II SA/Gl 1352/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-12-19	
Data wpływu	2024-10-10	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Agnieszka Kręcisz-Sarna
Krzysztof Nowak /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Gapiński	
Symbol z opisem	6019 Inne, o symbolu podstawowym 601	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II OSK 817/25	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 311; art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1 i art. 17; Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński,, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Protokolant specjalista Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 9 sierpnia 2024 r. nr IFXIII.7821.15.2024 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę.	
Uzasadnienie
Decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia 17 kwietnia 2024 r., nr [...], Starosta B. (dalej "organ" lub "organ I instancji) działając na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1 i art. 17 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 311) – dalej "specustawa drogowa", oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572, ze zm.) – dalej "k.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku o zezwolenie na realizacją inwestycji drogowej z 30 listopada 2023 r. Wójta Gminy M. (dalej "inwestor") w całości obejmującej zamierzenie budowlane pod nazwą: "Budowa odcinka drogi gminnej wraz z rozbudową drogi wojewódzkiej nr [...] w Gminach M. i O. postanowił:

- zatwierdzić podział nieruchomości wyznaczony liniami rozgraniczającymi,

- zatwierdzić projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany,

- udzielić zezwolenia na realizację inwestycji drogowej obejmującej nieruchomości oznaczone w operacie ewidencji gruntów i budynków na wymienionych w decyzji działkach (z podaniem aktualnego numeru działki, obrębu i aktualnego właściciela).

Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. W jej treści zawarto m.in. również wykaz działek podlegających ograniczeniu w korzystaniu, w związku z obowiązkiem dokonania budowy i przebudowy sieci uzbrojenia terenu, budowy i przebudowy urządzeń wodnych oraz budowy i przebudowy zjazdów indywidualnych.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w dniu 30 listopada 2023 r. pełnomocnik inwestora złożył wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obejmującej budowę odcinka drogi gminnej wraz z rozbudową drogi wojewódzkiej numer [...] w gminach: M. i O.. Pismem z 14 grudnia 2023 r. organ wezwał inwestora do uzupełnienia braków formalnych w złożonym wniosku. 20 grudnia 2023 pełnomocnik inwestora uzupełnił braki. O wszczęciu przedmiotowego postępowania, zgodnie z art. 11a i art. 11d ust. 5 specustawy drogowej, powiadomiono właścicieli nieruchomości zawiadomieniem z 17 stycznia 2024 r. oraz pozostałe strony postępowania poprzez obwieszczenie umieszczone na stronie internetowej Starostwa Powiatowego w B. w okresie 23 stycznia 2024 r. do 7 lutego 2024 r., Urzędu Gminy M. od 23 stycznia 2024 do 7 lutego 2024 r., Urzędu Gminy O. od 23 stycznia 2024 do 7 lutego 2024 r. oraz na tablicach ogłoszeń tych urzędów. Zawiadomienie zostało także opublikowane w prasie lokalnej wraz z pouczeniem o przysługującym prawie do składania wyjaśnień i zastrzeżeń.

W dniu 26 stycznia 2024 r. do organu wpłynęło pismo Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (dalej "GDDKiA" lub "skarżąca") informujące o zastrzeżeniach do projektowanej inwestycji, m.in. dotyczących budowy kanału deszczowego odwadniającego projektowaną drogę gminną w pasie drogi ekspresowej [...] oraz drogi krajowej nr [...] w miejscowości N. oraz w miejscowościach P. i C. W dniu 15 lutego 2024 r. organ udzielił odpowiedzi GDDKiA w przedmiocie zgłoszonych zastrzeżeń. Zgodnie z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej oraz art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682, ze zm.) – dalej "p.b.", organ przed wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej sprawdził kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień i pozwoleń. Postanowieniem z 26 lutego 2024 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w złożonym projekcie budowlanym (projekt zagospodarowania terenu będący częścią projektu budowlanego należało uzgodnić z GDDKiA) w terminie 60 dni od dnia otrzymania postanowienia. W dniu 26 marca 2024 r. pełnomocnik inwestora złożył pismo uzupełniając dokumentację budowlaną o wymagane uzgodnienie.

Inwestycja była również przedmiotem narady koordynacyjnej, która odbyła się 8 grudnia 2023 r. W ocenie organu nie wymagała ona przeprowadzenia procedury oceny oddziaływania na środowisko.

Organ wyjaśnił, że rygor natychmiastowej wykonalności został nadany z powodu ważnego interesu społecznego i gospodarczego. Planowana inwestycja drogowa zapewni dojazd do terenów inwestycyjnych, na których planowana jest odrębna inwestycja zapewniająca rozwój gminy oraz miejsca pracy dla mieszkańców.

Odwołanie od decyzji złożyła GDDKiA. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie faktu, że nieruchomości będące własnością Skarbu Państwa w trwałym zarządzie GDDKiA (działki nr [...], obręb [...], P.; [...], [...], obręb [...], C.; [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...], N.), stanowią pas drogowy dróg krajowych [...] oraz [...], co doprowadziło do bezpodstawnego określenia w zaskarżonej decyzji trwałych ograniczeń w korzystaniu z ww. nieruchomości.

W oparciu o powyższe zarzuty GDDKiA wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jej uchylenie w części dotyczącej ww. nieruchomości stanowiących pas drogowy dróg krajowych [...] oraz [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wojewoda Śląski (dalej "Wojewoda" lub "organ odwoławczy") decyzją z dnia 9 sierpnia 2024 r., nr IFXIII.7821.15.2024, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy i zacytował przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie. Odnosząc się do zarzutów GDDKiA, Wojewoda Śląski zauważył, że ustawodawca uregulował kwestię uzyskiwania tytułów prawnych do korzystania z nieruchomości, przez które przebiegają pasy drogowe w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 320) - dalej "u.d.p.", która to regulacja jest pełna i wyłącza zastosowanie przepisów kodeksu cywilnego dotyczących ograniczonych praw rzeczowych, tj. służebności przesyłu. Nie jest bowiem dopuszczalne umowne ustanowienie na drodze publicznej służebności przesyłu, gdyż ustawodawca uregulował odpłatnie tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, tj. zajęcia pasa drogowego w formie decyzji administracyjnej. Wskazał, że z uzasadnienia uchwały Sądu Najwyższego z dnia 13 października 2006 r., sygn. akt: III CZP 72/06, drogi publiczne są wyłączone z obrotu w sensie ekonomicznym i prawnym, co oznacza, że wprawdzie państwo lub gmina są właścicielami, ale prawem tym nie mogą rozporządzać na rzecz innych podmiotów ani przez przeniesienie własności, ani przez ustanowienie użytkowania wieczystego. Skarb Państwa lub właściwa jednostka samorządu terytorialnego, nie może rozporządzać własnością drogi publicznej również w taki sposób, aby na niej ustanawiać ograniczone prawa rzeczowe, do których należy służebność przesyłu. Z tego wynika również, że pas drogowy drogi publicznej nie może być oddany gestorowi sieci do korzystania przez ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego - umownej służebności przesyłu na podstawie art. 305¹ ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1061) - dalej "K.c.". Wojewoda podkreślił, że zakaz ustanawiania służebności gruntowej wynikający z tego przepisu K.c. jest regulacją w zakresie prawa cywilnego, który reguluje stosunki majątkowe oraz niemajątkowe pomiędzy osobami fizycznymi, osobami prawnymi oraz innymi podmiotami, które funkcjonują na zasadzie równorzędności podmiotów. Tymczasem w analizowanym przypadku mowa jest o ograniczeniu w korzystaniu z nieruchomości ustanawianym przez starostę lub przez wojewodę w drodze decyzji administracyjnej na podstawie aktu materialnego prawa administracyjnego jakim jest specustawa drogowa. W ocenie organu odwoławczego przedmiotowe ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości analizować zatem należy pod kątem służebności publicznej. Służebność publiczna jest ustanawiana w interesie publicznym, które to pojęcie w polskim systemie prawnym zostało zdefiniowane na poziomie ustawowym w art. 6 u.g.n., jako cele publiczne. Podstawowym elementem służebności publicznej jest ograniczenie prawa własności właśnie w drodze aktu administracyjnego, tj. decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna o ograniczeniu narzuca określoną treść służebności publicznej każdoczesnemu właścicielowi nieruchomości. Decyzja taka wiąże każdoczesnego właściciela tak długo, dopóki nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego. Nie wywołuje ona jednak skutków w sferze prawa cywilnego. Akt ten nakłada na adresata (każdoczesnego właściciela) obowiązek znoszenia określonej ingerencji. Służebność publiczna kształtuje treść prawa własności w ramach kompetencji regulacyjnej - narzucając właścicielowi obowiązek określonego zachowania (znoszenia ingerencji). Jej istotą jest właśnie ograniczenie uprawnień właścicielskich i narzucenie publicznego współkorzystania z nieruchomości w interesie publicznym.

Tym samym w ocenie Wojewody zarzut skarżącej należało uznać za nietrafiony z uwagi na błędną interpretację przepisów prawa i próbę stosowania przepisów prawa cywilnego na gruncie postępowań administracyjnych. Wojewoda podkreślił, że specustawa drogowa, w oparciu o którą organ I instancji wydał decyzję jest aktem szczególnym i stanowi Iex specialis w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przewiduje szczególny tryb ustanowienia i wykonywania służebności publicznej w stosunku do generalnego rozwiązania dotyczącego służebności publicznej zawartego w art. 124 u.g.n. Różnica polega w szczególności na odrębnym trybie ustanawiania służebności (ograniczenia) w ramach decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Organ odwoławczy podzielił stanowisko skarżącej, iż nie jest możliwe ustanowienie służebności przesyłu na nieruchomościach stanowiących pas drogowy dróg publicznych na podstawie art. 305¹ K.c., czyli pomiędzy stronami umowy cywilnoprawnej. Niemniej jednak, jego zdaniem, udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej następuje w formie decyzji administracyjnej, w ramach rozstrzygnięcia władczego na gruncie prawa administracyjnego. Zatem zarzut skarżącej, dotyczący wynikającego z decyzji organu I instancji obciążenia trwałym ograniczeniem nieruchomości stanowiących pas drogowy z uwagi na niedopuszczalność ustanawiania służebności przesyłu na drodze publicznej, Wojewoda uznał za chybiony.

Ponadto Wojewoda nie zgodził się ze stwierdzeniem skarżącej, iż nieuwzględnienie przez organ I instancji statusu prawnego pasa drogowego drogi publicznej nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie GDDKiA doprowadziło do bezpodstawnego określenia w zaskarżonej decyzji trwałych ograniczeń w korzystaniu z ww. nieruchomości. Według skarżącej, konieczna odcinkowa lokalizacja kanalizacji deszczowej na nieruchomościach stanowiących pas drogowy [...] i [...] nie może prowadzić do ograniczenia w korzystaniu z tych nieruchomości w sposób trwały, przewidziany w decyzji organu I instancji. Zdaniem skarżącej dla wykonania prac związanych z posadowieniem odcinka kanalizacji deszczowej (w zakresie prawa do dysponowania działkami na cele budowlane), jak i ewentualnego wykonywania prac związanych z usuwaniem awarii czy konserwacji tego urządzenia, wystarczające i możliwe jest czasowe udostępnienie tych nieruchomości na zasadach przewidzianych w u.d.p. Podobnie stwierdził Inwestor odpowiadając na zarzuty skarżącej w piśmie z dnia 9 lipca 2024 r.

Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska skarżącej i inwestora i przywołał treść art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e, i oraz j specustawy drogowej. Wskazał, że specustawa drogowa nie różnicuje ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości na ograniczenie czasowe czy trwałe. Podkreślił, że gdyby zamiarem ustawodawcy było wyłączenie stosowania przepisów dotyczących instytucji ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości w stosunku do nieruchomości stanowiących pas drogi publicznej, taka dyspozycja prawna zostałaby wprowadzona zarówno do specustawy drogowej, jak i do u.d.p. Stwierdził, że skoro układ stosunków pomiędzy uczestnikami określa decyzja organu I instancji, to nie zachodzą żadne przesłanki przemawiające za ponownym i tożsamym regulowaniem podstaw do korzystania z nieruchomości wnioskodawcy w zakresie niezbędnym do utrzymania urządzeń przesyłowych we właściwym dla nich stanie technicznym, zapewniającym odpowiednią sprawność oraz bezpieczeństwo oddziaływania tych urządzeń. Na potwierdzenie swojego stanowiska organ odwoławczy przywołał uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt III CZP 87/13, OSNC Nr 7-8 z 2014 r., poz. 68.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę na regulację prawną wyrażoną w art. 39 ust. 3 i 3a u.d.p., dopuszczającą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. W przywołanym artykule u.d.p., określono również przypadki, w których właściwy zarządca może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury, o których mowa w ust. 1a.

Wojewoda zaznaczył, że z akt sprawy oraz z treści zaskarżonej decyzji organu I instancji wynika, że skarżąca jako właściwy zarządca drogi udzielił inwestorowi, decyzją nr [...] z dnia 19 grudnia 2023 r., zgody na lokalizację w pasie drogowym drogi ekspresowej [...] oraz drogi krajowej nr [...] (ul. [...]) w N. (Gmina M.) oraz w P. i C. (Gmina O.) urządzenia kanalizacji deszczowej niezwiązanego z funkcjonowaniem drogi. Ponadto decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w K. z dnia 29 listopada 2023 r., znak: [...], ostateczną z dniem 18 grudnia 2023 r., inwestor uzyskał pozwolenie wodno-prawne na wykonanie urządzeń wodnych kanalizacji deszczowej wzdłuż projektowanej drogi gminnej oraz usługę wodną obejmującą odprowadzanie do odbiorników wód opadowych lub roztopowych ujętych w zamknięty system kanalizacji deszczowej pochodzących z odwodnienia drogi gminnej projektowanej w miejscowości N., Gmina M. oraz terenów sąsiadujących, w celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania odwodnienia drogi gminnej.

Organ odwoławczy stwierdził, że ograniczenie nieruchomości, na której na stałe jest obiekt posadowiony nie może być ustanowione wyłącznie na czas realizacji inwestycji, gdyż jego przeznaczeniem jest pełnienie swojej roli po jej zakończeniu, tj. w trakcie użytkowania drogi. A zatem z uwagi na konieczność konserwacji i usuwania awarii ograniczenie takiej nieruchomości jest ograniczeniem ustanawianym na czas nieokreślony (co najmniej na czas funkcjonowania sieci i jej urządzeń). Wojewoda podkreślił, że obowiązek polegający na utrzymywaniu sieci i tychże urządzeń w należytym stanie, jak i obowiązek usuwania awarii zaistnieje dopiero po oddaniu projektowanej drogi gminnej do użytkowania. Bezpodstawne byłoby zatem ustanawianie ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości na podstawie art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. i) oraz e) specustawy drogowej czasowo, tj. na czas realizacji inwestycji (wykonania robót), czyli do czasu oddania projektowanej drogi do użytkowania.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zgodnie z ugruntowaną doktryną prawa, w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej organ orzekający zobowiązany jest określić ograniczenia w korzystaniu z sąsiednich nieruchomości wobec terenu przeznaczonego do wybudowania drogi publicznej nie tylko na czas realizacji inwestycji, ale również na czas po zrealizowaniu tej inwestycji. Zdaniem Wojewody ustanowionego w decyzji organu I instancji ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, wynikającego z art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. e) specustawy drogowej, w związku z art. 124 ust. 1 u.d.p., z uwagi na posadowienie w pasie drogowym na stałe urządzenia kanalizacji deszczowej i wiążącą się z tym koniecznością konserwacji, usuwania awarii i zapewnienia należytego funkcjonowania tychże urządzeń, jak i całej sieci, nie można utożsamiać z uprawnieniem gestora sieci do korzystania z nieruchomości ograniczonej w sposób całkowity i stały.

W ocenie organu odwoławczego organ I instancji wydał orzeczenie, w którym ograniczył w sposób trwały nie tyle prawo własności, co prawo korzystania z nieruchomości Skarbu Państwa stanowiących pas drogi publicznej, umożliwiając tym samym inwestorowi posadowienie a następnie użytkowanie i utrzymywanie w należytym stanie technicznym obiektów kanalizacji deszczowej. Wojewoda zaznaczył, że z akt sprawy wnika, iż zaprojektowanie sieci kanalizacji deszczowej wraz z urządzeniami w takim kształcie architektonicznym, konsultowane było z zarządcą drogi (skarżącą) dwukrotnie. Pierwszy raz w postępowaniu o zezwolenie na lokalizację w pasie drogowym drogi ekspresowej [...] oraz drogi krajowej nr [...] w N. (Gmina M.), oraz w P. i C. (Gmina O.), zakończonym wydaniem przez GDDKiA, decyzji nr [...] z dnia 19 grudnia 2023 r. udzielającej zgody na ww. lokalizację. Kolejny raz w ramach uzgodnienia projektu budowlanego dla przedmiotowej inwestycji (pismo z dnia 18 marca 2024 r., znak: [...]). Skarżąca miała zatem pełną świadomość planowanego trwałego posadowienia w pasie drogowym zarządzanych dróg krajowych elementów sieci kanalizacji deszczowej dla przedmiotowej inwestycji. Dodatkowo Wojewoda podkreślił, że w pouczeniu do swojego pisma z dnia 18 marca 2024 r. (znak: [...]), skarżąca wskazała, że kwestia opłat za zajęcie pasa drogowego drogi ekspresowej [...] oraz drogi krajowej nr [...], na czas realizacji robót budowlanych i kolejno związane z umieszczeniem urządzenia - opłaty roczne, zostanie uregulowana w treści porozumienia pomiędzy inwestorem a GDDKiA, określającego warunki dysponowania pasem drogowym ww. dróg. Oznacza to, że skarżący nie ma wątpliwości co do trwałego charakteru urządzeń umieszczonych w pasie drogowym.

Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że zarzut ustanowienia decyzją organu I instancji trwałego ograniczenia nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa w trwałym zarządzie GDDKiA stanowiących pas drogowy dróg krajowych [...] i [...] jest bezpodstawny.

Odnosząc się do twierdzenia skarżącej, że określenie w decyzji organu I instancji trwałego ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości stanowiących pas drogowy prowadzi do obejścia przepisów u.d.p. Wojewoda wskazał, że instytucja ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, ujęta w art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e specustawy drogowej, w zw. z art. 124 ust. 1 u.d.p., pozwala na uregulowanie w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej kwestii uzyskania przez gestora sieci praw do nieruchomości, na której zostały posadowione na stałe trwałe obiekty i urządzenia. Takie rozwiązanie prawne pozwala na całościowe uregulowanie kwestii korzystania z nieruchomości, w celu wykonywania czynności, o których mowa w art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. e specustawy drogowej, już na etapie wydawania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

W ocenie organu odwoławczego art. 11f ust. 1 pkt. 8 lit. e specustawy drogowej nie ustanawia zakazu w wykonywaniu prawa własności na nieruchomościach ograniczonych, również tych stanowiących pas drogowy, a zatem stwierdzić należy, że skarżąca może wykonywać wszystkie uprawnienia, jakie przysługują wobec nieruchomości jej właścicielowi. Specustawa drogowa nie wyłącza bowiem stosowania przepisów wynikających z ustawy u.d.p., gwarantujących zarządcy drogi wykonywanie swoich uprawnień i obowiązków z niej wynikających w sposób nieograniczony.

Skargą na decyzję Wojewoda wywiodła skarżąca i zarzuciła jej:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 11 f ust. 1 lit. i) oraz ust. 2 specustawy drogowej poprzez ich niewłaściwą wykładnię skutkującą utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji, w wyniku czego przedmiotową decyzją dokonano trwałego ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości stanowiących pas drogowy dróg publicznych [...] i [...] w sytuacji, gdy specustawa drogowa przewiduje na ww. podstawie wyłącznie czasowe ograniczenie w korzystaniu na czas realizacji inwestycji, co w sposób wyraźny różni się z trwałym zajęciem nieruchomości połączonym z wywłaszczeniem;

2. dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, w tym na skutek naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego, niezebranie w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie, jak również poprzez nienależytą ocenę dowodów bez uwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności poprzez:

1) nieuwzględnienie faktu, że nieruchomości będące własnością Skarbu Państwa w trwałym zarządzie GDDKiA (działki nr [...], obręb [...], P.; [...], [...], obręb [...], C.; [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...], N.), stanowią pas drogowy dróg krajowych [...] oraz [...], co doprowadziło do bezpodstawnego określenia w zaskarżonej decyzji trwałych ograniczeń w korzystaniu z ww. nieruchomości;

2) niedopuszczalność ustanowienia trwałego ograniczenia prawa własności, quasi służebności przesyłu, na gruntach stanowiących pas drogowy drogi publicznej;

3) zobowiązanie każdorazowo zarządcy drogi - GDDKiA, do automatycznego udostępniania gestorowi sieci nieruchomości stanowiących pas drogowy, nie pozostawiając mu jakichkolwiek kompetencji decyzyjnych w tym zakresie.

W związku z podniesionymi zarzutami wniosła o:

1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Starosty B., ewentualnie o uchylenie powyższych decyzji w części dotyczącej ww. nieruchomości stanowiących pas drogowy dróg krajowych [...] oraz [...], i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji,

2) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,

3) rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła argumenty przemawiające jej zdaniem za uwzględnieniem skargi. Zdaniem skarżącej w świetle regulacji wynikającej z art. 11f ust.1 pkt 8 lit. i) specustawy drogowej ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości może nastąpić wyłącznie na czas realizacji obowiązków, o których mowa w specustawie drogowej (lit. b, c oraz e-h) a organy orzekające w sprawie zaingerowały w treść specustawy drogowej dokonując jej rozszerzającej interpretacji. Błędne zastosowanie przepisów art. 11f specustawy drogowej de facto doprowadza do obejścia przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zdaniem skarżącej dostęp do pasa drogowego drogi publicznej podlega reglamentacji na zasadach wynikających z ww. ustawy, co jest podyktowane w szczególności dbaniem o względy bezpieczeństwa użytkowników drogi oraz ochrony dróg. Konieczna odcinkowa lokalizacja kanalizacji deszczowej na nieruchomościach stanowiących pas drogowy dróg publicznych [...] i [...] prowadzi do trwałego ograniczenia w korzystaniu z przedmiotowych nieruchomości, którego nie przewiduje specustawa drogowa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) - dalej "p.p.s.a.", sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Wskazane wyżej regulacje, określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi dla niej skutkami, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa.

Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałoby uwzględnienie złożonej skargi.

Kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu podlegała decyzja Wojewody z dnia 9 sierpnia 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji nr [...] z dnia 17 kwietnia 2024 r., o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa odcinka drogi gminnej wraz z rozbudową drogi wojewódzkiej nr [...] w Gminach M. i O.."

Podstawę wydanych przez organy w niniejszej sprawie rozstrzygnięć, stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Specustawa drogowa stanowi narzędzie prawne uproszczenia procedur tworzenia i rozbudowy dróg publicznych w miejscach, gdzie istnieje społeczne oczekiwanie ich budowy lub rozbudowy. Ustawa ta ma z jednej strony pogodzić społeczne oczekiwania budowy drogi z konstytucyjnie przyznaną ochroną własności.

Szczególność powyższej specustawy polega przede wszystkim na tym, że ze względu na specyficzny charakter inwestycji drogowej, jako inwestycji liniowej przebiegającej najczęściej przez wiele nieruchomości, ustawodawca połączył kilka odrębnych procedur, rozstrzygnięć administracyjnych w jedną procedurę, kończącą się decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stanowiącej podstawę rozpoczęcia robót budowlanych w zakresie budowy drogi publicznej.

W ocenie Sądu, postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Złożony przez zarządcę drogi wniosek, zawierał wszystkie elementy określone w art. 11d specustawy drogowej.

Przed złożeniem wniosku inwestor, zgodnie z art. 11 b ust. 1 specustawy drogowej uzyskał wszystkie wymagane prawem opinie i uzgodnienia, w tym uzgodnienie GDDKiA co do zamierzenia inwestycyjnego polegającego na umieszczeniu w pasie drogowym dróg krajowych (drogi krajowej nr [...] i drogi ekspresowej [...]) kanalizacji deszczowej stanowiącej odwodnienie projektowanej drogi gminnej.

Zgodnie z art. 11d ust. 1 specustawy drogowej, inwestor do wniosku załączył mapę przedstawiającą proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu. Ponadto, do wniosku załączono analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości oraz określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. W myśl art. 11d ust. 1 pkt 5 specustawy drogowej do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej inwestor dołączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Inwestor dla zadania inwestycyjnego uzyskał decyzją GDDKiA nr [...] z 19 grudnia 2023 r., zgodę na lokalizację w pasie drogowym drogi ekspresowej [...] oraz drogi krajowej nr [...] (ul. [...]) w N. (Gmina M.) oraz w P. i C. (Gmina O.) urządzenia kanalizacji deszczowej niezwiązanego z funkcjonowaniem drogi. Ponadto decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w K. z dnia 29 listopada 2023 r., znak: [...], ostateczną z dniem 18 grudnia 2023 r., inwestor uzyskał pozwolenie wodno-prawne na wykonanie urządzeń wodnych kanalizacji deszczowej wzdłuż projektowanej drogi gminnej oraz usługę wodną obejmującą odprowadzanie do odbiorników wód opadowych lub roztopowych ujętych w zamknięty system kanalizacji deszczowej pochodzących z odwodnienia drogi gminnej projektowanej w miejscowości N., Gmina M. oraz terenów sąsiadujących, w celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania odwodnienia drogi gminnej.

Jednocześnie organ I instancji prawidłowo poinformował strony o wszczętym postępowaniu, podał jego podstawę prawną, pouczył o prawie do składania wniosków i uwag, a zatem należycie i wyczerpująco poinformował strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, będących przedmiotem postępowania administracyjnego, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków.

W ocenie Sądu Wojewoda realizując obowiązek wyjaśniania zasadności rozstrzygnięcia, przedstawił w zaskarżonej decyzji prawidłowo ustalony stan faktyczny i zastosowane do niego przepisy prawa, wykazując, że rozstrzygnięcie organu I instancji, jest z nimi zgodne.

Zdaniem Sądu, uzasadniając skarżone rozstrzygnięcie, Wojewoda odniósł się do zarzutów odwołania, które zostały następnie powielone w skardze, szczegółowo i wnikliwie, przywołując stanowiska zawarte w orzecznictwie sądów cywilnych i administracyjnych a także w doktrynie prawa.

W sprawie pozostaje bezsporne, że skarżąca posiadała możliwość czynnego udziału w sprawie, a treść zawiadomienia organu I instancji o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wnioskowanej inwestycji drogowej, dotycząca nieruchomości i ich właścicieli, objętych tą inwestycją oraz charakter i zakres ograniczeń jakie mają zostać nałożone na właścicieli była jej znana. Ponadto skarżąca jeszcze przed wszczęciem postępowania w sprawie zezwolenia na realizację wnioskowanej inwestycji drogowej wydała inwestorowi decyzją nr [...], dnia 19 grudnia 2023 r., zezwolenie na lokalizację w pasie drogowym drogi ekspresowej [...] oraz drogi krajowej nr [...] (ul. [...]) w N. (gmina M.) oraz w P. i C. (gmina O.) kanalizacji deszczowej ciśnieniowej typu PE Dz560 mm wraz z betonowymi blokami oporowymi o wymiarach 800 mm x 1600 mm x 600 mm (wys. x szer. x gł.) na załomach kanalizacji w zakresie:

• jednego przekroczenia [...] po wschodniej stronie skrzyżowania [...] / [...] ul. [...] (droga gminna nr [...]) od granicy pasa drogowego [...] z działką nr [...] do granicy pasa drogowego z działką nr [...];

• jednego przekroczenia ul. [...] i dalej wzdłuż tej ulicy w kierunku północnym od granicy pasa drogowego drogi [...] z działką [...] w tym jedno przekroczenie drogi ekspresowej [...] w km około 0+900;

• odcinka po północnej stronie drogi [...] pod konstrukcją jezdni dodatkowej, pod obiektem inżynierskim w ciągu ul. [...] nad drogą [...];

• odcinka po wschodniej stronie ul. [...] od jezdni dodatkowej do miejsca włączenia kanalizacji deszczowej do "[...]" w tym prefabrykowany wylot DN600 mm, betonowa komora rozprężna o wymiarach 5940 mm x 1640 mm x 1000 mm (dł. x szer. x wys.) oraz studnia rewizyjna DN1500 mm.

2) braku uzgodnienia projektu budowlanego dla kanalizacji deszczowej ciśnieniowej w zakresie pasów drogowych drogi ekspresowej [...] i drogi krajowej [...].

Dodatkowo skarżąca uzgodniła projekt wnioskowanej przez inwestora inwestycji drogowej pismem z 25 marca 2024 r.

W ocenie Sądu wpisane do decyzji ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości dla skarżącej zgodnie z treścią art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i) nie mogą wywoływać innych skutków niż określone w art.124 ust. 4-7 i art. 124a u.g.n. Zgodnie bowiem z art.11f ust. 2 specustawy drogowej do ograniczeń, o których mowa w ust. 1 pkt 8 lit. i), przepisy art. 124 ust. 4-7 i art. 124a u.g.n. stosuje się odpowiednio. Ustawodawca nie określił czy ograniczenia z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i) mają charakter czasowy czy bezterminowy na co również uwagę zwrócił organ odwoławczy. Stosując odpowiednio przepisy art. 124 ust. 4-7 u.g.n. należy uznać, że specustawa drogowa poprzez szczególną regulację zawartą w art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i) wyłączyła stosowanie art. 124 ust. 1 u.g.n. i ją zastąpiła. Taki był cel ustawodawcy związany z uchwaleniem specjalnej ustawy regulującej prowadzenie inwestycji drogowych, aby jedna decyzja administracyjna zastąpiła kilka innych, w tym pozwolenie na budowę czy wywłaszczenie. W ocenie Sądu odpowiednie stosowanie do ograniczeń wynikających z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i) specustawy drogowej przepisów art. 124 ust. 4-7 u.g.n. nie oznacza, że w ramach wykładni systemowej przepisów u.g.n. nie należy odwoływać się do treści art.124 ust.1 u.g.n. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2024 r., I OSK 1138/23, LEX nr 3779788, przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. daje organowi możliwość ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, przez udzielenie zgody na faktyczne dysponowanie nieruchomością do celów budowlanych, a więc zakładanie i przeprowadzanie na objętym decyzją (zgodnym z m.p.z.p. lub decyzją lokalizacyjną inwestycji celu publicznego) ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Takie zezwolenie uprawnia inwestora do czasowego zajęcia nieruchomości, w konsekwencji zobowiązując właściciela (użytkownika wieczystego) gruntu do ponoszenia skutków zajęcia. W ocenie NSA ograniczenie to ma więc charakter czasowy związany z okresem realizacji inwestycji polegającej na budowie lub przebudowie inwestycji liniowej (infrastrukturalnej). Późniejszy dostęp do infrastruktury jego gestora na nieruchomości obciążonej reguluje już sama ustawa tj. art. 124 ust. 6 u.g.n. Zgodnie z jego treścią "Właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości jest obowiązany udostępnić nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z przebudową, konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej. Przepisy ust. 4 stosuje się odpowiednio." W ocenie Sądu trudno uznać, aby nakładanie ograniczeń na nieruchomości zgodnie z dyspozycją art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i) specustawy drogowej miało inny zakres czy kształt niż ten określony w art. 124 ust.1 u.g.n.

Podsumowując i uwzględniając powyższe stanowisko NSA, Sąd uznał, że nie jest błędem określenie, iż część ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości przez właściciela nieruchomości ma charakter czasowy, a cześć obiektywnie stały, związany z koniecznością dostępu do umieszczonej na (lub w) nieruchomości infrastruktury. Niewątpliwie zgodnie z treścią już wielokrotnie przywoływanego art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i) specustawy drogowej organ administracji wydający zezwolenie na realizacje inwestycji drogowej ma prawo ustanowienia ograniczeń korzystania z nieruchomości przez jej właściciela czy użytkownika wieczystego. Określenie przez organ w treści decyzji, że dane ograniczenie, które w swej istocie jest powieleniem treści art. 124 ust. 6 u.g.n., jest ograniczeniem trwałym nie powoduje w konsekwencji żadnych innych skutków w obszarze wykonywania przez właściciela lub użytkownika wieczystego obciążonej służebnością publiczną nieruchomości, poza skutkami wynikającymi z tego przepisu z uwzględnieniem przepisów o drogach publicznych. W ocenie Sądu zapis w decyzji o trwałym ograniczeniu w korzystaniu z nieruchomości poprzez powielenie w decyzji art. art. 124 ust. 6 u.g.n. nie wyłącza stosowania przepisów ustawy o drogach publicznych odnoszących się do konieczności uzyskania stosownych zezwoleń wydawanych przez właściwego zarządcę drogi, w tym skarżącą GDDKiA. Warto zwrócić jeszcze raz uwagę, że przepisy art. 124 ust. 4-7 stosowane są odpowiednio. Sąd nie podziela poglądu doktryny prawa, na który powołał się organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, o konieczności umieszczenia w decyzji treści ograniczenia z art. 124 ust. 6 u.g.n., celem wpisania go do właściwej księgi wieczystej podobnie jak i innych ograniczeń (art. 124 ust. 7 u.g.n.). Przywołana regulacja nakłada na właściciela nieruchomości obciążonej obowiązek ustawowy niezależny od powielenia go w decyzji administracyjnej. Sam fakt powielenia tej regulacji w decyzji o zezwoleniu na realizacją inwestycji drogowej i określenia tego ograniczenia jako trwałego nie może zostać uznane za istotne naruszenie prawa, które mogłoby uzasadnić skorzystanie przez Sąd z uprawnień kasatoryjnych.

Zdaniem Sądu podniesiony w skardze zarzut błędnej wykładni art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i) specustawy drogowej jest w swej istocie zarzutem chybionym. Sprowadza się do dyskusji nad charakterem ograniczeń wynikających m.in. z art. 126 ust. 6 u.g.n. Sąd zgadza się w tym przypadku z poglądem przywołanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji a dotyczącym tzw. służebności publicznej i stanowiskiem Wojewody w tym przedmiocie.

Weryfikując prawidłowość zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się istotnego naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego przez organ odwoławczy.

Z uwagi na powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.