II SA/Kr 1399/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-12-16	
Data wpływu	2015-11-09	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Agnieszka Nawara-Dubiel /przewodniczący/
Beata Łomnicka /sprawozdawca/
Krystyna Daniel	
Symbol z opisem	6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s	
Sygn. powiązane	II OSK 889/16	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	oddalono skargę	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Beata Łomnicka (spr.) Protokolant: specjalista Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi F. P. na postanowienie nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 30 września 2015 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania skargę oddala.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 30 września 2015 r. nr [...] znak [...] na podstawie:

- art. 134 i art. 111 w związku z art. 144 i 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.);

- art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.);

stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez skarżącego – F.P. od zawiadomienia z dnia 4 sierpnia 2015 r., znak: [...] o uznaniu za bezzasadną skargę - wniosek F.P. z dnia 13 lipca 2015 r. o wszczęcie postępowania i spowodowanie rozebrania przez J.M. trwałego ogrodzenia na części drogi publicznej nr [...] położonej w S. , a które to ogrodzenie zostało wykonane przez nią bez zgłoszenia i zezwolenia na wykonanie powyższych prac.

W dniu 17 lipca 2015 r. na dziennik podawczy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (dalej: PINB) wpłynął wniosek skarżącego z dnia 13 lipca 2015 r. o wszczęcie postępowania i spowodowanie rozebrania przez J.M. trwałego ogrodzenia na części drogi publicznej nr [...] położonej w S. , a które to ogrodzenie zostało wykonane przez nią bez zgłoszenia i zezwolenia na wykonanie powyższych prac.

W dniu 31 lipca 2015 r. na przedmiotowej działce zostały przeprowadzone czynności kontrolne przez pracowników PINB.

W dniu 4 sierpnia 2015 r. PINB działając na podstawie art. 237 § 3 i art. 238 § 1 k.p.a. zawiadomił wnioskodawcę o uznaniu za bezzasadną skargi - wniosek skarżącego z dnia 13 lipca 2015 r. W dniu 10 września 2015 r. na dziennik podawczy Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K, za pismem PINB z dnia 4 września 2015 r. znak: [...] wpłynęło odwołanie skarżącego od w/w zawiadomienia z dnia 4 sierpnia 2015 r., znak: [...] .

Organ wskazał, iż w zaistniałej sytuacji, działając w trybie rozpatrywania skarg PINB nie miał zatem kompetencji do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w takiej formie.

Zdaniem organu o tym, że zawiadomienie PINB z dnia 4 sierpnia 2015 r. nie stanowi decyzji administracyjnej przesądzające jest pozbawienie go rozstrzygnięcia, rozumianego jako fragment w którym organ przesądza o udzieleniu określonemu podmiotowi uprawnienia bądź o nałożeniu na niego obowiązku. Fragment ten musi być tak sformułowany, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, jakie uprawnienie lub obowiązek skierowano do określonego podmiotu. Rozstrzygnięcia nie można ani domniemywać ani wyprowadzać z uzasadnienia pisma. W zaistniałym stanie faktycznym PINB konsekwentnie używa sformułowania: "zawiadamia". Wskazane wyrażenie przesądza o tym, że przedmiotowe pismo nie rozstrzyga o prawach stron ani uczestników postępowania, a jedynie informuje wnoszącego o sposobie załatwienia złożonej przez niego skargi.

Organ wskazał, że brak jest argumentów wystarczających do uznania, że pismu PINB z dnia 4 sierpnia 2015 r. można przypisać charakter decyzji administracyjnej. Działając w trybie postępowania kontrolno- wyjaśniającego brak jest po stronie organu I instancji kompetencji do wydania decyzji administracyjnej.

Dodatkowo pismo PINB nie zawiera jednego z niezbędnych elementów decyzji jakim jest rozstrzygnięcie, rozumiane jako wiążące ustalenie konsekwencji zastosowania określonego przepisu materialnego. Zamiast tego PINB w przedmiotowym piśmie zamieścił odniesienie się do twierdzeń wnioskodawcy, co stanowi realizację wymogów wynikających z art. 238 § 1 k.p.a.

MWINB wyjaśnia, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższe postanowienie wniósł skarżący – F.P. Skarżący zarzucił:

1. Naruszenie art. 134 i art. 111 w zw. z art. 144 i 123 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy - prawo budowlane, przez błędne zastosowanie tych przepisów prawnych dla stwierdzenia niedopuszczalności odwołania złożonego w nin. sprawie przez skarżącego;

2. Naruszenie art. 30 ustawy prawo budowlane przez niezastosowanie w sprawie tegoż przepisu prawnego przy rozpatrzeniu nin. sprawy w zakresie dotyczącym budowy ogrodzenia na podmurówce, przez J.M. na części drogi publicznej nr [...] poł. w S. , a w to miejsce błędnie rozpatrzenie sprawy w zakresie budowy ogrodzenia przez tą na zupełnie innych działkach nr [...] ,[...] i [...] poł. w S.

3. Naruszenie art. 7 k.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a co polega na tym, że zupełnie błędnie rozpatrzono sprawę w zakresie budowanego przez J.M. ogrodzenia na podmurówce na działkach nr [...] ,[...] ,[...] pół. w S. , gdy tymczasem wniosek skarżącego z 13 lipca 2015 r. dotyczył zupełnie czego innego, a mianowicie budowy przez J.M. , ogrodzenia na podmurówce, na części drogi publicznej nr [...] pół. w S. , a do czego doszło wobec faktu, że w czasie czynności kontrolnych odbytych w dniu 31 lipca 2015r, o powyższym nie został powiadomiony F.P. i jego pełnomocnik i w konsekwencji tego badano sprawę w kontekście zupełnie innym niż był złożony wniosek tj. w zakresie ogrodzenia na działkach [...] ,[...] ,[...] zamiast ogrodzenia na działce [...] ;

5. Naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. przez brak w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, a co polega na tym, że zupełnie błędnie rozpatrzono sprawę w zakresie budowanego przez J.M. ogrodzenia na podmurówce na działkach nr [...] ,[...] ,[...] poł. w S. , gdy tymczasem wniosek skarżącego z 13 lipca 2015 r. dotyczył zupełnie czego innego, a mianowicie budowy przez J.M. ogrodzenia na podmurówce, na części drogi publicznej nr [...] poł. w S.

Skarżący wniósł o przeprowadzenie w postępowaniu przed Sądem dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy II SA/Kr 958/15 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, I SA/Wa 2111/12 oraz I SA/Wa 1946/09 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a nadto akt sprawy I Ns 571/07 II W 123/09, VW 18/08 Sądu Rejonowego w S. , a to na okoliczność zasadności zastosowania w sprawie przez organ I instancji przepisu art. 105 § 1 k.p.a. dla umorzenia w całości postępowania w sprawie, a następnie uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy [...] Wojewódzkiemu Inspektoratowi Nadzoru Budowlanego w K. do jej ponownego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014.1647) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012.270) zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wyjaśnić, że wnioskiem z dnia 17 lipca 2015 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. skarżący F.P. wniósł, o wszczęcie postępowania i spowodowanie rozebrania przez J.M. trwałego ogrodzenia na części drogi publicznej na [...] położonej w S. , a które to ogrodzenie zostało wykonane przez nią bez zgłoszenia i zezwolenia na wykonanie powyższych prac.

PINB przeprowadził w dniu 31 lipca 2015 r. czynności kontrolne na przedmiotowej działce, a następnie w dniu 4 sierpnia 2015 r. działając na podstawie art. 237 § 3 i 238 § 1 k.p.a. zawiadomił skarżącego o uznaniu za bezzasadną skargę – wniosek skarżącego z dnia 17 lipca 2015 r.

W uzasadnieniu opisał podejmowane w sprawie czynności, wynikające z nich ustalenia i zważył, że organ nie znalazł podstaw do dalszego prowadzenia postępowania.

Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Z kolei stosownie do art. 127 § 1 k.p.a., odwołanie przysługuje stronie od decyzji administracyjnej. Wobec tego jedną z przyczyn tzw. przedmiotowej niedopuszczalności wniesienia odwołania będzie nie istnienie decyzji, którą chciałby zaskarżyć wnoszący środek prawny. W zakresie tego pojęcia będzie mieścić się również sytuacja, w której strona wnosi odwołanie od czynności, nie będącej decyzją administracyjną (tak G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2010, wyd. III, teza 5 do art. 134; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2009, uwagi do art. 134, numer brzegowy 2).

W niniejszej sprawie zostało wydane – oparte na art. 134 k.p.a. – postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, które skarżący wniósł od zawiadomienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 sierpnia 2015 r. roku, znak [...] . W piśmie tym wskazane zostało, że stanowi ono zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi zgodnie z art. 237 § 3 w zw. z art. 238 § 1 k.p.a.

W trybie art. 237 § 3 k.p.a. zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi nie przybiera żadnej z prawnych form działania organu administracji publicznej, podlegających kontroli sądu administracyjnego. Nie oznacza to jednak, że organy mogą swobodnie wybierać pomiędzy administracyjnym (jurysdykcyjnym) postępowaniem wszczynanym na żądanie strony a postępowaniem uregulowanym w dziale VIII k.p.a. Natomiast zgodnie z art. 238 § 1 k.p.a. zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi powinno zawierać: oznaczenie organu, od którego pochodzi, wskazanie, w jaki sposób skarga została załatwiona, oraz podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby upoważnionej do załatwienia skargi lub, jeżeli zawiadomienie sporządzone zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Zawiadomienie o odmownym załatwieniu skargi powinno zawierać ponadto uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o treści art. 239.

Z treści pisma z dnia 4 sierpnia 2015 r. wyraźnie wynika, iż zamiarem organu administracji publicznej pierwszej instancji było udzielenie odpowiedzi na pismo przez ten organ zakwalifikowane jako skarga w rozumieniu rozdziału 2 działu VIII k.p.a., a nie za podanie (wniosek), wszczynające postępowanie administracyjne.

W konsekwencji organ odwoławczy uznał odwołanie, wniesione od pisma, informującego o sposobie załatwienia skargi za niedopuszczalne.

Sąd zwraca uwagę, iż z regulacji art. 237 § 3 oraz art. 238 § 1 k.p.a. wynika, że w miejscu rozstrzygnięcia znaleźć się w nim powinno poinformowanie o sposobie załatwienia sprawy. Biorąc jednak pod uwagę, że zarówno rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a. jak i zawiadomienie o sposobie załatwienia sprawy w rozumieniu art. 237 § 3 k.p.a. powinny odnosić się do konkretnych i zindywidualizowanych praw lub obowiązków, ich zewnętrzna forma może być podoba czy wręcz identyczna. Nie można uznać za decyzję administracyjną każdej informacji o sposobie załatwienia skargi z rozdziału 2 działu VIII k.p.a. Gdyby intencją ustawodawcy było takie uregulowanie skarg, aby ich załatwienie przybierało formę decyzji administracyjnej, wskazałby to wprost w przepisach kodeksu.

Wskazać należy, że w sytuacji gdy strona postępowania stoi na stanowisku, że jej podanie wszczęło postępowanie administracyjne, zaś organ uchyla się od wydania decyzji rozstrzygającej sprawę, może skorzystać z odpowiednich środków prawnych, w tym ze skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu.

Sąd w całości podziela argumentacje organu II instancji, iż zawiadomienie PINB z dnia 4 sierpnia 2015 r. nie stanowi decyzji administracyjnej i jest pozbawione rozstrzygnięcia, w którym organ przesądza o udzieleniu określonemu podmiotowi uprawnienia bądź o nałożeniu na niego obowiązku. Zamiast tego PINB w przedmiotowym piśmie zamieścił odniesienie się do twierdzeń wnioskodawcy, co stanowi realizację wymogów wynikających z art. 238 § 1 k.p.a. Podkreślić przy tym należy, że PINB konsekwentnie używa sformułowania: "zawiadamia". Wskazane wyrażenie przesądza o tym, że przedmiotowe pismo nie rozstrzyga o prawach skarżącego, a jedynie informuje wnoszącego o sposobie załatwienia złożonej przez niego skargi.

Należy zatem przyjąć, iż odwołanie skarżącego dotyczyło czynności organu administracji publicznej, nie mającej charakteru decyzji administracyjnej i było niedopuszczalne. Zatem zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy winien był wydać postanowienie o stwierdzeniu jego niedopuszczalności, co też uczynił.

Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.