II OSK 1959/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-03-19	
Data wpływu	2022-09-05	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Anna Szymańska /sprawozdawca/
Robert Sawuła
Tomasz Bąkowski /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 396/22	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania	
Powołane przepisy	Dz.U. 2017 nr 0 poz 2062; art. 46, 48; Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych - tekst jedn.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 396/22 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 4 lipca 2018 r., nr CVII/2738/18 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Rudawy" 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Gminy Miejskiej Kraków kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 18 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 396/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA w Krakowie, sąd wojewódzki, sąd I instancji) po rozpoznaniu skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: spółka, skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na uchwałę Rady Miasta Krakowa z 4 lipca 2018 r. nr CVII/2738/18 (dalej: uchwała, plan miejscowy, plan) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – stwierdził nieważność § 7 ust. 8 pkt 1 zaskarżonej uchwały (pkt I.); w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt II.) oraz orzekł w przedmiocie kosztów postępowania (pkt III.).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rada Miasta Krakowa (dalej: Rada) podjęła 4 lipca 2018 r. uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Rudawy".

W skardze do WSA w Krakowie na powyższą uchwałę spółka zarzuciła naruszenie: 1) art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 14 ust. 8 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art. 46 ust. 1 ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2062 ze zm.; dalej: u.w.r.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało przyjęciem uchwały w zaskarżonej części, z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej dla tworzenia aktów prawa miejscowego i: a) wprowadzenia rozwiązań zakazujących lub znacznie utrudniających realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm., dalej: u.g.n.), na całym terenie objętym planem; b) ustalenia nieostrych, uznaniowych pojęć odnoszących się do zasad lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej służących świadczeniu usług telekomunikacyjnych w technologii mobilnej, m.in. stacji bazowych telefonii komórkowej; 2) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 u.w.r. poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na wprowadzeniu w zaskarżonej części uchwały rozwiązań, które wprost uniemożliwiają, jak również mogą uniemożliwiać lokalizowanie na całym terenie obowiązywania uchwały inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu u.g.n. także w sytuacji, gdy taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 3) art. 46 ust. 1-2 u.w.r. w zw. z art. 112 ust. 4 pkt 7 ustawy z 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1907 ze zm.; dalej: p.t.) oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2017 r., poz. 570 ze zm.; dalej: ustawa o informatyzacji) poprzez przekroczenie władztwa planistycznego gminy skutkujące sprzecznym z prawem ograniczeniem rozwoju bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej na całym terenie objętym uchwałą, jak również przyjęciem uchwały w zaskarżonej części z naruszeniem zasady neutralności technologicznej, w sposób zagrażający realizacji przez spółkę zobowiązań przetargowych względem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE); 4) art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162; dalej: p.p.) w zw. z art. 10 ust. 1 p.t. poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie nieostrych i uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym uchwałą, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując spółkę na rynku usług telekomunikacyjnych. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tj. § 7 ust. 8.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

WSA w Krakowie, we wskazanym na wstępie wyroku z 18 maja 2022 r. uwzględnił skargę w części. W pierwszej kolejności zaznaczono, że spółka wywiodła swój interes prawny do zaskarżenia uchwały z art. 48 u.w.r.. Zdaniem sądu I instancji skarga okazała się częściowo zasadna, tj. w zakresie § 7 ust. 8 pkt 1 części tekstowej uchwały.

Sąd wojewódzki nie podzielił zastrzeżeń skargi co do § 7 ust. 8 pkt 2 planu, tj. nakazu lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w sposób nie przesłaniający charakterystycznych widoków na sylwetę Miasta, na grzbiet Sikornika Wzgórza św. Bronisławy i Sowińca z sylwetami kopców: Kościuszki i Niepodległości im. Józefa Piłsudskiego oraz nie zakłócający istniejących powiązań widokowych pomiędzy obiektami fortecznymi. Wyjaśniono, że zgodnie z rysunkiem planu, ustalone zostały cztery fragmenty ciągów widokowych, w terenach ZP.7, ZP.9, ZP.10 i ZP.13. Zdaniem sądu I instancji "zakaz przesłaniania" polega na tym, że na zaznaczonym na rysunku planu "powiązaniu widokowym między obiektami fortecznymi" oraz na zaznaczonych na rysunku planu ciągach widokowych nie jest możliwe takie posadowienie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, które w jakikolwiek sposób (częściowy czy całkowity) będzie zasłaniało widok na "sylwetę Miasta, na grzbiet Sikornika Wzgórza św. Bronisławy i Sowińca z sylwetami kopców: Kościuszki i Niepodległości im. Józefa Piłsudskiego" oraz takie, które zasłoni (zakłóci) powiązanie widokowe pomiędzy obiektami fortecznymi. Wskazano również, że z rysunku planu wynika, że na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą pozostaje "mnóstwo miejsca", gdzie można posadowić infrastrukturę telekomunikacyjną, bez potrzeby dewastowania masywną infrastrukturą otwarć widokowych na jedne z najbardziej charakterystycznych elementów krajobrazu miasta Krakowa. Następnie podkreślono, że ochrona walorów krajobrazowych jest jednym z celów ochrony przyrody.

Sąd wojewódzki ważąc te dwie wartości (konieczność ochrony krajobrazu oraz konieczność zapewnienia rozwoju usług telekomunikacyjnych) uznał, że możliwość rozwoju infrastruktury telekomunikacyjnej nie ucierpi, ani nie zostanie uniemożliwiona, jeśli na obszarze zaskarżonego planu nie będzie możliwe jej budowanie w taki sposób, aby przesłaniała widok na sylwetę miasta, grzbiet Sikornika (Wzgórze św. Bronisławy) i Sowińca oraz na kopiec Kościuszki i kopiec Józefa Piłsudskiego. Podniesiono, że art. 46 ust. 1 u.w.r. nie powinien być odczytywany jako pozbawienie lokalnego prawodawcy instrumentów pozwalających formułować przepisy prawa miejscowego w zakresie jakichkolwiek ograniczeń dotyczących lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła spółka zaskarżając go w części pkt II. i zarzucając naruszenie:

1. prawa materialnego:

a) art. 46 ust. 1 w zw. z ust. 2 u.w.r. poprzez niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało nieuzasadnioną odmową stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień planu z jednoczesnym błędnym stwierdzeniem, że zgodne z tym przepisem są ustanowione ograniczenia w możliwości lokalizowania na terenie planu stacji bazowych telefonii komórkowej, tj. sąd uznał za zgodne z art. 46 ust. 1 u.w.r.: i) nieostre, niezdefiniowane pojęcie "lokalizacja w sposób nie przesłaniający charakterystycznych widoków na sylwetę Miasta [...] oraz nie zakłócający istniejących powiązań widokowych"; ii) uznaniowe ograniczenie możliwości lokalizowania urządzeń, uzależniające tę możliwość od uznania organów administracji;

b) art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 u.w.r. poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień uchwały, pomimo że w sposób arbitralny i nieuzasadniony ograniczają one rozwój bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej;

c) art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 14 ust. 8 oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 u.w.r. poprzez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień planu, pomimo że zostały one uchwalone z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej, dotyczących zasad tworzenia aktów prawa miejscowego;

d) art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 p.p. w zw. z art. 10 ust. 1 p.t. poprzez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień planu, i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie nieostrych i uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym uchwałą, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem skarżącej możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych;

e) art. 46 ust. 1-2 u.w.r. w zw. z art. 112 ust. 4 pkt 7 p.t. oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o informatyzacji poprzez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień planu, i w rezultacie uznanie za dopuszczalne: i) ograniczeń w rozwoju bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej na całym terenie objętym uchwałą, ii) naruszenia zasady neutralności technologicznej, w sposób zagrażający realizacji przez spółkę zobowiązań przetargowych względem Prezesa UKE;

2. przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 151 w zw. z art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez oddalenie skargi w części, w wyniku nienależytego wykonania obowiązku oceny zgodności skarżonych postanowień planu miejscowego z prawem i w rezultacie niedostrzeżenia, że w sposób istotny naruszają one zakres władztwa planistycznego gminy;

b) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.; dalej: u.s.g) poprzez odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień uchwały, pomimo ich sprzeczności z prawem materialnym;

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku, z jakich przyczyn sąd I instancji uznał, że skarżone postanowienia uchwały są zgodne z w/w przepisami prawa materialnego.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania; z ostrożności procesowej, w przypadku, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów w przedmiocie uchybień procesowych sądu I instancji, uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi co do istoty zgodnie ze skargą oraz zasądzenie kosztów postępowania za obydwie instancje według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie wystąpiła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Pismem z 25 sierpnia 2022 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi w całości jako niezasadnej oraz zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.

Jako niezasadne NSA ocenił wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wojewódzki orzeka w granicach danej sprawy i nie jest związany ani zarzutami, ani wnioskami skargi. Granicami sprawy w tym wypadku był zaskarżony plan w ramach naruszenia interesu prawnego przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, tj. w zakresie telekomunikacji (art. 48 u.w.r.). Zgodnie z tym ostatnim przepisem przedsiębiorca telekomunikacyjny oraz Prezes UKE mogą zaskarżyć w zakresie telekomunikacji uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego. WSA w Krakowie działając w granicach sprawy, po przeanalizowaniu przepisów powszechnie obowiązujących doszedł do uprawnionego wniosku, że zaskarżone niniejszą skargą kasacyjną przepisy planu nie naruszają przepisów prawa materialnego i słusznie zastosował art. 151 p.p.s.a., tym samym odmawiając stwierdzenia nieważności kwestionowanej części planu i zastosowania art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. Ostatnio powołany przepis ustala zasadę, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. W zakresie zaskarżenia trafnie WSA w Krakowie nie dopatrzył się sprzeczności z przepisami prawa powszechnie obowiązującymi.

Niezasadny jest także zarzut skierowany przeciwko uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11). Wymóg natomiast podania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oznacza obowiązek takiego sformułowania przez sąd stanowiska prawnego, aby wyrok poddawał się kontroli instancyjnej (por. m.in. wyrok NSA z 11 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 528/17; wyrok NSA z 27 września 2017 r. sygn. akt I OSK 7/17; wyrok NSA z 6 października 2017 r. sygn. akt II GSK 36/16).

W ocenie NSA uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie przesłanki ustawowe określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. i odzwierciedla przyjęty przez sąd I instancji stan faktyczny, tok rozumowania oraz argumentację prawną. Rozważania sądu pierwszej instancji są czytelne, wyczerpujące i odpowiadają na kluczowe zagadnienie tj. zakresu terytorialnego wyłączenia obszaru planu spod lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej (str. 12-14 uzasadnienia). Uzasadnienie wyroku poddaje się pełnej kontroli instancyjnej. Wskazać należy, że WSA w Krakowie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnia przyczyny, dla których oddalił skargę oraz wyjaśnił istotę regulacji art. 46 ust. 1 u.w.r. w kontekście wskazanego § 7 ust. 8 pkt 2 planu. Analiza regulacji planu doprowadziła do wniosku, że nastąpiło jedynie ograniczenie możliwości lokalizowania masztów telefonii komórkowej, co w świetle art. 46 ust. 1 u.w.r. jest dopuszczalne. W szczególności WSA w Krakowie zwrócił uwagę podejmując analizę konkretnych regulacji planu na cele jego uchwalenia oraz wartości nim chronione. Ustalił, że w obszarze planu występują cztery fragmenty ciągów widokowych na terenach: ZP.7, ZP.9, ZP.10 i ZP.13, które uzyskały w planie przeznaczenie pod tereny zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu - pod publicznie dostępny park miejski "Park Rzeczny Rudawy". Dalej - wyznaczono jedno powiązanie widokowe między obiektami fortecznymi i wymieniono obiekty charakterystyczne dla krajobrazu Krakowa. Te wartości podlegają ochronie i takowa została zapewniona w kwestionowanym przepisie planu. Wyjaśnił, że "zakaz przesłaniania" polega na tym, że na zaznaczonych na rysunku planu ciągach widokowych oraz powiązaniu widokowym między obiektami fortecznymi nie jest możliwe takie posadowienie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, które w jakikolwiek sposób (częściowy czy całkowity) będzie zasłaniało widok na "sylwetę Miasta, na grzbiet Sikornika Wzgórza św. Bronisławy i Sowińca z sylwetami kopców: Kościuszki i Niepodległości im. Józefa Piłsudskiego" oraz takie, które zasłoni (zakłóci) powiązanie widokowe pomiędzy obiektami fortecznymi. Sama okoliczność, że sąd wojewódzki nie odniósł się egzemplifikacyjnie do części zarzutów podniesionych w skardze, a dotyczących naruszenia przepisów Konstytucji RP, konkretnych przepisów u.p.z.p., p.t. czy ustawy o informatyzacji w kontekście kwestionowanych norm planu, nie będzie miała znaczenia dla skuteczności skargi kasacyjnej, o ile stanowisko sądu I instancji meriti jest prawidłowe (vide wyrok NSA z 4 stycznia 2024 r. sygn. akt II OSK 888/21). Fakt, że skarżący nie akceptuje tych wywodów nie może zostać skutecznie zwalczony poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i hipotetycznych wad uzasadnienia, lecz poprzez postawienie zarzutów naruszenia przepisów materialnych i trybu uchwalenia planu.

Odnosząc się zaś do tych zarzutów należy stwierdzić, że one także okazały się niezasadne.

Z art. 46 ust. 1 u.w.r. wynika zasada ogólna dopuszczalności inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na terenach objętych postanowieniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z 29 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 1020/14; wyrok NSA z 3 września 2015 r. sygn. akt II OSK 44/14, wyrok NSA z 31 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1814/17). Przepisy planu nie tylko nie mogą zakazywać tego rodzaju inwestycji, ale także w taki sposób winny zostać sformułowane, aby było możliwe ich efektywne, nie zaś hipotetyczne lokalizowanie. Podyktowane jest to rozwojem cywilizacyjnym. Rozwój bowiem sieci telekomunikacyjnych ma niezwykle istotne znaczenie z punktu widzenia rozwoju gospodarki cyfrowej, a tym samym poprawy konkurencyjności gospodarki. W szczególności, w materiałach Komisji Europejskiej podkreśla się, że sieć 5G jest kluczową technologią sieci nowej generacji, która umożliwi innowacje i będzie wspierać transformację cyfrową (https://digital-strategy.ec.europa.eu/pl/policies/5g). Tym samym, rozwój sieci telekomunikacyjnych, którego niezbędnym elementem jest m. in. budowa i modernizacja infrastruktury obejmującej maszty i anteny, mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego, uzasadniającego daleko idące ograniczenie władztwa planistycznego gminy (art. 1 ust. 2 pkt 9 i 10 u.p.z.p. w zw. z art. 1, art. 5 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) – tak wyrok NSA z 29 sierpnia 2023 r. sygn. akt II OSK 2818/20. Niemniej nie oznacza to wyłączenia przepisów u.p.z.p. w powiązaniu z normami konstytucyjnymi, kształtującymi planistyczne uprawnienia organów gminy.

Skarżący kasacyjnie wywodzi, że zawarte w planie sformułowania ("lokalizacja w sposób nie przesłaniający charakterystycznych widoków na sylwetę Miasta (...) oraz nie zakłócający istniejących powiązań widokowych" uznaniowo ogranicza możliwości lokalizowania takich urządzeń, ponadto są to pojęcia nieostre i niezdefiniowane. Co do ostatniego zagadnienia to kluczowy jest argument opierający się na wadliwej legislacji. Otóż nieprecyzyjne i nieostre sformułowania przepisów miejscowych mają prowadzić w istocie do uniemożliwienia ich stosowania.

Analiza natomiast załącznika graficznego do planu wraz z legendą oraz tekstem planu, gdzie przewidziano jako elementy informacyjne ciągi widokowe i powiązania widokowe (§ 5 ust. 2 pkt 1 i 4 planu) - nie pozwala zdaniem NSA na powyższą konkluzję. Jedyne wyznaczone na rysunku planu powiązanie widokowe między obiektami fortecznymi oraz naniesione precyzyjnie w czterech jednostkach planistycznych ZP.7, ZP.9, ZP.10 i ZP.13 (tereny zieleni urządzonej - publicznie dostępny park miejski "Park Rzeczny Rudawy") ciągi widokowe dokładnie wskazują tereny chronione przed lokalizacją urządzeń telekomunikacyjnych. Jedynie w sytuacji, gdyby te urządzenia stanowiły przesłonę owych ciągów oraz powiązania widokowego - nie jest dopuszczalne ich lokalizowanie. Zakaz przesłaniania, co należy powtórzyć za WSA w Krakowie polega na tym, że na zaznaczonym na rysunku planu "powiązaniu widokowym między obiektami fortecznymi" oraz ciągach widokowych nie jest możliwe takie posadowienie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, które w jakikolwiek sposób (częściowy czy całkowity) będzie zasłaniało widok na "sylwetę Miasta, na grzbiet Sikornika Wzgórza św. Bronisławy i Sowińca z sylwetami kopców: Kościuszki i Niepodległości im. Józefa Piłsudskiego" oraz takie, które zasłoni (zakłóci) powiązanie widokowe pomiędzy obiektami fortecznymi. Poprzez przyjętą w planie ochronę ciągów widokowych i powiązania między fortecami zostanie wyłączony jedynie niewielki fragment obszaru planu w korytarzu przestrzennym wyznaczonym przez owe ciągi oraz powiązanie widokowe, który uwzględnia uwarunkowania obszaru całego miasta. Nie można przy tym zgodzić się, aby ograniczenie lokalizacji urządzeń zostało uzależnione od uznania organu stosującego kwestionowany przepis planu. Otóż precyzyjne wytyczenie na rysunku planu przebiegu ciągów oraz powiązania nie daje możliwości uznaniowości, jest nakierowane na zlokalizowanie urządzenia i skonfrontowanie, czy owa lokalizacja pozostaje w kolizji z wyznaczonym przebiegiem linii owych ciągów i powiązania.

Również brak podstaw, aby przyjąć, że zostały naruszone kanony techniki prawodawczej w zakresie prawidłowego skonstruowania norm planu. Skarżący kasacyjnie bowiem zasadniczo upatruje naruszenia przepisów planu w - jego zdaniem - nieprecyzyjnych sformułowaniach. Zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Jest zatem źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania danej rady gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Jednocześnie poza sporem pozostaje, że organ był uprawniony do podjęcia uchwały w sprawie planu (zarzucony w skardze kasacyjnej art. 94 Konstytucji RP). Kwestie techniki tworzenia norm prawa uregulowane natomiast zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283 ze zm.). Zgodnie z § 143 tego rozporządzenia do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Przepisy te dotyczą procesu tworzenia projektu ustawy, zmiany ustawy, rozporządzeń. Tymczasem skarżący kasacyjnie nie przytoczył żadnego przepisu tego rozporządzenia, który jego zdaniem miałby zostać naruszony przy tworzeniu planu i tym samym nastąpiła dyskwalifikacja przepisu planu jako normy prawa.

Nie zostały naruszone podnoszone w pkt 1 lit. c petitum skargi kasacyjnej przepisy u.p.z.p. Organ prawidłowo je zastosował uwzględniając potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej i wskazał zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Obligatoryjny element planu został wprowadzony do kontrolowanego aktu prawa, w sposób nie naruszający art. 46 u.w.r.

Kluczowym bowiem elementem sporu nie tyle jest sformułowanie przyjęte w planie, co generalnie wprowadzenie jakichkolwiek ograniczeń dla działalności przedsiębiorcy telekomunikacyjnego. Postrzega on bowiem w zasadzie normę art. 46 ust. 1 u.w.r. jako gwarantującą swobodną możliwość lokalizowania urządzeń, z czym nie można się zgodzić. Przepis ten bowiem nie uchyla przepisów u.p.z.p., w szczególności art. 1 ust. 3 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu organ waży interes publiczny i interesy prywatne. Ważenie dwóch rodzajów interesu publicznego jakimi jest: zapewnienie obsługi telekomunikacyjnej oraz ochrony wysokich wartości krajobrazu doprowadziło do rezultatu spójnego z dyrektywą ustaloną w art. 46 ust. 1 u.w.r. W planie bowiem wyjaśniono jaki był cel wprowadzenia ciągów widokowych i powiązania, a sąd wojewódzki bardzo starannie omówił te cele. Mianowicie celem planu było zapewnienie ładu przestrzennego m.in. poprzez integrację przestrzenną obszaru z terenami sąsiednimi poprzez utrwalenie istniejących powiązań widokowych (§ 3 pkt 3 lit. b planu). Należy jeszcze uzupełnić, że ciągi widokowe wyznaczono w terenie zieleni urządzonej, publicznej, która z racji funkcji nie zostanie zabudowana. Miasto postanowiło pozostawić te obszary jako niezabudowane, co pozwoli na zachowanie ekspozycji charakterystycznych elementów miasta Krakowa: sylweta miasta, grzbiet Sikornika Wzgórza św. Bronisławy i Sowińca oraz kopców Kościuszki i Niepodległości im. Józefa Piłsudskiego. Jednocześnie plan wymienia jako wysokie wartości krajobrazowe: charakterystyczne miejsca obserwacji widoków i panoram - na południu grzbiet Sikornika (Wzgórza św. Bronisławy) i Sowińca z sylwetami kopców: Kościuszki i Niepodległości im. Józefa Piłsudskiego oraz tereny otwarte stanowiące płaszczyzny ekspozycji sylwety Miasta oraz przedpole widoków i panoram (§ 8 ust. 1 planu). Wyznaczone planem cele zostały zrealizowane poprzez kwestionowany w skardze kasacyjnej § 7 ust. 8 pkt 2 planu.

Jako niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 p.p. w zw. z art. 10 ust. 1 p.t., których to naruszeń spółka upatruje w zróżnicowaniu sytuacji przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w postaci dostarczania publicznych sieci telekomunikacyjnych przy pomocy przewodów oraz przy pomocy fal radiowych. W tym zakresie należy stwierdzić, że ograniczenia przewidziane w planie dotyczą zarówno komunikacji w technologii stacjonarnej, jak i telefonii komórkowej. Otóż plan w różnym zakresie wprowadza ograniczenia dla przedsiębiorców tego profilu działalności. Jeśli chodzi o telekomunikację to zastrzeżono, że w przypadku realizacji obiektów liniowych, należy wykonywać je jako kablową sieć doziemną (§ 12 ust. 8 pkt 2 planu). Z powodu tego ograniczenia, jako bezprzedmiotowe należało uznać ograniczenie wynikające z lokalizacji tej sieci w przestrzeni, gdyż siłą rzeczy lokalizowanie pod ziemią nie będzie powodowało żadnego zakłócenia dla chronionego planem krajobrazu i widoków. Ograniczenia zostały dostosowane do warunków technicznych właściwych dla sieci przewodowych oraz sieci kreowanych przez fale radiowe. Nie naruszono zatem konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), zasady proporcjonalności w rozumieniu nadużycia władztwa planistycznego (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), zasady demokratycznego państwa (art. 2 Konstytucji RP), zasady bezpośredniego stosowania Konstytucji (art. 8 Konstytucji RP) oraz zasady wolności działalności gospodarczej (art. 20 i 22 Konstytucji RP).

Przepis art. 112 p.t. reguluje kwestię ustalenia planu zagospodarowania częstotliwości, względem czego kompetencja przysługuje Prezesowi UKE, gdzie w art. 112 ust. 4 pkt 7 p.t. doprecyzowano, iż plany zagospodarowania częstotliwości oraz ich zmiany w szczególności uwzględniają m.in. konieczność zapewnienia neutralności technologicznej i usługowej. Należy nadmienić, iż ta materia leży poza zakresem merytorycznym planów zagospodarowania przestrzennego w świetle przepisów u.p.z.p. Skoro regulacja ta określa kompetencje Prezesa UKE, a nie organów gminnych, to jedynie Prezes UKE może dokonać ich ewentualnego naruszenia w związku ze sporządzaniem planu zagospodarowania częstotliwości.

Nie można także podzielić zarzutu naruszenia art. 3 pkt 19 oraz art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o informatyzacji. Przede wszystkim faktem jest, że wskazane w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o informatyzacji podmioty mają obowiązek stosowania norm tej ustawy. Nie oznacza to jednak, że zasada równego traktowania przez władze publiczne (tutaj organy samorządu terytorialnego) technologii teleinformatycznych i tworzenia warunków do ich uczciwej konkurencji, w tym zapobiegania możliwości eliminacji technologii konkurencyjnych przy rozbudowie i modyfikacji eksploatowanych systemów teleinformatycznych lub przy tworzeniu konkurencyjnych produktów i rozwiązań (neutralność technologiczna) - w niniejszej sprawie została naruszona. Ograniczeń bowiem doznały na zasadzie równości wszystkie podmioty świadczące usługi dostarczania publicznych sieci telekomunikacyjnych za pomocą fal radiowych. Także ograniczeń doznali ci przedsiębiorcy, którzy przy prowadzeniu działalności telekomunikacyjnej korzystają z sieci przewodowych. Nie występuje zatem możliwość eliminacji technologii konkurencyjnych, a warunki konkurencji zarówno między podmiotami telekomunikacji mobilnej, jak i między mobilnej oraz stacjonarnej – nie zostały naruszone regulacjami skarżonego planu.

Uznając, że zarzuty skargi kasacyjnej są bezzasadne, na podstawie art. 184 p.p.s.a. - została ona oddalona. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.