Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 8 listopada 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w upadłości układowej z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 października 2017 r. sygn. akt II SA/Po 545/17 w sprawie ze skargi [...] S.A. w upadłości układowej z siedzibą w [...] na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] S.A. w upadłości układowej z siedzibą w [...] na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, wyrokiem z dnia 25 października 2017 r. sygn. akt II SA/Po 545/17 oddalił skargę.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...] postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. nr [...], na podstawie art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 599 ze zm., dalej w skrócie "u.p.e.a."), nałożył na zobowiązaną [...] S.A. (poprzednio [...], dalej w skrócie "Spółka") grzywnę w kwocie 30.000,00 zł w celu przymuszenia i wezwał do jej uiszczenia w terminie 30 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia na wskazany rachunek bankowy Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...] (pkt 1 decyzji) oraz wezwał do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym z dnia [...] września 2016 r. nr [...], wystawionym przez inspektora pracy działającego w ramach właściwości miejscowej Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...], w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia (pkt 2 decyzji).

W uzasadnieniu postanowienia podał, że Spółka nie wykonała decyzji inspektora pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...] wskazanych w punktach 1-4 nakazu z dnia [...] maja 2016 r. nr rej. [...], które to decyzje nakazywały: wypłacić wymienionym pracownikom wynagrodzenie za pracę za luty i marzec 2016 r., wypłacić wymienionym pracownikom odprawy z tytułu rozwiązania umowy o pracę z przyczyn niedotyczących pracowników, wypłacić byłym pracownikom ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Łączna kwota świadczeń ze stosunku pracy objętych egzekwowanymi decyzjami wyniosła 583.945,63 zł netto. Przy czym zgodnie z informacjami zawartymi w protokole kontroli z dnia 23 sierpnia 2016 r., dotychczas decyzje te zostały wykonane częściowo i do wypłaty pozostały kwoty przedstawione przy każdym z wymienionych nazwisk pracowników. Ponadto organ wskazał, że Spółka nie wykonała decyzji określonych w tytule wykonawczym z dnia [...] września 2016 r. nr rej. [...] i to pomimo wcześniejszego doręczenia upomnienia z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...]. Od ponad trzech miesięcy decyzje pozostają niewykonane przez Spółkę.

Na skutek wniesienia przez Spółkę na powyższe postanowienie zażalenia sprawę rozpoznawał Okręgowy Inspektor Pracy w [...], który postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W jego uzasadnieniu przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i podał, że w ramach postępowania zażaleniowego pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr rej. [...] poinformował zobowiązaną, że prawidłowe rozpatrzenie wniosku wymaga uzupełnienia informacji zawartych w zażaleniu, tj. informacji dotyczących ogłoszenia przez Sąd Rejonowy [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. sygn. akt [...] upadłości [...] S.A. w [...] z możliwością zawarcia układu, a także informacji w sprawie wniosku do Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Wyjaśnił, że pierwsza z tych okoliczności jest o tyle istotna, że w świetle art. 273 ust. 2 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2016 r.) układ nie obejmuje należności ze stosunku pracy, chyba że wierzyciel wyraził zgodę na jej objęcie układem. Następnie organ drugiej instancji wskazał, że z uzyskanych od Spółki informacji wynika, iż żaden z pracowników wymienionych w egzekwowanych decyzjach inspektora pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...], wskazanych w punktach 1-4 nakazu z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], nie wyraził zgody na objęcie układem należności ze stosunku pracy określonych w przedmiotowych decyzjach. Okręgowy Inspektor Pracy w [...] ustalił, że spłata znacznej większości należności objętych decyzjami inspektora pracy określonymi w punktach 1-4 w/w nakazu z dnia 11 maja 2016 r. została dokonana ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Ponadto zobowiązana w stosunku do niektórych pracowników sama wypłaciła należne świadczenia. Obecnie do zapłaty pozostało łącznie 79.106,86 zł netto oraz 97.427,92 zł brutto dla 30 pracowników.

Okręgowy Inspektor Pracy w [...], odnosząc się do zarzutu zażalenia dotyczącego wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia wskazał, że wziął pod uwagę szereg przesłanek, które zadecydowały o wynikach badania, czy nałożenie na Spółkę przedmiotowej grzywny w kwocie 30.000,00 zł jest zgodne z zasadą racjonalnego działania i zasadą niezbędności. Do przesłanek tych zaliczył:

- wysokość świadczeń ze stosunku pracy objętych egzekwowanymi decyzjami, tj. 583.945,63 zł netto, z czego do wypłaty pozostała, po dziesięciu miesiącach od wydania egzekwowanej decyzji i niemal roku od faktycznej wymagalności świadczeń ze stosunku pracy objętych egzekwowanym decyzjami, kwota 79.106,86 zł netto oraz 97.427,92 zł brutto;

- liczba pracowników, na rzecz których pracodawca nie wypłacił świadczeń ze stosunku pracy, do wypłaty których był zobowiązany, tj. 30 pracowników;

- długość okresu, w jakim pracodawca nie wykonał podlegającej wykonaniu decyzji inspektora pracy i nie wypłacił pracownikom przysługujących świadczeń, tj. dziesięć miesięcy od wydania egzekwowanej decyzji i niemal rok od faktycznej wymagalności świadczeń ze stosunku pracy objętych egzekwowanym decyzjami;

- fakt, że prawidłowe i terminowe wypłacanie świadczeń ze stosunku pracy stanowi zgodnie z art. 94 pkt 5 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1666 ze zm.) podstawowy obowiązek pracodawcy wynikający ze stosunku pracy, a jego realizacja jest objęta szczególną ochroną w art. 84-91 Kodeksu pracy;

- okoliczność, że należne świadczenia ze stosunku pracy stanowią często jedyną podstawę utrzymania pracowników i ich rodzin;

- fakt, iż egzekwowany obowiązek podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy prawa (art. 11 pkt 7 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy – t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 640 ze zm.), takimi nakazami wypłaty są decyzje inspektora pracy Okręgowego Inspektora Pracy w [...] wskazane w punktach 1-4 nakazu z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], stanowiące obowiązek egzekwowany w przedmiotowym postępowaniu;

- okoliczności związane z problemami finansowymi, z jakimi aktualnie zmaga się zobowiązana, co znalazło wyraz w ogłoszeniu wobec zobowiązanej upadłości z możliwością zawarcia układu, a ponadto wystąpieniu przez zobowiązaną w dniu 29 czerwca 2016 r. do Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych z wnioskiem o wypłatę świadczeń wskazanych we wniosku ze środków Funduszu.

Organ drugiej instancji podał również, iż w toku prowadzonego postępowania wziął pod uwagę okoliczności związane z problemami finansowymi, z jakimi aktualnie zmaga się zobowiązana. Odnosząc się do przedmiotowej przesłanki i rozważając jej wagę stwierdził, że nie można jej przydać wagi szczególnej, skutkującej uznaniem, że pozostałe z wyżej wymienionych przesłanek mają charakter uboczny, drugorzędny. Okoliczności te nie stanowią przesłanki determinującej ocenę, czy nałożenie na Spółkę grzywny w celu przymuszenia w kwocie 30.000,00 zł jest zgodne z zasadą racjonalnego działania i zasadą niezbędności. Nawet w sytuacji, gdy pracodawca znajduje się w ciężkiej sytuacji finansowej, pracownicy nie powinni ponosić ujemnych konsekwencji z tego tytułu (art. 22 § 1 Kodeksu pracy). Uzasadnienie niewypłacenia pracownikowi należnego wynagrodzenia za pracę, a tym samym niewykonania ostatecznej decyzji inspektora pracy nakazującej wypłatę tychże świadczeń, brakiem pozytywnych wyników finansowych, jest sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa pracy.

Z tego względu Okręgowy Inspektor Pracy w [...] uznał, że okoliczności przytoczone przez zobowiązaną w zażaleniu, związane z sytuacją gospodarczą oraz możliwościami finansowymi, nie mogą stanowić podstawy do uchylenia postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego.

Wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie grzywna w celu przymuszenia w kwocie 30.000,00 zł nie ma charakteru kary nakładanej na pracodawcę w trybie przepisów ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 395 ze zm.), lecz jest środkiem egzekucyjnym stosowanym w oparciu o przepisy u.p.e.a. i kwestia winy, czy złej woli osoby niewykonującej podlegającego wykonaniu nakazu inspektora pracy, nie ma znaczenia w przedmiotowym postępowaniu.

Okoliczności związane z trudną sytuacją zobowiązanej są i muszą być jedną z wielu przesłanek, które w toku postępowania zostały wzięte pod uwagę. Poza wskazanymi okolicznościami związanymi z sytuacją finansową zobowiązanej są to: wysokość świadczeń ze stosunku pracy objętych egzekwowanymi decyzjami, długość okresu, w jakim pracodawca nie wykonał podlegających wykonaniu decyzji inspektora pracy i nie wypłacił pracownikom przysługujących świadczeń, fakt, że prawidłowe i terminowe wypłacanie świadczeń ze stosunku pracy stanowi podstawowy obowiązek pracodawcy wynikający ze stosunku pracy, okoliczność, że należne świadczenia ze stosunku pracy stanowią często jedyną podstawę utrzymania pracowników i ich rodzin, fakt, iż egzekwowany obowiązek podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy prawa, stopniowa realizacja przez zobowiązaną obowiązków określonych w egzekwowanych decyzjach. Wobec współistnienia w niniejszej sprawie wszystkich wyżej wymienionych przesłanek, w żaden sposób nie można zgodzić się z tezą, że okoliczności związane z sytuacją finansową zobowiązanej są przesłanką nadrzędną w stosunku do pozostałych i w sposób wyłączny determinują ocenę, czy nałożenie na Spółkę grzywny w celu przymuszenia w kwocie 30.000,00 zł jest zgodne z zasadą racjonalnego działania i zasadą niezbędności.

Organ drugiej instancji, odnosząc się do zawartego w zażaleniu stwierdzenia, że w tej sprawie zastosowanie grzywny w celu przymuszenia jest niecelowe, gdyż zobowiązana aktualnie nie posiada środków finansowych, z których można dokonać spłaty należności ujętych w egzekwowanych decyzjach, powołał i wyjaśnił treść art. 121 § 2 u.p.e.a. oraz art. 7 § 2 i 3 u.p.e.a. Podał m.in., że z przepisów tych wynika obowiązek organu egzekucyjnego zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. Z art. 121 u.p.e.a. nie można wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia sytuacją osobistą czy możliwościami finansowymi zobowiązanego. Tym bardziej, że zobowiązany może uwolnić się od zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek.

Zdaniem Okręgowego Inspektora Pracy w [...], w tej sprawie organ egzekucyjny (inspektor pracy) wyznaczył wysokość grzywny uwzględniając zasady racjonalnego działania i niezbędności. Celem zastosowanego środka egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania egzekwowanego obowiązku. Organ egzekucyjny powinien zastosować wobec zobowiązanego grzywnę w takiej wysokości, aby wykonanie egzekwowanego nakazu było dla zobowiązanego bardziej opłacalne, niż zapłacenie grzywny w celu przymuszenia. Jeżeli egzekwowana decyzja nakładała na zobowiązaną obowiązek niezwłocznego wypłacenia wskazanym w decyzji pracownikom należnych świadczeń ze stosunku pracy w łącznej kwocie 583.945,63 zł netto, z czego do wypłaty pozostała, po dziesięciu miesiącach od wydania egzekwowanej decyzji i niemal roku od faktycznej wymagalności świadczeń ze stosunku pracy objętych egzekwowanym decyzjami, kwota 79.106,86 zł netto oraz 97.427,92 zł brutto, grzywna w wysokości 30.000,00 zł jest grzywną, którą należało uznać za środek egzekucyjny zastosowany zgodnie z zasadą racjonalnego działania i zasadą niezbędności. Określenie wysokości grzywny w niższej kwocie pozbawiłoby zastosowany środek egzekucyjny jego podstawowego celu – nie byłby wystarczająco dolegliwy, aby doprowadzić do realizacji obowiązku określonego w egzekwowanym nakazie inspektora pracy.

Organ pierwszej instancji, określając wysokość grzywny w celu przymuszenia w kwocie 30.000,00 zł, wyważył ją odpowiednio, stosownie do okoliczności sprawy i nie naruszył wyżej wymienionych zasad. Przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przesłanki w sposób wystarczający precyzują, czym kierował się organ egzekucyjny określając wysokość grzywny w celu przymuszenia w takiej wysokości. Okoliczność, że kwota niewypłaconych świadczeń zmniejszyła się w okresie od czasu wydania egzekwowanej decyzji, do czasu wydania niniejszego postanowienia, o kwotę faktycznie wypłaconych świadczeń kilku pracownikom, a także o kwotę świadczeń wypłaconych ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, nie ma znaczenia ani dla samego faktu zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, ani dla wysokości tejże grzywny. Wysokość świadczeń ze stosunku pracy objętych egzekwowanymi decyzjami, które pozostały do wypłaty, jest w dalszym ciągu wyższa od kwoty nałożonej grzywny w celu przymuszenia.

Ponadto organ drugiej instancji podał, że Sąd Rejonowy [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. sygn. akt [...] orzekł o ogłoszeniu wobec zobowiązanej upadłości z możliwością zawarcia układu. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, iż zgodnie z art. 449 ustawy z dnia 15 maja 2015 r. Prawo restrukturyzacyjne (Dz. U. z 2015 r., poz. 978 ze zm.) w sprawach, w których przed dniem wejścia w życie ustawy wpłynął wniosek o ogłoszenie upadłości, stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że wobec [...] S.A. w upadłości układowej w [...] nadal znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 233 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2016 r. Stosownie do art. 273 ust. 2 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze (ustawa Prawo upadłościowe w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2016 r.), układ nie obejmuje należności ze stosunku pracy, chyba że wierzyciel wyraził zgodę na jej objęcie układem. Z zażalenia zobowiązanej z dnia 12 lipca 2016 r. nie wynika, czy pracownicy wymienieni w decyzjach inspektora pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...] wskazanych w punktach 1-4 nakazu z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] wyrazili zgodę na objęcie układem należności ze stosunku pracy określonych w przedmiotowych decyzjach.

Należne świadczenia ze stosunku pracy, co do których brak zgody pracowników na objęcie ich układem, nie zostały przejęte przez Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, jak również nie zostały wypłacone przez zobowiązaną z własnych środków i nie zostały w żaden sposób objęte ochroną w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2016 r., czy też w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 13 lipca 2006 r. o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1256). W tej sytuacji jedyną gwarancją ich wypłaty uprawnionym pracownikom pozostaje nakaz inspektora pracy z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] oraz niniejsze postępowanie egzekucyjne.

Brak wypłaty należnych świadczeń 30 pracownikom czyni egzekwowany obowiązek nadal niewykonalnym. Częściowa realizacja, choćby w znacznym stopniu, egzekwowanych decyzji w żadnym wypadku nie może być uznana za ich realizację. Przystąpienie do wykonania, czy nawet częściowe wykonanie obowiązków o charakterze niepieniężnym, nie ma wpływu na zastosowanie wobec zobowiązanego właściwego środka egzekucyjnego. Natura tego obowiązku jest niepodzielna, co oznacza, że dopóty, dopóki pracodawca nie wypłaci ostatniej należnej pracownikowi kwoty, obowiązek ten pozostaje niewykonany (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 2077/10).

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi [...] S.A. w upadłości układowej z siedzibą w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Skarżąca zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:

- art. 119 § 1 i 2 u.p.e.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że nałożenie na skarżącą grzywny w celu przymuszenia jest celowe oraz że zastosowanie grzywny winno doprowadzić w okolicznościach niniejszej sprawy do spełnienia świadczenia przez skarżącą, podczas gdy skarżąca w miarę możliwości realizuje ciążące na niej obowiązki wobec pracowników, a brak ich wykonania w całości nie wynika ze złej woli, lecz z sytuacji majątkowej skarżącej, wobec której została ogłoszona upadłość, nałożenie na skarżącą grzywny nie było celowe, gdyż tylko pogorszy jego sytuację materialną i nie przyczyni się do osiągnięcia celu w postaci wypłaty w całości zaległych wynagrodzeń pracowniczych;

- naruszenie art. 121 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 7 § 2 i 3 u.p.e.a., polegające na ustaleniu wysokości grzywny z przekroczeniem granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasadę racjonalnego działania;

- naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., poprzez brak wszechstronnego i dokładanego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i niewystarczające dla wyjaśnienia sprawy ustalenia faktyczne i prawne, co skutkowało ustaleniem wysokości grzywny w oderwaniu od sytuacji majątkowej skarżącej;

- naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji, w sytuacji, gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia tego postanowienia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego postanowienia organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi powtórzyła argumenty podane w zażaleniu stwierdzając, że nałożenie grzywny w okolicznościach niniejszej sprawy jest bezcelowe i stoi w sprzeczności z art. 7 § 2 u.p.e.a. oraz 119 § 1 u.p.e.a. Cel nałożenia grzywny nie zostanie osiągnięty z tego względu, że skarżąca nie posiada w tej chwili środków finansowych, które pozwoliłyby jej na zaspokojenie wszystkich roszczeń pracowniczych. Nałożenie grzywny w wysokości 30.000,00 zł pogłębia zadłużenie i nie doprowadzi do osiągnięcia celu w postaci zaspokojenia roszczeń pracowniczych objętych tytułem wykonawczym. Wskazała, że na skutek jej działań spada kwota zadłużenia względem pracowników.

Ponadto skarżąca podała, że do tej pory nie został sporządzony układ, a co za tym idzie, nie było możliwe wyrażenie przez wierzycieli zgody na objęcie ich wierzytelności układem. Na obecnym etapie postępowania upadłościowego jest planowane, aby do końca maja 2017 r. w sądzie upadłościowym zostały złożone listy wierzytelności przez nadzorcę sądowego. Do końca czerwca 2017 r. mają zostać podpisane porozumienia z wierzycielami, co do spłaty ich wierzytelności pracowniczych, w których skarżąca zadeklaruje spłatę wszystkich wierzytelności w chwili zatwierdzenia układu. Po zatwierdzeniu przez sąd listy wierzytelności oraz dokonania jej ogłoszenia w Monitorze Sądowym i Gospodarczym, z uwzględnieniem terminów na złożenie ewentualnych sprzeciwów, na przełomie października i listopada 2017 r. planowane jest zwołanie Zgromadzenia Wierzycieli w celu głosowania nad przyjęciem układu. Skarżąca wskazała, że pracownicy na obecnym etapie postępowania upadłościowego z możliwością zawarcia układu nie mieli możliwości wyrażenia zgody na objęcie ich wierzytelności układem, a co za tym idzie, nie można uznać, że niedokonanie przez nich tej czynności jest tożsame z odmową wyrażenia takiej zgody, jak uczynił to organ. Nałożenie grzywny w wysokości 30.000,00 zł pogłębia jedynie zadłużenie skarżącej. Nie doprowadzi do osiągnięcia celu zastosowanej grzywny w postaci zaspokojenia roszczeń pracowniczych, gdyż aktualnie skarżąca nie ma możliwości finansowych na ich zaspokojenie, a zatem jej nałożenie jest bezcelowe. W ocenie skarżącej, organ nie uwzględnił jej trudnej sytuacji materialnej mimo, iż była mu ona znana.

Okręgowy Inspektor Pracy w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że przedmiotem niniejszej skargi są rozstrzygnięcia organów inspekcji pracy w przedmiocie nałożenia na skarżącą grzywny w celu przymuszenia w wysokości 30.000,00 zł za niewykonanie obowiązku wypłaty pracownikom należnych wynagrodzeń, odpraw z tytułu rozwiązania umowy o pracę z przyczyn niedotyczących pracowników, ekwiwalentów za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe.

W sprawie jest niesporne, że grzywna w celu przymuszenia została nałożona na skarżącą w związku z prowadzonym przeciwko zobowiązanej postępowaniem egzekucyjnym, którego celem jest doprowadzenie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] września 2016 r. nr rej. [...], tj. niezwłocznej realizacji decyzji inspektora pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...] wskazanych w punktach 1-4 nakazu z dnia [...] maja 2016 r. nr [...]. Obecnie zadłużenie skarżącej wobec pracowników wynosi 79.106,86 zł netto oraz 97.427,92 zł brutto. Spółka zalega z płatnościami wobec 30 pracowników. W przedmiotowej sprawie przesłanki do prowadzenia postępowania egzekucyjnego zostały spełnione.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że na obecnym etapie postępowania działania organu egzekucyjnego mają wyłącznie charakter formalnoprawny i są konsekwencją trwającego niewykonania decyzji o charakterze merytorycznym. Oznacza to, że badaniu nie podlega decyzja merytoryczna. Podejmowane działania są ukierunkowane na doprowadzenie do wykonania obowiązku, przy zastosowaniu przepisów prawa.

Stosownie do treści art. 119 § 1 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Z powołanego przepisu wynika, że grzywna jest środkiem egzekucyjnym o charakterze przymuszającym. Celem przedmiotowej grzywny jest doprowadzanie do wykonania określonego obowiązku w sposób pośredni, to jest poprzez dolegliwość nałożonej na zobowiązanego grzywny. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się w szczególności, w wypadku, gdy ciążący na zobowiązanym obowiązek może być spełniony tylko osobiście przez niego lub gdy użycie innego środka egzekucyjnego jest niemożliwe albo niecelowe. Zgodnie z art. 121 u.p.e.a., grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie (§ 1), zaś każdorazowo nałożona na osobę prawną, grzywna nie może przekraczać kwoty 50.000 zł (§ 2). Grzywny nakładane wielokrotnie w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej nie mogą łącznie przekroczyć kwoty 200.000,00 zł (§ 3).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze stwierdził, że toczące się przed sądem gospodarczym postępowanie dotyczące skarżącej nie uzasadnia uchylenia zaskarżonego postanowienia. Za bezzasadne uznał zarzuty skargi dotyczące braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz pominięcia okoliczności i dowodów korzystnych dla skarżącej, a także kwestionowanie wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia. Rozważając, czy w świetle art. 121 § 2 i art. 7 § 2 i 3 u.p.e.a. organ egzekucyjny działał racjonalnie, to znaczy czy zastosował wobec zobowiązanej grzywnę w takiej wysokości, która w warunkach rozpoznawanej sprawy jest niezbędna do przymuszenia jej do wykonania ciążącego na niej obowiązku, przyjął, że skoro zobowiązano spółkę do niezwłocznego wypłacenia wskazanym w decyzji pracownikom należnych świadczeń ze stosunku pracy w łącznej kwocie 558.127,37 zł netto, z czego na dzień wydania zaskarżonego postanowienia do zapłaty pozostała kwota 79.106,86 zł netto, nałożona grzywna w wysokości 30.000 zł spełnia wymogi, o których mowa w powołanych wyżej przepisach. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia w sposób szczegółowy i przekonujący przedstawia poszczególne okoliczności, jakie uwzględniono przy ustalaniu wysokości przedmiotowej grzywny, w tym m.in. sytuację finansową zobowiązanej. W niniejszej sprawie zasadnie przyjęto, że powyższa okoliczność pozostawała bez decydującego wpływu na ocenę prawidłowości ustalenia wysokości grzywny w celu przymuszenia. Do okoliczności uwzględnianych przez organy w tej sprawie należały:

- fakt, że egzekwowany obowiązek podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy prawa,

- wysokość świadczeń ze stosunku pracy objętych egzekwowanymi decyzjami,

- liczba pracowników, na rzecz których pracodawca nie wypłacił świadczeń ze stosunku pracy, a do wypłaty których był zobowiązany,

- długość okresu, w jakim pracodawca nie wykonał podlegających wykonaniu decyzji inspektora pracy i nie wypłacił pracownikom przysługujących im świadczeń,

- fakt, że prawidłowe i terminowe wypłacanie świadczeń ze stosunku pracy stanowi podstawowy obowiązek pracodawcy wynikający ze stosunku pracy,

- okoliczność, że należne świadczenia ze stosunku pracy stanowią często jedyną podstawę utrzymania pracowników i ich rodzin,

- stopniowa realizacja przez zobowiązaną obowiązków określonych w egzekwowanych decyzjach.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła [...] S.A. w upadłości układowej z siedzibą w [...], reprezentowana przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 119 § 1 oraz art. 119 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 599 ze zm., dalej w skrócie "u.p.e.a."), mające wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi, pomimo iż ta podlegała uchyleniu z uwagi na uchybienie przepisom postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, że organ pierwszej instancji prawidłowo nałożył grzywnę na skarżącą kasacyjnie, że nie zaistniały przesłanki do zaniechania jej nałożenia, że wymierzenie grzywny w celu przymuszenia ma charakter obligatoryjny, a nie uznaniowy oraz że zastosowanie grzywny winno doprowadzić w okolicznościach niniejszej sprawy do dobrowolnego spełnienia obowiązku przez skarżącą kasacyjnie, podczas gdy:

a) nałożenie grzywny w celu przymuszenia i wywarcie dodatkowej presji na skarżącą kasacyjnie w celu skłonienia jej do dobrowolnego wykonania obowiązku nie spełni swej funkcji, gdyż okresowe nieregulowanie obowiązków wobec pracowników nie wynika ze złej woli, tylko z ciężkiej sytuacji finansowej skarżącej kasacyjnie, wobec której została ogłoszona upadłość w związku z zaistnieniem ku temu przesłanek,

b) skarżąca kasacyjnie, mimo ciężkiej sytuacji finansowej, w miarę swoich możliwości realizuje ciążące na niej obowiązki wobec pracowników oraz przygotowuje w tym celu propozycje zawarcia układu z pracownikami, celem uregulowania wszystkich zobowiązań,

2) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 121 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 7 § 2 i art. 7 § 3 u.p.e.a., mające wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi, pomimo iż ta podlegała uchyleniu z uwagi na uchybienie przepisom postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że grzywna w wysokości 30.000,00 zł nie została ustalona dowolnie, a nadto jest grzywną, którą należy uznać za środek egzekucyjny zastosowany zgodnie z zasadą racjonalnego działania i zasadą niezbędności;

3) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., mające wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi, pomimo iż ta podlegała uchyleniu z uwagi na uchybienie przepisom postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ich błędne zastosowanie, a co za tym idzie brak wszechstronnego i dokładnego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i niewystarczające dla wyjaśnienia sprawy ustalenia faktyczne i prawne.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

W zakresie pierwszego z zarzutów podała m.in., że grzywna w celu przymuszenia powinna być nakładana jako ostateczny środek egzekucyjny, po wyczerpaniu możliwości stosowania innych środków egzekucyjnych. Z art. 119 § 2 u.p.e.a. wynika, że grzywna w celu przymuszenia ma charakter wyjątkowy, ostateczny i należy po nią sięgać po wyczerpaniu możliwości skorzystania z innych środków egzekucyjnych. Do zastosowania grzywny w celu przymuszenia może doprowadzić brak aktywności zobowiązanego. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, w niniejszej sprawie nie sposób przypisać skarżącej kasacyjnie braku aktywności, a co za tym idzie nie sposób przychylić się do stanowiska Sądu pierwszej instancji wskazującego na prawidłowość nałożenia grzywny w celu przymuszenia i spełnienie ku temu przesłanek. Zobowiązana nie uchyla się od wykonania ciążącego na niej obowiązku w postaci m.in. wypłaty zaległych wynagrodzeń pracowniczych, przeciwnie – w miarę możliwości obowiązek ten realizuje. Brak wykonania zobowiązań w całości nie wynika z chęci uchylenia się od obowiązku, czy złej woli, tylko z niemożności poprawy dotychczasowej złej kondycji finansowej. Niewypłacalność zobowiązanej (utrata zdolności do wykonywania wymagalnych zobowiązań, a zatem również wypłaty wynagrodzeń i innych należności pracowniczych dla pracowników, przekroczenie wartości majątku przez zobowiązania) doprowadziła do złożenia w dniu 28 grudnia 2015 r. wniosku o ogłoszenie upadłości z możliwością zawarcia układu, czego skutkiem było ogłoszenie upadłości z możliwością zawarcia układu, w dniu [...] maja 2016 r. przez Sąd Rejonowy [...], sygn. akt [...]. O niecelowym nałożeniu przedmiotowej grzywny i nieistnieniu ku temu przesłanek przesądza także dokonanie wypłaty zaległych należności pracowniczych na skutek złożonego wniosku do Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz częściowa wypłata należności pracowników z środków własnych skarżącej kasacyjnie.

Wysokość świadczeń ze stosunku pracy objętych egzekwowanymi decyzjami wynosiła 583.945,63 zł, z czego do wypłaty pozostała obecnie, po niemal roku od wydania egzekwowanej decyzji i niemal roku od faktycznej wymagalności świadczeń, już tylko kwota 79.106,86 zł netto oraz 97.427,92 zł brutto dla 30 pracowników.

Dodatkowe obciążenie finansowe w postaci nałożonej grzywny nie tylko doprowadzi do pogorszenia i tak słabej kondycji finansowej skarżącej kasacyjnie, ale może uniemożliwić realizację propozycji układowych, co niewątpliwie negatywnie wpłynie na skuteczność i sprawność postępowania, a także ochronę i ważny interes wierzycieli.

W zakresie drugiego z zarzutów wskazała, iż nie podziela stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który zaaprobował wysokość nałożonej przez organ grzywny w celu przymuszenia, przyjmując, że nie została ona ustalona w sposób dowolny i zgodnie z zasadą racjonalnego działania i zasadą niezbędności.

Jednocześnie poddała w wątpliwość sposób ustalenia przez Sąd pierwszej instancji, że egzekwowana decyzja nałożyła na zobowiązaną obowiązek niezwłocznego wypłacenia wskazanym w decyzji pracownikom należnych świadczeń ze stosunku pracy w łącznej wysokości 558.127,37 zł netto, z czego na dzień wydania zaskarżonego postanowienia do zapłaty pozostała kwota 79.106,86 zł, w sytuacji gdy łączna kwota świadczeń ze stosunku pracy objętych czterema egzekwowanymi decyzjami wynosiła 583.945,63 zł netto (nie 558.127,37 zł netto) do wypłacenia pracownikom, natomiast na dzień wydania zaskarżonego postanowienia do zapłaty pozostała nie tylko kwota 79.106,86 netto, ale również kwota 97.427,92 brutto dla 30 pracowników. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, te błędne ustalenia czynią dokonaną przez Sąd meriti ocenę niezrozumiałą.

Odnosząc się do wysokości grzywny, skarżąca kasacyjnie podała, że nie może być ona oderwana od realiów konkretnej sprawy i traktowana jako sankcja karna za uchylanie się od wykonania obowiązku. Zastosowany środek egzekucyjny z jednej strony ma zapewnić efektywność, a z drugiej być jak najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. W praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych kwestię rozumienia zwrotu "środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego" łączy się z zagadnieniem stosowania zasady środków prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku, co stanowi wyrażenie zasady zawartej w art. 7 § 2 u.p.e.a. Z zasady tej wynika obowiązek badania, który ze środków egzekucyjnych prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku. W orzecznictwie zaznacza się, że "organy egzekucyjne (...) powinny w pierwszej kolejności rozważyć, jaki środek egzekucyjny byłby najmniej uciążliwy dla skarżącej, kierując się przy tym stanem majątkowym skarżącej, a także efektywnością egzekucji". Wbrew twierdzeniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w niniejszej sprawie nie zostało wykazane, że grzywna w nałożonej wysokości była niezbędna do przymuszenia skarżącej kasacyjnie do wykonania ciążącego na niej obowiązku, w sytuacji, gdy nieustannie podejmuje wszelkie możliwe działania celem zaspokojenia ciążących na niej zobowiązań. Zastosowany środek egzekucyjny nie jest w stanie zapewnić ani efektywności, ani nie jest środkiem najmniej uciążliwym.

Autor skargi kasacyjnej błędne zastosowanie w tej sprawie art. 7 § 3 u.p.e.a. upatruje w tym, że skoro nie można było osiągnąć celu egzekucji, to nie powinno się prowadzić postępowania egzekucyjnego.

W zakresie wysokości grzywny w celu przymuszenia podał, iż wprawdzie w rozpoznawanej sprawie zbadano stan finansowy zobowiązanej, to jednak tego ustalenia nie wzięto pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Powyższe upoważnia do stwierdzenia, że wysokość przedmiotowej grzywny została ustalona w sposób dowolny, nieadekwatny do zaistniałego stanu faktycznego, pozostając w sprzeczności z zasadami ogólnymi postępowania egzekucyjnego.

Skarżąca kasacyjnie, uzasadniając trzeci z zarzutów podała, że nie aprobuje stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który przyjął, że organ drugiej instancji nie pominął okoliczności dotyczących jej ciężkiej sytuacji finansowej, która doprowadziła do ogłoszenia upadłości, co było jednoznaczne z nieposiadaniem środków finansowych i niemożnością wykonania wymagalnych zobowiązań związanych z wypłatą wynagrodzeń i innych należności pracowniczych. W konsekwencji błędnie uznał, że okoliczności związane z sytuacją gospodarczą oraz możliwościami finansowymi nie mogą stanowić podstawy do uchylenia postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego, a kwestia winy, czy złej woli, nie ma w przedmiotowym postępowaniu znaczenia.

W piśmie procesowym z dnia 19 stycznia 2018 r. autor skargi kasacyjnej wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W tej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., przy czym istota podniesionych w niej zarzutów stanowi powtórzenie prezentowanej dotychczas argumentacji i w tym przypadku sprowadza się do zakwestionowania konkluzji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który zaaprobował stanowisko organów Inspekcji Pracy, że nałożenie na zobowiązaną [...] S.A. w upadłości układowej z siedzibą w [...] grzywny w celu przymuszenia w kwocie 30.000 zł, w związku z niewykonaniem obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] września 2016 r. nr [...], tj. niezwłocznej realizacji decyzji inspektora pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...] wskazanych w pkt 1-4 nakazu z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], jest zgodne z przepisami u.p.e.a. Przedmiotowe decyzje nakazywały: wypłacić wymienionym w nich pracownikom wynagrodzenie za pracę za luty i marzec 2016 r., wypłacić wymienionym w nich pracownikom odprawy z tytułu rozwiązania umowy o pracę z przyczyn niedotyczących pracowników, wypłacić byłym wymienionym w nich pracownikom ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, podlegających natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy – art. 11 pkt 7 ustawy o PIP. Łączna kwota świadczeń ze stosunku pracy objętych egzekwowanymi decyzjami wyniosła 583.945,63 zł netto. Na dzień wydania postanowienia w przedmiocie wymierzenia grzywny w celu przymuszenia do zapłaty pozostało łącznie: 79.106,86 zł netto oraz 97.427,92 brutto – dla 30 pracowników.

W rozpoznawanej sprawie należało zatem rozważyć, czy w świetle art. 119 § 1 i § 2 oraz art. 121 § 2 w zw. z art. 7 § 2 i art. 7 § 3 u.p.e.a. zastosowanie wobec [...] S.A. w upadłości układowej z siedzibą w [...] grzywny w celu przymuszenia w kwocie 30.000 zł w związku z niewykonaniem w całości podanego wyżej obowiązku, w przypadku gdy znajduje się ona w trudnej sytuacji finansowej, albowiem Sąd Rejonowy [...] orzekł o ogłoszeniu wobec zobowiązanej upadłości z możliwością zawarcia układu (sygn. akt [...]), było zasadne.

Zgodnie z art. 2 § 1 pkt 11 u.p.e.a., obowiązki z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy oraz wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi, nakładane w drodze decyzji organów Państwowej Inspekcji Pracy, podlegają egzekucji administracyjnej. Z art. 7 § 1 u.p.e.a. wynika, że organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie. Organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego (art. 7 § 2). Stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy (art. 7 § 3).

Pod pojęciem środków egzekucyjnych należy rozumieć zinstytucjonalizowane formy przymusu państwowego stosowane według ściśle określonej procedury, skierowane bezpośrednio na wykonanie obowiązku prawnego. Ich zastosowanie ma doprowadzić do wykonania ciążącego na zobowiązanym obowiązku. Uregulowane w u.p.e.a. środki egzekucyjne są środkami zaspokajającymi, z wyjątkiem grzywny w celu przymuszenia, która jest środkiem przymuszającym.

Przesłanki nałożenia grzywny w celu przymuszenia określa art. 119 § 1 i 2 u.p.e.a., a jej wysokość art. 121 § 2 u.p.e.a. Kwestie związane z umorzeniem grzywny reguluje art. 125 § 1 i 2 u.p.e.a., a zagadnienie zwrotu uiszczonej lub ściągniętej grzywny w celu przymuszenia w sytuacji, gdy zobowiązany wykonał obowiązek – art. 126 u.p.e.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji uwzględniając stan faktyczny niniejszej sprawy w świetle przytoczonych wyżej przepisów prawidłowo stwierdził, że Okręgowy Inspektor Pracy w [...] w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w sposób szczegółowy wykazał, dlaczego uznał, iż nałożenie na zobowiązaną Spółkę grzywny w celu przymuszenia we wskazanej wysokości jest zgodne z zasadą racjonalnego działania i zasadą niezbędności. Podał, że uwzględnił wysokość świadczeń ze stosunku pracy pozostałych jeszcze do wypłaty pracownikom egzekwowanych decyzjami (79.106,86 zł netto oraz 97.427,92 zł brutto), liczbę tych pracowników (30) oraz okres, w jakim pracownicy pozostawali bez wypłacenia im tych należności (niemal rok od faktycznej wymagalności świadczeń). Terminowe wypłacanie pracownikom świadczeń ze stosunku pracy stanowi bowiem podstawowy obowiązek pracodawcy, a realizacja tego obowiązku jest objęta szczególną ochroną w art. 84-91 Kodeksu pracy. Świadczenia należne pracownikom często stanowią jedyną podstawę utrzymania pracowników i ich rodzin. Ponadto zauważyć należy, iż egzekwowany obowiązek podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy prawa (art. 11 pkt 7 ustawy o PIP). Wziął również pod uwagę okoliczności związane z problemami finansowymi, z jakimi aktualnie zmaga się Spółka oraz fakty, iż w znacznej większości spłata należności pracowników objętych decyzjami inspektora pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...] wskazanych w pkt 1- 4 nakazu z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] została dokonana ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także, iż w stosunku do niektórych pracowników należności te Spółka wypłaciła. Jednocześnie podkreślił, iż w dacie wydawania przez Okręgowego Inspektora Pracy w [...] zaskarżonego postanowienia jedyną gwarancją wypłaty uprawnionym pracownikom należnych im świadczeń pozostaje w/w nakaz oraz przedmiotowe postanowienie nakładające na zobowiązaną Spółkę grzywnę w celu przymuszenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty naruszenia podanych wyżej przepisów nie mogły odnieść skutku zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej. W sprawie zostały spełnione przesłanki do zastosowania przez organ art. 119 § 1 u.p.e.a. Obowiązek wypłaty pracownikom należności wynikających ze stosunku pracy obciąża tylko i wyłącznie pracodawcę i nie może być za niego wykonany przez inny podmiot. Dopóki obowiązek ten nie jest wykonany w całości, organ egzekucyjny jest uprawniony do zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia (art. 120 u.p.e.a.). W tej sprawie art. 119 § 2 u.p.e.a. nie był stosowany. Czyni to zarzut naruszenia tego przepisu chybionym.

Argumentacja skarżącej kasacyjnie, wskazująca na niecelowość zastosowania grzywny w celu przymuszenia, albowiem nie posiada ona środków finansowych na pokrycie m.in. przedmiotowych zobowiązań, ogłoszono jej upadłość z możliwością zawarcia układu, częściowo spłacono pracownikom należne im świadczenia i fakt, że przygotowuje ona propozycje zawarcia układu z pracownikami w celu uregulowania zobowiązań, nie stanowiła podstawy do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 119 § 1 u.p.e.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu trafnie bowiem przyjął, że w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy zastosowanie wobec [...] S.A. w upadłości układowej z siedzibą w [...] grzywny w celu przymuszenia było zasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 121 ust. 2 u.p.e.a. w zw. z art.7 § 2 i art. 7 § 3 u.p.e.a. uznał, iż nie zasługuje on na uwzględnienie. Sprowadza się bowiem do stwierdzenia, że Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo wnioskował, że organ odwoławczy utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie, nakładające na skarżącą kasacyjnie grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 30.000,00 zł, uwzględnił stan finansowy zobowiązanej i ocenił, że została ona zastosowana zgodnie z zasadą racjonalnego działania i zasadą niezbędności. Wyjaśnić należy, iż wysokość grzywny zależy od uzasadnionego uznania organu egzekucyjnego (art. 121 ust. 2 u.p.e.a.). Kwestia prawidłowości określenia wysokości tego środka egzekucyjnego w ramach uznania administracyjnego nie polega wyłącznie na uzależnieniu wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia od kondycji finansowej zobowiązanej, lecz na rozważeniu, czy przesłanki wzięte pod uwagę przez organ egzekucyjny w tym zakresie gwarantują, że jej wysokość jest zgodna z zasadą racjonalnego działania i zasadą niezbędności.

W rozpoznawanej sprawie jest niesporne, że okoliczność związana z sytuacją finansową zobowiązanej była przez organ egzekucyjny przy ustalaniu wysokości grzywny w celu przymuszenia uwzględniana, lecz jako jedna z wielu przesłanek branych pod uwagę. Nie stanowi ona przesłanki nadrzędnej w stosunku do pozostałych, która w sposób wyłączny determinuje ocenę, czy nałożenie na skarżącą kasacyjnie przedmiotowej grzywny w podanej wyżej kwocie jest zgodne zasadą racjonalnego działania i zasadą niezbędności. W niniejszej sprawie organ egzekucyjny wykazał, że nakładając na zobowiązaną grzywnę w celu przymuszenia działał racjonalnie (art. 7 § 2 u.p.e.a.), a jej wysokość była niezbędna do przymuszenia jej do wykonania ciążącego na niej obowiązku (art. 7 § 3 u.p.e.a.). Przyjął, że grzywna w wysokości 30.000,00 zł umożliwi zobowiązanej rozważenie, czy wykonanie obowiązku określonego w egzekwowanym nakazie – do zapłaty pozostała kwota 79.106,86 zł netto oraz kwota 97.427.92 zł brutto – jest dla niej bardziej opłacalne niż zapłacenie grzywny w celu przymuszenia.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. jest niezasadny.

Zgodnie z art. 18 u.p.e.a. jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wyjaśnić należy, iż odpowiednie stosowanie określonego przepisu może polegać na jego zastosowaniu wprost albo z pewnymi modyfikacjami, usprawiedliwionymi odmiennością stanu "podciągniętego" pod dyspozycję stosowanego przepisu, bądź na niedopuszczeniu do jego odnoszenia do rozpatrywanego stanu w ogóle. W tym przypadku przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego należy stosować przy uwzględnieniu specyfiki postępowania egzekucyjnego w administracji, polegającej na przymusowym jego charakterze, a także szybkości i skuteczności wykonania określonych prawem obowiązków. Wskazać należy, iż postępowanie egzekucyjne jest postępowaniem, którego cel stanowi wykonanie obowiązków wynikających z aktów administracyjnych lub innych aktów poddanych egzekucji.

W rozpoznawanej sprawie, wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia zasadnie przyjął, że Okręgowy Inspektor Pracy w [...] nie naruszył art. 18 u.p.e.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., gdyż podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w sposób wyczerpujący zebrał, rozpatrzył i ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a wydane rozstrzygnięcie w sposób szczegółowy i wnikliwy uzasadnił, odnosząc się do każdego aspektu sprawy oraz wszystkich argumentów podnoszonych przez zobowiązaną Spółkę. Wykazał, że nałożenie na zobowiązaną grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązków wynikających z decyzji inspektora pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...] wskazanych w punktach 1 – 4 nakazu z dnia [...] maja 2016 r., w wysokości określonej w ramach uznania administracyjnego, było zasadne i zgodne z zasadą racjonalnego działania i zasadą niezbędności.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. podlega oddaleniu.