III OSK 86/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-05-14	
Data wpływu	2025-01-15	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Paweł Mierzejewski /sprawozdawca/
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący/
Teresa Zyglewska	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	II SAB/Ol 106/24	
Skarżony organ	Inspektor Pracy	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 13; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Okręgowego Inspektora Pracy w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 października 2024 r. sygn. akt II SAB/Ol 106/24 w sprawie ze skargi P. P. na bezczynność Okręgowego Inspektora Pracy w [...] w udostępnieniu informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy w [...] na rzecz skarżącego P. P. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: "WSA w Olsztynie" albo "Sąd pierwszej instancji") wyrokiem z dnia 17 października 2024 r., sygn. akt II SAB/Ol 106/24, po rozpoznaniu skargi P. P. (dalej "skarżący") na bezczynność Okręgowego Inspektora Pracy w [...] (dalej: "OIP w [...]", "organ" albo "skarżący kasacyjnie") w udostępnieniu informacji publicznej:

1) umorzył postępowanie w zakresie bezczynności organu odnośnie punktu 1 wniosku z 21 sierpnia 2024 r.;

2) zobowiązał organ do rozpoznania punktu 2 wniosku z 21 sierpnia 2024 r.;

3) stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4) oddalił wniosek o wymierzenie organowi grzywny;

5) zasądził od OIP w [...] na rzecz skarżącego kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wnioskiem z 21 sierpnia 2024 r. skarżący, powołując się na ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 902), dalej "u.d.i.p.", zwrócił się do OIP w [...] o udzielenie następujących informacji:

1. Jakie działania podejmował organ w latach 2018 - 2024, aby nie dochodziło do patologii i naruszania prawa, polegającego na regularnym niewykorzystywaniu urlopu wypoczynkowego przez wójtów i osoby p.o. wójta Gminy [...], po to by w konsekwencji pobrać gigantyczny ekwiwalent za niewykorzystany urlop?;

2. Przesłanie skanów protokołów kontroli wraz ze wszystkimi załącznikami, składanymi wyjaśnieniami, wystąpieniami pokontrolnymi, zaleceniami itp., informacjami o konsekwencjach (czyli ewentualnie nałożonych mandatach, ich wysokości, osobach które zostały ukarane) przeprowadzonych przez PIP w Urzędzie Gminy [...] (Gminie [...]) w latach 2018 - 2024.

Pismem z dnia 4 września 2024 r. organ poinformował skarżącego o przedłużeniu terminu udzielenia odpowiedzi do 20 września 2024 r. z powodu potrzeby zgromadzenia i analizy dokumentacji oraz dokonania anonimizacji.

W dniu 9 września 2024 r. skarżący wywiódł do WSA w Olsztynie skargę na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., poprzez nierozpoznanie wspomnianego wniosku w wymaganym terminie. Podnosząc powyższy zarzut skarżący wniósł o:

1) stwierdzenie bezczynności organu i stwierdzenie, iż miało miejsce rażące naruszenie prawa;

2) zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi;

3) wymierzenie organowi grzywny w kwocie 500 zł.;

4) zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że żądane dane są informacją publiczną. Organ naruszył art. 13 ust. 2 u.d.i.p., gdyż zawiadomienie o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy miał obowiązek uzasadnić. Nie wystarczy podanie, że zachodzi konieczność analizy i przygotowania dokumentacji oraz jej anonimizacji. Skarżący przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące możliwości i prawidłowości przedłużenia terminu do udzielenia informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o:

1) umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do udostępnienia informacji publicznej;

2) oddalenie skargi w pozostałym zakresie, w tym stwierdzenie że organ nie dopuścił się bezczynności oraz o niewymierzanie organowi grzywny;

3) zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych.

Organ zaznaczył, że art. 13 ust. 2 u.d.i.p. nie wymaga wskazania uzasadnienia przedłużenia terminu, ale podania powodów opóźnienia, a powody te nie muszą być nadzwyczajne i wyjątkowe. W realiach sprawy skarżący przed upływem stosownego terminu został poinformowany o braku możliwości udostępnienia informacji w terminie 14 dni oraz o wskazaniu nowego terminu. Organ szczegółowo opisał dokonane w niniejszej sprawie czynności, mające na celu przygotowanie stosownej dokumentacji oraz jej analizę i anonimizację, podkreślając, iż czynności te wymagały znacznego nakładu pracy, a tym samym zachowanie terminu przewidzianego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. było niemożliwe. Dlatego też, w ocenie organu, w sprawie nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa.

W dniu udzielenia odpowiedzi na skargę, tj. 20 września 2024 r. OIP w [...] wystosował do skarżącego pismo, w którym poinformował go o obowiązkach spoczywających na organie. Stwierdził również, że we wskazanym okresie inspektorzy pracy przeprowadzali kontrole w Urzędzie Gminy [...] m. in. w kwestiach związanych z udzielaniem urlopów wypoczynkowych oraz wypłatą ekwiwalentu. W wyniku stwierdzonych nieprawidłowości skierowano wystąpienia pokontrolne. Ponadto skarżący w ww. piśmie został również poinformowany o treści wniosków wynikających z wystąpień pokontrolnych i o tym, że w 2018 r. w stosunku do osoby odpowiedzialnej za naruszanie przepisów prawa pracy zastosowano środek oddziaływania wychowawczego. Do powyższego pisma dołączono dwa zanonimizowane protokoły kontroli.

Skarżący w piśmie z 1 października 2024 r. zarzucił, że OIP w [...] w sposób "rozmyślny" utrudnia mu dostęp do informacji publicznej, zaś w przesłanych dokumentach zanonimizował wszystko co ma znaczenie dla nagłośnienia nieprawidłowości. Zdaniem skarżącego organ bezzasadnie zanonimizował dane dotyczące naruszenia prawa przez Wójta Gminy [...] i urlopu przez niego niewykorzystanego.

Odnosząc się do powyższego organ pismem z dnia 15 października 2024 r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko, i stwierdził że skarżącemu udostępniono wszystkie wnioskowane dokumenty oraz informacje. Powyższego stanu nie zmienia ich częściowa anonimizacja.

W dniu 17 października 2024 r. WSA w Olsztynie wydał opisany na wstępie wyrok.

W uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. W przedmiotowej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji na podstawie u.d.i.p., która reguluje zarówno zakres podmiotowy jak i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Sąd pierwszej instancji przytoczył treść stosownych przepisów u.d.i.p., wskazując jednocześnie, że opisany wniosek został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznych, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Okręgowy Inspektor Pracy jest bowiem organem władzy publicznej zobowiązanym do czuwania nad przestrzeganiem i stosowaniem przepisów prawa, w tym w zakresie prawidłowości stosowania przepisów dotyczących urlopów wypoczynkowych. Dlatego też nie budzi wątpliwości WSA w Olsztynie, że żądane przez skarżącego informacje w postaci protokołów kontroli oraz podejmowanych działań stanowiły informację publiczną, dotyczyły one bowiem realizacji zadań publicznych, tj. podejmowania przez organ władzy publicznej konkretnych działań w ramach posiadanych kompetencji, w odniesieniu do konkretnego podmiotu. Ustalenie, że wniosek obejmował informację publiczną oznacza, że organ miał obowiązek udostępnienia żądanych danych w terminie 14 dni - art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (z zastrzeżeniem ust. 2) albo wydania decyzji odmawiającej ich udostępnienia, na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., w przypadku stwierdzenia, że żądane informacje podlegają prawnej ochronie. Przy tym jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1 art. 13 u.d.i.p., podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.) - co organ w rozpoznawanej sprawie uczynił. Według Sądu pierwszej instancji z brzmienia przywołanych przepisów wynika ponadto wprost, że co do zasady przewidziany prawem termin udostępnienia informacji publicznej na wniosek wynosi 14 dni od daty złożenia wniosku. Natomiast przewidziana przez ustawodawcę możliwość wydłużenia tego terminu, maksymalnie do dwóch miesięcy, odnosi się do sytuacji np. nieprecyzyjnego sformułowania treści wniosku, jego wielowątkowości, czy też występującej wątpliwości, co do możliwości uznania żądanych informacji za informację publiczną, uniemożliwiającej rozpatrzenie żądania w terminie 14 dni. Wydłużony do dwóch miesięcy termin na udzielenie informacji publicznej bez wątpienia jest wyjątkiem od zasady, może mieć miejsce jedynie w uzasadnionych sytuacjach i to po uprzednim poinformowaniu podmiotu składającego wniosek o przyczynach opóźnienia organu w udzieleniu odpowiedzi. Podmiot udostępniający informację publiczną nie może bowiem w sposób dowolny uzasadniać niedotrzymania terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Usprawiedliwieniem przedłużenia terminu udzielenia wnioskowanej informacji publicznej mogą stanowić wyłącznie takie powody, które są bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu tej informacji. Według WSA w Olsztynie konstrukcja tej regulacji jest analogiczna do postanowień art. 36 k.p.a., przy czym w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. wskazany jest nieprzekraczalny termin 2 miesięcy na udzielenie informacji publicznej. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ poinformował skarżącego o przedłużeniu terminu do udzielenia informacji publicznej wskazując na konieczność analizy i przygotowania dokumentacji do jej udostępnienia, w tym dokonaniem anonimizacji. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie były to uzasadnione powody opóźnienia udzielenia informacji publicznej, ponieważ treść żądania, pomimo zawarcia jej na przestrzeni sześciu lat, w rzeczywistości ograniczała się do analizy dwóch protokołów i kilku zdań dotyczących podjętych działań. Jednocześnie według Sądu pierwszej instancji przytaczanie przez organ następnych argumentów w tej kwestii na etapie postępowania sądowego było działaniem nie tylko spóźnionym, ale również nie przekonującym (np. odszukanie w archiwum protokołów) o konieczności przedłużenia terminu do udostępnienia informacji publicznej. Żądana informacja dotyczyła bowiem dwóch pytań, a odpowiedzi na nie zostały udzielone po upływie 14 - dniowego terminu, który nie został przez organ zachowany, gdyż w ocenie WSA w Olsztynie podstawy do jego przedłużenia nie wystąpiły. Dodatkowo Sąd pierwszej instancji podkreślił, że skoro żądanie udzielenia informacji publicznej zgłoszone zostało organowi 21 sierpnia 2024 r., to ustawowy termin odniesienia się do wniosku upłynął 4 września 2024 r., zaś odpowiedź udzielona zastała 20 września 2024 r. Przy czym Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż skarżący nie uzyskał pełnej odpowiedzi na złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Pełna odpowiedź dotyczyła jedynie pytania pierwszego, gdyż organ poinformował, że przeprowadzał kontrole i skierował zalecenia pokontrolne zawierające (wyszczególnione w piśmie z dnia 20 września 2024 r.) wnioski, jak również i to, że po kontroli w 2018 r. zastosował środek oddziaływania wychowawczego. Wobec tego w części wniosku skarżącego o informację publiczną dotyczącego pkt 1 tego wniosku na dzień orzekania w niniejszej sprawie organ nie pozostawał już bezczynny, ponieważ rozpoznał wniosek w powyższym zakresie, chociaż z przekroczeniem ustawowego terminu. Oznacza to, że Sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy i zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji umorzył postępowanie w zakresie bezczynności organu co do żądania objętego pkt 1 wniosku skarżącego z dnia 21 sierpnia 2024 r.

W ocenie Sądu meriti odmienna sytuacja dotyczyła pytania zawartego w pkt 2 ww. wniosku, ponieważ w tym przypadku przedstawiono skarżącemu dwa protokoły kontroli, jednak po ich anonimizacji nie zawierały one praktycznie żadnych informacji. W tym miejscu Sąd pierwszej instancji wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt III OSK 3095/21 zwrócił uwagę na to, że ocena, czy organ uznając, że ma obowiązek częściowo ograniczyć udostępnianą informację poprzez nieudostępnienie danych osobowych (tajemnicy przedsiębiorcy) znajdujących się w tej informacji czyni to poprzez wydanie na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w tej części, czy też wystarczające jest zanonimizowanie części danych i nie ma konieczności wydania decyzji odmownej może być odmienna. Kryterium dla powyższego wyboru stanowi to, czy zanonimizowana informacja jest wprost objęta zakresem żądania wniosku, czy też pojawia się, "niejako przy okazji" udostępniania informacji publicznej. Zdaniem WSA w Olsztynie w przedmiotowej sprawie skarżący w sposób jednoznaczny zażądał protokołów kontroli wraz z załącznikami. Zatem organ winien dane te udostępnić, albo odmówić ich ujawnienia, jeśli - w ocenie organu - są to dane podlegające ochronie, ale odmowa ta winna przyjąć postać decyzji administracyjnej. Sąd pierwszej instancji zwrócił także uwagę na to, że przesłane skarżącemu protokoły kontroli nie zawierają żadnych danych poza wskazaniem osób przeprowadzających kontrolę, gdyż zanonimizowane zostały praktycznie wszystkie ustalenia z przeprowadzonych kontroli, poza tymi które stanowiły odpowiedź na pytanie nr 1 wniosku skarżącego. Dlatego też jeżeli chodzi o odwołanie się do ochrony danych osobowych lub tajemnicy przedsiębiorcy, to zgodnie z treścią art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu. Jednak okoliczność przemawiająca za tym, że określone informacje podlegają ewentualnej ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie oznacza, że tracą one przez to charakter informacji publicznej. W takiej sytuacji organ może odmówić udostępnienia informacji, ale stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. zobligowany jest wydać decyzję w tym przedmiocie. Tak więc w ocenie Sądu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie organ uznając, że w protokole kontroli znajdują się dane osobowe lub tajemnice przedsiębiorcy podlegające ochronie powinien wydać stosowną decyzję. Dlatego Sąd pierwszej instancji zobowiązał OIP w Olsztynie do rozpoznania pkt 2 wniosku skarżącego, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej "P.p.s.a.".

WSA w Olsztynie stwierdził jednocześnie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wynikała z odmiennej oceny prawnej przy rozpoznaniu wniosku i dlatego nie można uznać, że działanie organu nacechowane było złą wolą, bądź przypisać organowi lekceważący stosunek do norm prawa. Ocena ta, choć nie została podzielona przez Sąd meriti, z pewnością nie miała cech rażącego naruszenia prawa.

Z tych samych przyczyn Sąd pierwszej instancji uznał, że wymierzenie organowi grzywny nie będzie zasadne.

O kosztach postępowania Sąd pierwszej instancji orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.).

Pismem z 4 grudnia 2024 r. OIP w [...] wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA w Olsztynie z dnia 17 października 2024 r., sygn. akt II SAB/Ol 106/24, zaskarżając go w części dotyczącej punktów 2 i 5.

Skarżący kasacyjnie wyrokowi w zaskarżonym zakresie zarzucił:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a.:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 P.p.s.a., poprzez wyrokowanie w oparciu o wybiórczą analizę dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. uznanie, że udostępnione stronie protokoły po ich anonimizacji nie zawierały praktycznie żadnych danych poza wskazaniem osób przeprowadzających kontrolę, podczas gdy faktycznie zawierały one liczne informacje dotyczące prowadzonych czynności kontrolnych, co w dalszej kolejności doprowadziło do naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 2 ust. 1 u.d.i.p.;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zobowiązanie organu do rozpoznania pkt 2 wniosku, mimo że wniosek ten został rozpatrzony w pełnym zakresie, w sposób zgodny z postanowieniami ustaw;

2. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a.:

3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 2 u.d.i.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że okoliczności wskazane przez organ w piśmie z dnia 4 września 2024 r. stanowiły nieuzasadnione powody opóźnienia udzielenia informacji publicznej, podczas gdy właściwe zastosowanie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. świadczy o dochowaniu przez organ należytej staranności i prawidłowym poinformowaniu przez organ, że informacja nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, a także o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku;

4) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 16 ust. 1 u.d.i.p. i przyjęcie, że niemożliwe jest udostępnienie informacji publicznej przy dokonaniu częściowej anonimizacji informacji podlegających ochronie na podstawie art. 5 u.d.i.p., a organ uprawniony jest wyłącznie do udostępnienia informacji lub wydania decyzji w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 16 ust. 1 u.d.i.p. nie obliguje do jego zastosowania w przypadku częściowej animizacji informacji publicznej;

5) naruszenie prawa materialnego tj. art. 2 ust. 1 u.d.i.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że udostępnione wnioskodawcy w postaci protokołów kontroli po ich częściowej anonimizacji, zawierających istotne informacje dotyczące przeprowadzonych kontroli, stanowiło naruszenie prawa dostępu do informacji publicznej i przyjęcie, że wnioskodawca nie uzyskał pełnej odpowiedzi na złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, podczas gdy prawidłowe zastosowanie ww. przepisu przy uwzględnieniu udostępnionej informacji wskazuje na rozpatrzenie wniosku w pełnym zakresie, w sposób zgodny z postanowieniami ustawy.

W oparciu o przedstawione zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy;

2) na podstawie art. 188 P.p.s.a. - uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej pkt 2-5 i umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do udostępnienia informacji publicznej oraz oddalenie skargi w pozostałym zakresie, w tym stwierdzenie że organ nie dopuścił się bezczynności, ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Olsztynie;

3) na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. - zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.

Pismem z dnia 2 stycznia 2025 r. skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, podniesiono w niej bowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym "sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (..)" wyjaśnić należy, że orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 P.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2013 r.; sygn. akt II GSK 2374/11). Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1749/11). W ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. nie można bowiem skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. nie może więc służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez Sąd I instancji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 9 listopada 2011 r.; sygn. akt I OSK 1350/11 oraz z dnia 17 listopada 2011 r.; sygn. akt II OSK 1609/10). Do naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2010 r. sygn. akt I FSK 497/09). W realiach rozpatrywanej sprawy Sąd pierwszej instancji analizując i oceniając znajdujące się w aktach dokumenty, nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 P.p.s.a., a prawidłowość tej oceny, jak i rzekoma błędna ocena stanu faktycznego sprawy dokonana przez WSA w Olsztynie, podnoszona w ramach skargi kasacyjnej, nie może być skutecznie kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a.

Powołany w podstawie kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. wskazuje, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku, gdy skarga zostanie uwzględniona. Unormowania to stanowi przepis kompetencyjny – dający sądowi administracyjnemu kompetencje do podejmowania przewidzianych prawem rozstrzygnięć oraz "wynikowym", to jest mówiącymi o tym, jaki może być wynik sprawy. Jego naruszenie jest zawsze następstwem uchybienia innym normom prawnym, a zatem wymieniony we wskazanym zarzucie przepis nie może stanowić samoistnej podstawy zarzutu skargi kasacyjnej, gdyż można go naruszyć jedynie w powiązaniu z wyraźnie wskazanymi przepisami postępowania lub prawa materialnego. Dopiero bowiem naruszenie konkretnych przepisów postępowania lub prawa materialnego może doprowadzić do konieczności uwzględnienia skargi. W konsekwencji wobec wadliwego skonstruowania ww. zarzutu, jest on nieskuteczny.

Przechodząc do następnych zarzutów skargi kasacyjnej wskazanych z kolei przez jej autora jako naruszenie prawa materialnego zauważyć należy, że art. 13 ust. 2 u.d.i.p. nie jest przepisem prawa materialnego, lecz procesowego. Przepis ten bowiem nie stanowi normy prawnej kształtującej uprawnienie lub obowiązek podmiotu zewnętrznego w odniesieniu do administracji publicznej, lecz określa obowiązki organu w ramach prowadzonego postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Winien być zatem powiązany z podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Niemniej jednak pomimo powyższego, mając na uwadze całą treść skargi kasacyjnej, w tym jej uzasadnienie, Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do tego zarzutu wskazuje, że bezspornym w sprawie jest, iż wniosek o udostępnienie informacji publicznej został wniesiony do podmiotu zobowiązanego w dniu 21 sierpnia 2024 r. Następnie pismem z 4 września 2024 r. organ poinformował wnioskodawcę, że został wyznaczony nowy termin załatwienia wniosku - 20 września 2024 r. Jako powód opóźnienia organ wskazał w głównej mierze konieczność analizy i dokonania anonimizacji dokumentacji. W tym miejscu przypomnieć należy, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Stosownie natomiast do art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Przy czym przepis art. 13 ust. 2 u.d.i.p. posługuje się otwartą formułą "jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie", co pozwala na zindywidualizowanie zastosowania tej regulacji do okoliczności konkretnej sprawy. Dopuszczalne jest zatem wydłużenie 14-dniowego terminu w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej, lecz organ jest zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy, przed upływem tych 14 dni, o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji. Jednocześnie przepisy u.d.i.p. nie wskazują, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne, należy jednak uznać, że muszą to być powody bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej. Muszą to być zatem powody powiązane z rodzajem żądanej informacji (jej zakresem, przedmiotem, formą), a nie inne przyczyny (natury ogólnej) leżące po stronie podmiotu zobowiązanego. Przykładowo ze wskazanego uprawnienia organ może skorzystać wówczas, gdy zachodzą uzasadnione wątpliwości co do zakresu wniosku (np. wniosek jest nieprecyzyjny, wielowątkowy lub zachodzi wątpliwość, czy dotyczy on informacji publicznej). W niniejszej sprawie w piśmie z 4 września 2024 r. nie zostały natomiast przez organ wskazane żadne przyczyny powiązane z wnioskiem o udostępnienie informacji, które mogłyby zostać obiektywnie ocenione jako mogące mieć wpływ na przedłużenie terminu jej udostępnienia.

Co więcej w okolicznościach sprawy Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że w dacie wydania wyroku wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie jego punktu 2 nie został rozpoznany. Należy bowiem podnieść, że sam fakt udzielenia jakiejkolwiek odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie przesądza o braku bezczynności organu. Nie chodzi bowiem o udzielenie jakiejkolwiek informacji, ale przedstawienie jej w takim zakresie i w taki sposób, jaki odpowiada treści żądania. Zatem nie stanowi wypełnienia obowiązku informacyjnego, wynikającego z u.d.i.p., udostępnienie informacji w części, niepełnej albo wymijającej. W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej może mieć miejsce również w przypadku udzielenia informacji innej niż taka, której oczekuje wnioskodawca, tudzież udzielenia informacji niepełnej czy chaotycznej (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielania informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego, 2012, nr 6, s. 75; zob. nadto wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 grudnia 2010 r.; sygn. akt I OSK 1737/10 oraz z dnia 28 listopada 2017 r.; sygn. akt I OSK 1432/17). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niewątpliwie więc w niniejszej sprawie organ pozostaje nadal w bezczynności w udostępnieniu skarżącemu informacji w zakresie pkt 2 wniosku. Realizacja jedynie części wniosku nie jest bowiem pełną jego realizacją. Natomiast organ dokonując anonimizacji kluczowych informacji przesłanych skarżącemu w dokumentach dotyczących żądania z pkt 2 wniosku, tym samym udzielił informacji niepełnej, czy też niezgodnej z treścią żądania, co należy bezsprzecznie kwalifikować jako bezczynność adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 2 czerwca 2015 r.; sygn. akt I OSK 1513/14 oraz z dnia 4 lutego 2015 r.; sygn. akt I OSK 531/14). W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, które konkretyzuje art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., wskazując na ochronę informacji niejawnych, innych tajemnic prawnie chronionych, np. danych osobowych, prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Wobec tego z zestawienia tych dwóch wartości, tj. zasady jawności informacji publicznych oraz obowiązku ochrony prywatności, tajemnic przedsiębiorcy i danych osobowych, można wyprowadzić wniosek, że możliwe jest udostępnianie informacji publicznej w sposób nienaruszający wskazanych dóbr chronionych. Służy temu m.in. wspomniana anonimizacja danych, jednak kwestią podstawową dla organu jest określenie czy powinien dokonać anonimizacji danych w udzielonej informacji, czy też ma obowiązek ograniczyć częściowo udostępnianą informację i wydać w związku z tym, na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie udostępnienia tej informacji we wnioskowanej części, jest przede wszystkim to, czy anonimizowana informacja jest wprost objęta zakresem żądania wniosku, czy też pojawia się w związku z udostępnieniem informacji publicznej. Ocenę tę należy przeprowadzać przez pryzmat złożonego w sprawie wniosku i wskazanego w nim wyraźnie zakresu żądanych informacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2020 r.; sygn. akt I OSK 2273/18). Nie w każdym bowiem przypadku, kiedy zachodzi możliwość ujawnienia "przy okazji" udostępniania informacji publicznej danych podlegających ochronie na podstawie przepisów u.d.i.p. należy całkowicie lub częściowo odmówić udostępnienia informacji, wydając decyzję na podstawie przepisu art. 16 u.d.i.p., zwłaszcza, gdy strona nie jest sama zainteresowana ujawnieniem takich danych, żądając udzielenia informacji o konkretnych sprawach publicznych. Wydanie decyzji odmownej (lub częściowo odmownej) na podstawie przepisu art. 16 u.d.i.p. będzie konieczne tylko w przypadku gdyby istota żądanej informacji dotyczyła żądania ujawnienia chronionych prawem danych. Wobec tego zauważyć należy, że w przedmiotowej sprawie skarżący w pkt 2 wniosku o udostępnienie informacji publicznej jednoznacznie zażądał przesłania skanów protokołów kontroli wraz ze wszystkimi załącznikami, składanymi wyjaśnieniami, wystąpieniami pokontrolnymi, zaleceniami itp., informacjami o konsekwencjach (czyli ewentualnie nałożonych mandatach, ich wysokości, osobach które zostały ukarane) przeprowadzonych przez PIP w Urzędzie Gminy [...] (Gminie [...]) w latach 2018 – 2024. Zatem prawie w całości zanonimizowane dokumenty przesłane przez organ przy piśmie z 20 września 2024 r. nie stanowiły realizacji ww. żądania skarżącego, co słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji. Jednocześnie, wbrew treści zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego art. 16 ust. 1 u.d.i.p., Sąd pierwszej instancji nie zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sformułowania, że niemożliwe jest udostępnienie informacji przy dokonaniu jej częściowej anonimizacji, lecz wskazał jedynie, iż organ powinien rozważyć, czy ewentualna konieczność zanonimizowania danych w dokumentach nie spowoduje, że wnioskodawca nie otrzyma informacji objętej zakresem jego wniosku, a więc czy w takiej sytuacji zasadnym nie będzie wydanie decyzji o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji. Tym samym za niezasadne Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 16 ust. 1 u.d.i.p., jak również art. 2 ust. 1 u.d.i.p.

Systematyzując przedstawione powyżej rozważenia wyjaśnić należy, że z bezczynnością organu mamy do czynienia, gdy pomimo istnienia po stronie organu obowiązku udostępnienia informacji, będącej informacją publiczną, organ w ustawowo określonym terminie (14 dni) wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. nie podejmuje żadnej z przewidzianych prawem czynności, tj. nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialnotechnicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.); względnie nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Ponadto z bezczynnością mamy do czynienia również wtedy gdy podmiot zobowiązany nie powiadomi wnioskodawcy w ustawowo określonym terminie, że informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., jednocześnie informując o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.) albo nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), wreszcie nie powiadomi, że nie jest w posiadaniu żądanej informacji. Jednocześnie, jak już uprzednio to zostało wskazane, przedstawienie informacji innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, czy też udzielenie informacji niepełnej, wymijającej, czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej, do którego skierowano wniosek, co niewątpliwie narusza regulację zawartą w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, bezsporne jest w niniejszej sprawie to, że organ pozostaje nadal w bezczynności w udostępnieniu informacji w zakresie drugiej części wniosku skarżącego. Jednocześnie zaznaczyć należy, że wobec zaskarżenia kasacyjnie jedynie pkt 2 i 5 opisanego wyroku WSA w Olsztynie, skarżący kasacyjnie w rzeczywistości uznaje, że w niniejszej sprawie zaistniała bezczynność w zakresie udzielenia informacji objętej pkt 2 wniosku skarżącego z dnia 21 sierpnia 2024 r., o której to bezczynności orzeka niezaskarżony kasacyjnie pkt 3 wyroku.

Jak wskazano na wstępie, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W realiach rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, o jej oddaleniu.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono jak w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a skarżący nie zażądał jej przeprowadzenia.