Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Kręcisz po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.O. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1925/20 odrzucającego skargę M.O. na czynność Starosty Warszawskiego Zachodniego w przedmiocie ustawienia znaku drogowego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z 22 kwietnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1925/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę M.O. na "zarządzenie Starosty Warszawskiego Zachodniego w przedmiocie zmiany organizacji ruchu drogowego na drodze wewnętrznej, polegającej na posadowieniu znaku zakazu wjazdu samochodów ciężarowych (B-5) na działce nr ew. [...]".

W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, że Starosta Warszawski Zachodni nie wydał w sprawie zarządzenia, którym zmieniono organizację ruchu na drodze wewnętrznej na działce nr [...] z obrębu [...] gmina [...]. Starosta dokonał natomiast czynności ustawienia znaku drogowego. Znak drogowy B-5 na działce nr [...] został posadowiony na drodze będącej własnością Skarbu Państwa, którą zarządza Starosta Warszawski Zachodni. Droga ta nie stanowi drogi publicznej, a jest drogą wewnętrzną. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że czynność ustawienia znaku drogowego mieści się w zakresie uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa, a nie zadań z zakresu administracji publicznej Starosty. Zaznaczył, że ruch na ww. drodze jest oparty na ustanowieniu służebności drogi koniecznej na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości władnącej stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] (postanowienie Sądu Rejonowego w P. z 23 czerwca 2016 r. sygn. akt [...]).

Powołując się na definicję drogi publicznej zawartą w art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.) oraz na treść art. 2 ust. 1 tej ustawy i art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1260 ze zm.) Sąd I instancji argumentował, że zarządzanie ruchem na drogach gminnych, z wyjątkiem miast na prawach powiatu, należy do starosty. Jedynie w odniesieniu do takich dróg zarządzanie ruchem stanowi zadanie z zakresu administracji publicznej. Drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie takich dróg oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu (art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych). Również z art. 10 ust. 7 ustawy Prawo o ruchu drogowym wynika, że zarządzanie ruchem na drogach wewnętrznych, w tym w strefie ruchu i strefie zamieszkania, należy do podmiotu zarządzającego tymi drogami. Przy czym, podmioty zarządzające takimi drogami, ustalając organizację ruchu na tych drogach stosują znaki i sygnały drogowe oraz zasady ich umieszczania wynikające z ustawy i jej przepisów wykonawczych (art. 10 ust. 10a ustawy - Prawo o ruchu drogowym).

Podzielając pogląd prezentowany w orzecznictwie Sąd I instancji przyjął, że ustawowy zakres i forma zarządzania drogami wewnętrznymi jest taka sama dla wszystkich zarządców i właścicieli dróg wewnętrznych, bez względu na to, czy są podmiotami publicznoprawnymi, czy też prywatnoprawnymi. Skoro podmiot prywatnoprawny, ze swej natury, nie może stosować administracyjnych form zarządzania drogą wewnętrzną, to również podmiot publicznoprawny, pomimo swojego charakteru prawnego, działając na tych samych podstawach prawnych w zakresie zarządzania drogą wewnętrzną, nie może stosować administracyjnych form tego zarządzania.

Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zarządzanie drogami wewnętrznymi nie ma charakteru zadania z zakresu administracji publicznej cechującej się władztwem publicznym, lecz nosi cechy wykonywania praw właścicielskich lub pochodzących od właściciela, przez co stanowi domenę prawa cywilnego.

W rozpatrywanej sprawie właścicielem drogi jest Skarb Państwa, a droga jest drogą wewnętrzną. Zarządzanie ruchem oraz oznakowanie takiej drogi należy do właściciela drogi, który – zdaniem Sądu I instancji - nie miał w tym zakresie obowiązku podejmowania żadnych aktów o charakterze publicznoprawnym. Umiejscowienie znaku nie było poprzedzone żadnym aktem, lecz miało wyłącznie charakter czynności faktycznej. W ocenie Sądu I instancji nie można uznać, że działania Starosty Warszawskiego Zachodniego odnoszące się do kwestii przedmiotowego znaku drogowego stanowią czynność z zakresu administracji publicznej, mają one wyłącznie charakter właścicielski, cywilnoprawny. Tym samym nie należą do sfery działań podejmowanych przez administrację publiczną objętych kognicją sądów administracyjnych.

Z powołanych względów na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Sąd I instancji odrzucił skargę.

W skardze kasacyjnej M.O. zaskarżył to postanowienie w całości, wniósł o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi co do istoty poprzez stwierdzenie bezskuteczności zarządzenia Starosty Powiatu Warszawskiego Zachodniego w przedmiocie zmiany organizacji ruchu drogowego na drodze wewnętrznej, polegającej na posadowieniu znaku zakazu wjazdu samochodów ciężarowych (B-5) na działce nr ew. [...] z pominięciem przepisów § 3 ust. 1a pkt 1-3 w zw. z § 4, § 5, § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 784); ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał skarżone orzeczenie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego poprzez pominiecie w swej ocenie treści rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lutego 2016 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 314), zmieniającego z dniem 1 lipca 2016 r. ww. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r., a w konsekwencji powyższego - podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o nieaktualny stan prawny, który obowiązywał do 30 czerwca 2016 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor argumentował, że Sąd I instancji przyjmując, że sprawa pozostaje poza kognicją sądów administracyjnych, powołał się na judykaty dotyczące nieaktualnego stanu prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, z których żadna w rozpatrywanej sprawie nie występuje.

Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji "naruszenie prawa materialnego poprzez pominiecie w swej ocenie treści rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lutego 2016 r. (...) zmieniającego z dniem 1 lipca 2016 r. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. (...), a w konsekwencji powyższego - podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o nieaktualny stan prawny, który obowiązywał wyłącznie do 30 czerwca 2016 r.".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut skargi kasacyjnej nie może być uznany za zasadny, a co za tym idzie również skuteczny, przede wszystkim z tego powodu, że nie został on sformułowany i uzasadniony w sposób, w jaki należałoby tego oczekiwać w świetle art. 174 pkt 1 w związku z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Konstrukcja tego zarzutu nie obejmuje bowiem konkretnych przepisów prawa, które - zdaniem strony - naruszył Sąd I instancji, ani wskazania formy naruszenia przypisów tj. błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania.

W zakresie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" prawa materialnego wymaga wykazania i wyjaśnienia – z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że elementu tego omawiany zarzut jednak nie zawiera – jak dany przepis prawa powinien być stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy albo dlaczego, ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być on stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania tego przepisu, dlaczego powinien być on w sprawie zastosowany z uwagi na jej stan faktyczny. Zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie polega więc na zarzuceniu tzw. błędu subsumcji, tj. gdy ustalony w sprawie stan faktyczny błędnie uznano za odpowiadający albo nieodpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w danej normie prawnej. Innymi słowy, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (w formie pozytywnej) wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, albo (w formie negatywnej) z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego.

Jeżeli omawiany zarzut nie został uzasadniony w sposób, w jaki należałoby tego oczekiwać w świetle art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., a konsekwencją zasady dyspozycyjności, o której mowa w art. 183 § 1 p.p.s.a. jest to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają granice zarzutów skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie czy uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej bądź precyzowanie ich za stronę skarżącą kasacyjnie (por. np. wyroki NSA z: 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13; 15 czerwca 2018 r. sygn. akt I GSK 766/18; 18 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 2174/16, te i kolejne powołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl ), to nie może on odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą.

Stwierdzonej wadliwości konstrukcyjnej jedynego zarzutu skargi kasacyjnej nie sanuje sposób sformułowania treści żądania w skardze kasacyjnej, ani jej uzasadnienie. Kompleksowa lektura skargi kasacyjnej, obejmująca zarzut sformułowany w jej petitum, treść żądania oraz uzasadnienia, prowadzi do wniosku, że strona - w ogólnym zarysie - upatruje wadliwości zaskarżonego postanowienia w tym, że Sąd I instancji odrzucił skargę nie uwzględniając zmian prawnych wprowadzonych rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 18 lutego 2016 r., polegających na nałożeniu na podmiot zarządzający drogą wewnętrzną obowiązków z zakresu zarządzania ruchem drogowym, określonych w § 3 ust. 1a pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. Autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił jednak z jakiego powodu uznał, że - w świetle wspomnianej nowelizacji - stanowisko Sądu I instancji o niepodleganiu kontroli sądowej zaskarżonej czynności jest wadliwe.

W sprawie bezsporne pozostaje, że przedmiotem zaskarżenia jest czynność polegająca na ustawieniu znaku na drodze wewnętrznej, nie zaś akt zatwierdzenia organizacji ruchu, o którym mowa w § 3 ust. 1a pkt 3 ww. rozporządzenia z 23 września 2003 r., czy inne działania, do których podmiot zarządzający drogą wewnętrzną jest uprawniony na mocy § 3 ust. 1a pkt 1 i 2 tego rozporządzenia. Skarżący konsekwentnie podnosi, że przed usytuowaniem znaku drogowego na działce nr ew. [...] nie doszło do zatwierdzenia organizacji ruchu. Uwzględnił to w swych rozważaniach Sąd I instancji uznając, że umiejscowienie znaku, którego spór dotyczy, nie było poprzedzone żadnym aktem, lecz miało wyłącznie charakter czynności faktycznej.

W tej sytuacji dostrzegając, że powołane w skardze kasacyjnej przepisy rozporządzenia - wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 10 ust. 12 Prawa o ruchu drogowym - określającego szczegółowe warunki zarządzania ruchem na drogach publicznych, w strefach zamieszkania oraz w strefach ruchu (§ 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia), określają zasady zatwierdzania organizacji ruchu nie tylko na drogach publicznych, ale również w odniesieniu do dróg wewnętrznych (w strefach zamieszkania oraz w strefach ruchu) zauważyć też trzeba, że sądowa kontrola stosowania się przez podmiot zarządzający drogą wewnętrzną do zasad określonych w tym rozporządzeniu z pewnością nie może odbywać się w postępowaniu inicjowanym skargą na czynność polegającą na posadowieniu znaku drogowego. W świetle jednolitego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma wątpliwości co do tego, że czynność polegająca na ustawieniu znaku drogowego, będąca w istocie czynnością wykonawczą do zatwierdzonej organizacji ruchu, nie należy do kognicji sądów administracyjnych (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 26 czerwca 2014 r. sygn. akt I OPS 14/13 oraz powołane tam orzecznictwo).

Z omówionych względów poza zakresem rozpatrywanej sprawy pozostaje kwestia czy zatwierdzenie organizacji ruchu drogowego przez podmiot zarządzający ruchem na drodze wewnętrznej (art. 10 ust. 7 ustawy – Prawo o ruchu drogowym) stanowi akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.

Na marginesie głównych rozważań można więc jedynie ogólnie zaznaczyć, że prawo do zaskarżenia działania organów jednostek samorządu terytorialnego w sprawach z zakresu administracji publicznej, w tym również bezczynności - gdy organy te nie wykonują czynności nakazanych prawem - dają przepisy ustaw samorządowych (por. art. 101 ust. 1 i art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 87 ust. 1 i art. 88 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym).

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.