skarżącą wywiad środowiskowy, a rozstrzygniecie, w tym w szczególności wysokość przyznanego świadczenia, zostało obszernie i przekonująco uzasadnione. Organ pomocy społecznej wskazał na ograniczone środki finansowe i konieczność udzielania pomocy również innym osobom, co zdaniem organu odwoławczego wystarczająco uzasadnia odmowę przyznania stronie wnioskowanego świadczenia. W opinii Kolegium MOPS powinien tak dysponować ograniczoną w stosunku do potrzeb ilością środków publicznych, aby trafiły one do jak największej liczby osób potrzebujących. Organ pomocy społecznej nie może natomiast koncentrować się na finansowaniu potrzeb tylko jednej osoby, choćby jej sytuacja materialna była najtrudniejsza. Kolegium zwróciło również uwagę, że do odwołującej się była już kierowana pomoc społeczna w innych formach.

Na decyzję organu odwoławczego P. J. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając jej:

– naruszenie art. 100 u.p.s., który stanowi, iż w postępowaniu w sprawach świadczeń społecznych powinno się kierować dobrem osób korzystających z pomocy społecznej, co w rozpatrywanym przypadku nie miało miejsca;

– naruszenie art. 3 pkt 1 lit. c ustawy o pomocy państwa w zakresie dożywiania, zgodnie z którym pomocą państwa w zakresie dożywiania powinny być objęte osoby i rodziny znajdujące się w sytuacjach wymienionych w art. 7 u.p.s., w szczególności osoby samotne, bezrobotne, w podeszłym wieku, chore lub niepełnosprawne.

Skarżąca wniosła o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji Kolegium, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku i samotnie wychowująca dwójkę małoletnich dzieci należy do kręgu osób, którym zgodnie z ustawą o pomocy państwa w zakresie dożywiania należy się pomoc. W związku z tym odmowa przyznania jej wnioskowanej pomocy stanowi naruszenie obowiązujących przepisów. W opinii wnioskodawczyni niezgodna z prawem jest praktyka MOPS w I. polegająca na kierowaniu pomocy wyłącznie do określonych grup społecznych, co wiąże się z dyskryminowaniem pozostałych potrzebujących, którym zgodnie z ustawą również powinna zostać udzielona pomoc. Zdaniem skarżącej fakt ograniczonej ilości środków finansowych pozostających w dyspozycji organu pomocy społecznej nie uzasadnia takiej dyskryminacji, zaś pomoc powinna zostać rozdzielona sprawiedliwie pomiędzy wszystkich uprawnionych. Ponadto skarżąca wskazała, iż w sytuacji braku dostatecznych funduszy na realizację programu dożywiania MOPS powinien zwrócić się do Prezydenta Miasta I. lub Wojewody Kujawsko-Pomorskiego o zwiększenie dofinansowania, nie zaś ograniczać zakresu udzielanej pomocy z powołaniem się na brak środków finansowych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Jedną z form sprawowanej kontroli działalności administracji publicznej w ramach postępowania sądowoadministracyjnego jest rozpoznawanie skarg na ostateczne decyzje administracyjne. Sąd ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, biorąc pod uwagę stan prawny istniejący w dacie wydania tej decyzji oraz stan faktyczny ustalony przez organy prowadzące postępowanie administracyjne.

Badając zarówno zaskarżoną decyzję organu odwoławczego, jaki i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, Sąd doszedł do przekonania, iż rozstrzygnięcia te odpowiadają prawu.

Materialnoprawną podstawę udzielania przez gminy pomocy w zakresie dożywiania stanowi przepis art. 5 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w zakresie dożywiania. Zgodnie z tą regulacją pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, o których mowa w art. 3 pkt 1, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Stosownie zaś do przepisu art. 3 pkt 1 w/w ustawy pomoc w zakresie dożywiania może zostać zapewniona:

a) dzieciom do 7 roku życia,

b) uczniom do czasu ukończenia szkoły ponadgimnazjalnej,

c) osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o pomocy społecznej", w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym

- w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych.

Ponadto należy zwrócić uwagę, iż zgodnie z przepisem art. 7 ustawy o pomocy państwa w zakresie dożywiania do udzielania pomocy w zakresie dożywiania, z wyłączeniem pomocy określonej w art. 6a, mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej. W związku z tym do pomocy udzielanej w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" zastosowanie znajduje zasada określona w art. 3 ust. 4 u.p.s., zgodnie z którą potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.

Powołane powyżej regulacje ustawowe wskazują jednoznacznie na uznaniowy charakter decyzji dotyczącej przyznania pomocy w zakresie dożywiania. Ustawodawca uzależnił co prawda w art. 5 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w zakresie dożywiania możliwość udzielenia przedmiotowej pomocy od poziomu uzyskiwanych przez wnioskodawcę dochodów, a także wskazał w art. 3 pkt 1 tejże ustawy krąg jej beneficjentów, jednakże okoliczność, że osoba ubiegająca się o pomoc w zakresie dożywiania spełnia ustawowe kryterium dochodowe i należy do kręgu osób uprawnionych do otrzymania takiej pomocy, nie oznacza, iż organ obowiązany jest takiemu wnioskodawcy udzielić żądanego wsparcia. W przepisie art. 5 ust. 1 w/w ustawy zastosowano bowiem sformułowanie "może być przyznana", nie zaś zwrot "przyznaje się", który wskazywałby na obligatoryjność przyznania pomocy w przypadku spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek ustawowych.

Podkreślić należy, że uznaniowość nie oznacza całkowitej swobody działania organu administracji. Organ uprawniony do wydania decyzji uznaniowej obowiązany jest uwzględnić nie tylko ograniczenia i przesłanki ustanowione w konkretnym przypadku przez prawodawcę, lecz także przepisy postępowania administracyjnego. Należy uczynić zadość przede wszystkim obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.). Wydając decyzję o charakterze uznaniowym organ obowiązany jest również do uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). W doktrynie i orzecznictwie zwraca się również uwagę na konieczność należytego uzasadnienia decyzji uznaniowej (art. 107 § 3 k.p.a.). W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ powinien przedstawić okoliczności, które przesądziły o przyjęciu konkretnego rozwiązania, ujawniając przy tym swój tok rozumowania, w ten sposób, aby przekonać stronę o słuszności zajętego stanowiska (art. 11 k.p.a.).

W przypadku stwierdzenia, że wystąpiły przesłanki materialnoprawne wydania decyzji uznaniowej, kontrola sądu administracyjnego ogranicza się do zbadania, czy organ przy wydaniu decyzji nie przekroczył granic swobodnego uznania. Sąd bada więc, czy uwzględnione zostały przedstawione wyżej zasady postępowania administracyjnego, zwłaszcza, czy orzekające organy uczyniły zadość ciążącym na nich obowiązkom dowodowym wyjaśniając dokładnie wszelkie okoliczności dotyczące wnioskodawcy mogące mieć wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu badane decyzje spełniają przedstawione powyżej kryteria zgodności z prawem. Orzekające organy ustaliły wszystkie potrzebne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne. Z wnioskodawczynią przeprowadzono wywiad środowiskowy, w wyniku którego ustalono poziom jej dochodu, sytuację rodzinną, zawodową, mieszkaniową, a także stan zdrowia członków rodziny. W aktach administracyjnych zgromadzono m.in. decyzje administracyjne potwierdzające fakt korzystania przez stronę z innych form pomocy społecznej, zaświadczenie wydane przez Powiatowy Urząd Pracy w I. stwierdzające, iż wnioskodawczyni jest osobą bezrobotną i nie przysługuje jej prawo do zasiłku, a także wyrok Sądu Okręgowego w B., X Wydział Cywilny Rodzinny, z dnia [...], którym orzeczono separację małżeństwa P. J. i T. J. i nałożono na męża skarżącej obowiązek łożenia na rzecz małoletnich dzieci alimentów w łącznej wysokości 800 zł miesięcznie. Zgromadzono również dokumentację - Sprawozdanie z realizacji przez MOPS w I. programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" za pierwsze trzy miesiące 2011 r. - obrazującą środki finansowe przeznaczone w 2011 r. na realizację programu dożywiania, liczbę osób, którym udzielono pomocy w ramach tego programu, formy udzielonej pomocy oraz ilość wydatkowanych dotychczas środków.

W wyniku tak przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego zdaniem Sądu organy prawidłowo ustaliły, że dochód wnioskodawczyni w lutym 2011 r., a więc w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o udzielenie pomocy, wynosił 389,19 zł a zatem dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie wyniósł zaledwie 129,73 zł i nie przekraczał 150% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, czyli kwoty 526,50 zł. Wskazując na te ustalenia organy nie kwestionowały faktu, iż wnioskodawczyni kwalifikuje się do objęcia pomocą w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Nie kwestionowano również, że skarżąca jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku, samotnie wychowująca dwójkę małoletnich dzieci, znajdująca się w trudnej sytuacji materialnej i nie mogąca liczyć na wsparcie ze strony najbliższej rodziny, zalicza się do kręgu osób, które na podstawie art. 3 pkt 1 lit. c ustawy o pomocy państwa w zakresie dożywiania w zw. z art. 7 u.p.s. są uprawnione do otrzymania pomocy w zakresie dożywiania. Okoliczności te mają zatem charakter bezsporny w rozpatrywanym przypadku.

W opinii Sądu, w tak ustalonej trudnej sytuacji materialnej i rodzinnej skarżącej, uwzględniając wniosek skarżącej jedynie częściowo tj. przyznając pomoc dzieciom skarżącej, a odmawiając jej samej udzielenia wnioskowanej pomocy - organy nie przekroczyły granic swobodnego uznania.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pomocy społecznej przekonująco wyjaśnił bowiem przyczynę nieuwzględnienia w całości żądania skarżącej, wskazując na ograniczoną ilość środków finansowych, które mogą zostać przeznaczone na wypłatę zasiłków w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Wskazał dane, poparte zgromadzoną w aktach administracyjnych dokumentacją, z których jasno wynikało, iż znaczna część funduszy przeznaczonych na realizację przedmiotowego programu została rozdysponowana w ciągu pierwszych trzech miesięcy 2011 r. Zdaniem Sądu uzasadnione było w tej sytuacji wyważenie interesu społecznego i indywidualnego, którego dokonały orzekające w sprawie organy, polegające na ograniczeniu pomocy kierowanej do skarżącej celem zabezpieczenia środków finansowych na realizację programu dożywiania w kolejnych miesiącach 2011r. Przy utrzymywaniu się dotychczasowego tempa wydatków (sumując wydatki na zasiłki celowe, opłaty za posiłki dzieci w szkole i opłaty za obiaty abonamentowe w ciągu pierwszych trzech miesięcy organ wydał łącznie 358.288 zł) na zaspokojenie w ciągu roku zgłaszanych potrzeb w zakresie dożywiania konieczna będzie kwota 1.433.152 ł, gdy tymczasem organ dysponuje jedynie łącznie kwotą 1.163.833 zł (dotacja plus środki własne)

W ocenie Sądu nie można podzielić zarzutu skarżącej dotyczącego niezgodnej z prawem praktyki kierowania pomocy wyłącznie do określonych grup społecznych, co wiąże się z dyskryminowaniem pozostałych potrzebujących, którym zgodnie z ustawą również powinna zostać udzielona pomoc. Skoro zasiłki na zakup żywności przyznawane są w ramach uznania administracyjnego nie można – w przypadku braku dostatecznych środków finansowych - wyłączyć możliwości ustalenia grup ludności, do których pomoc powinna być skierowana w pierwszej kolejności, o ile taki wybór priorytetów w zakresie świadczenia pomocy żywnościowej był zgodny z podstawowymi celami programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" oraz należycie uzasadniony. Przyjęte przez organ w tym względzie zasady tj. kierowanie pomocy przede wszystkim do dzieci, osób najstarszych i niepełnosprawnych, zdaniem Sądu nie pozostają w sprzeczności z celami ww. programu. Poprawa stanu zdrowia niedożywionych dzieci i młodzieży stanowi bowiem jasno określony cel wymieniony w art. 2 pkt 2 ustawy o pomocy państwa w zakresie dożywiania, natomiast osoby starsze i niepełnosprawne obiektywnie mogą ponieść większe konsekwencje niedożywienia niż osoby wprawdzie samotne, ale zdrowe i w pełni sił żywotnych.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił.