Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 września 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 525/18 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Sosnowcu z dnia 26 kwietnia 2012 r. nr 364/XXII/2012 w przedmiocie nadania statutu Teatrowi Zagłębia w Sosnowcu I. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Gminy Sosnowiec na rzecz Wojewody Śląskiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, III. oddala wniosek Gminy Sosnowiec o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 września 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 525/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Sosnowcu z dnia 26 kwietnia 2012 r. nr 364/XXII/2012 w przedmiocie nadania statutu Teatrowi Zagłębia w Sosnowcu, stwierdził nieważność § 5 pkt 8, § 7 pkt 3, § 9, § 10 pkt 2 załącznika do zaskarżonej uchwały (punkt 1), w pozostałym zaś zakresie skargę oddalił (punkt 2).

W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie spór sprowadza się do oceny kompletności regulacji prawnych Statutu Teatru Zagłębia w Sosnowcu w brzmieniu stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały (zwanej dalej w skrócie Statutem) z punktu widzenia art. 13 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2012 r. poz. 406) zwanej dalej w skrócie ustawą.

Przyjmując, że zakaz powtórzeń regulacji ustawowych w akcie prawa miejscowego nie skutkuje automatycznie nieważnością przepisu powtarzającego Sąd uznał, że w przypadku stwierdzenia w § 3 Statutu, że Teatr posiada osobowość prawną, a także, że działa na podstawie wymienionych w § 1 Statutu aktów prawnych, nie doszło do modyfikacji przepisów wyższych hierarchicznie i nie stanowi to istotnego naruszenia prawa skutkującego koniecznością usunięcia z obrotu prawnego kontrolowanej regulacji.

Podniesiono, że w § 5 Statutu wskazano szczegółowy zakres działania Teatru, w tym również, że prowadzenie działalności gospodarczej o ile nie stoi to w sprzeczności z zakresem jego działalności (pkt 8). W ocenie Sądu postanowienie to jest zbyt ogólne i nie wyczerpuje normy prawnej zawartej w art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy. Nadto art. 9 ust. 1 i 2 ustawy nie daje możliwości prowadzenia działalności w zakresie kultury w innej formie organizacyjnoprawnej niż przewidzianej w Statucie. Jednocześnie podkreślił Sąd, że prowadzenie działalności kulturalnej jest podstawowym celem statutowym samorządowych instytucji kultury. O ile instytucja kultury obok podstawowego celu statutowego może prowadzić inną działalność, to rodzaj tej działalności musi jednak wynikać z postanowień statutu, bowiem tryb realizacji zadań z zakresu kultury uregulowany został w sposób zupełny w ustawie o organizacji i prowadzeniu działalności kulturalnej (art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy). Z tego powodu Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru, że § 5 pkt 8 Statutu w sposób istotny narusza przywołane przepisy ustawy.

Sąd wskazał, że Teatr Zagłębia w Sosnowcu jest instytucją kultury, o której mowa w art. 16 ust. 2 ustawy, nadto wyłonienie kandydata na stanowisko jego dyrektora następuje w drodze konkursu. Teatr ten został tak sklasyfikowany od czasu jego utworzenia i jest wymieniony w rozdziale VI załącznika pt. Teatry Dramatyczne, pod pozycją 48, obowiązującego od dnia 18 września 2015 r. rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 30 lipca 2015 r. w sprawie wykazu samorządowych instytucji kultury, w których wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora następuje w drodze konkursu (Dz. U. z 2015 r. poz. 1298). Ustawodawca stosownie do treści art. 16 ust. 1 i 2 ustawy podał, że kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury można wyłonić w drodze konkursu poza instytucjami, które wymienia rozporządzenie ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, dla których z uwagi na ich znaczenie dla kultury narodowej jako właściwy sposób przyjęto drogę konkursową. Natomiast sam tryb powoływania dyrektora został uregulowany w art. 15 ustawy. Z tego powodu zarzut skargi w tym zakresie nie zasługiwał na uwzględnienie.

Zwrócono również uwagę, że na mocy art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy koniecznym elementem kontrolowanego Statutu powinno być określenie organów zarządzających i doradczych oraz sposób ich powoływania. Kompetencja ta została jednak w § 7 pkt 3 Statutu w sposób istotny ograniczona, co skutkuje stwierdzeniem nieważności tego uregulowania jako sprzecznego z art. 15 ust. 8 ustawy. Sposób uregulowania tej kwestii stanowi subdelegację dla Dyrektora Teatru nie tylko do powoływania organów zarządzających, ale także możliwości ich istnienia pomimo funkcjonowania dwóch pionów, czyli artystycznego oraz odrębnego finansowo-administracyjno-technicznego. Jednocześnie zapis delegacji ustawowej jest w tym zakresie jednoznaczny i oparty na treści art. 13 ust. 2 pkt 3 i art. 15 ust. 8 ustawy.

Za uzasadniony uznano zarzut braku wskazania w § 9 Statutu organów doradczych, które powinny być integralną jego częścią, jak też sposób ich powoływania, co wynika z art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska organu nadzoru, że uchwałodawca nadając Statut dla Teatru był upoważniony do uregulowania kwestii związanych z jego gospodarką finansową, za wyjątkiem regulacji, o której mowa w art. 13 ust. 2 pkt 4 ustawy, a więc określenia źródeł finansowania.

Wskazując, że w § 10 pkt 2 Statutu określono przychody Teatru cytując treść art. 27 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 28 ust. 2 ustawy Sąd stwierdził, że powtórzenia te stanowią ewidentne uchybienia zasadzie wynikającej z § 137 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 45). Ugruntowane jest stanowisko judykatury i piśmiennictwa prawniczego, że powoływanie się na zasady techniki prawodawczej może mieć miejsce zwłaszcza wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw. Takie też uchybienia kwalifikują się do oceny jako istotne naruszenia prawa skutkujące ich nieważnością.

W rozpatrywanej sprawie, w sytuacji kiedy omawiany Statut obowiązywał przez wiele lat nie można wykluczyć, że jego naruszające prawo unormowania miały zastosowanie w konkretnych sytuacjach w stosunku do oznaczonych osób, co więcej w sprawie nawet nie wykazywano, ani nawet nie podnoszono, że było inaczej.

W tym stanie rzeczy Sąd dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały i załącznika do niej tylko w części za zasadne uznał zarzuty organu nadzoru wywiedzione w treści skargi co do istotnego naruszenia obowiązującego prawa w zakresie paragrafów Statutu Teatru Zagłębia wymienionych w sentencji wyroku, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, co skutkowało koniecznością stwierdzenia ich nieważności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda Śląski, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego:

1) art. 13 ust. 1 i 2 ustawy w związku z art. 7 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe ich zastosowanie wskutek błędnego przesądzenia o tym, że uchwała w sprawie statutu instytucji kultury, aby korzystać z przymiotu legalności nie musi realizować w pełni zakresu delegacji ustawowej określonej w art. 13 ust. 2 ustawy, tzn. nie musi zawierać w swej treści elementów obligatoryjnych wymaganych przepisem upoważniającym, co prowadzi do wniosku, że organ stanowiący uchwalający akt w powyższej materii nie musi działać na podstawie i w granicach prawa, a tym samym przestrzegać normy określonej art. 7 Konstytucji RP;

2) art. 13 ust. 2 ustawy w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe ich zastosowanie wskutek jednostronnego zakwalifikowania naruszenia prawa w § 3 Statutu jako powtórzenie regulacji ustawowych w akcie prawa miejscowego nie skutkujących automatycznie nieważnością przepisu powtarzającego, podczas gdy ich wadliwość polegała również na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej, co bezwzględnie stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące koniecznością usunięcia z obrotu prawnego takiej regulacji, jako niezgodnej z art. 13 ust. 2 ustawy;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 147 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji koncepcji tzw. orzeczeń zakresowych i stwierdzenie w oparciu o tę koncepcję nieważności uchwały Rady Miejskiej w Sosnowcu jedynie w części § 5 pkt 8, § 7 pkt 3, § 9, § 10 pkt 2 mimo, że występowały (stwierdzone przez Sąd) istotne naruszenia prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały w całości - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem została pozostawiona w obrocie prawnym uchwała pozbawiona elementów obligatoryjnych określonych przepisem art. 13 ust. 2 ustawy, a więc uchwała istotnie naruszająca prawo;

2) art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie przez Sąd nieważności zaskarżonej uchwały w części z pominięciem oceny legalności pozostawionych w obrocie prawnym przepisów uchwały i pominięciem ewentualnych skutków niewyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej uchwały, co utrudnia kontrolę instancyjną;

3) art. 147 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie przez Sąd nieważności zaskarżonej uchwały w części z pominięciem oceny w uzasadnieniu wyroku legalności pozostawionych w obrocie prawnym przepisów uchwały, a skarżonych przez organ nadzoru z powodu istotnego naruszenia prawa to jest: § 1, § 3 pkt 2 i 3, § 4, § 5 pkt 9, § 6 pkt 2, § 8 i § 10 pkt 1, 3 i 4 Statutu;

4) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe skonstruowanie uzasadnienia wyroku, albowiem Sąd nie wyjaśnił w nim, jakie skutki prawne wiążą się z pozostawieniem w obrocie prawnym uchwały istotnie naruszającej prawo z powodu niezrealizowania zakresu upoważnienia ustawowego i poprzestał na wskazaniu możliwości i celowości stwierdzenia nieważności uchwały w części, co utrudnia kontrolę instancyjną;

5) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe skonstruowanie uzasadnienia wyroku, w którym Sąd nie dokonał analizy treści przepisu § 7 pkt 1 i 2 Statutu Teatru Zagłębia w Sosnowcu i nie wyjaśnił w nim dlaczego - w ocenie Sądu - jest on zgodny z art. 16 ust. 2 ustawy.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Sosnowiec wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Sprawa ta podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną po wniesieniu skargi kasacyjnej zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy wyrażając zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte zasługują na uwzględnienie. Część trafnie podniesionych w skardze kasacyjnych zarzutów uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku i rozstrzygniecie w przedmiocie zaskarżonej uchwały.

Nie budzi wątpliwości, że konstytucyjna formuła wydawania aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie oznacza, że akty prawa miejscowego są stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie i to wyraźnego upoważnienia. Tylko organy władzy ustawodawczej samoistnie mogą stanowić normy prawne powszechnie obowiązujące. Wszystkie inne organy mogą je stanowić tylko z upoważnienia ustawy, muszą legitymować się wyraźnie udzielonym upoważnieniem, nie jest bowiem dopuszczalne domniemywanie kompetencji prawodawczych (D. Dąbek, Prawo miejscowe, Kraków 2007, s. 87; por. wyrok NSA z 29 maja 2009 r. sygn. akt I OSK 178/09, LEX nr 574432). Rada gminy nie jest prawodawcą samodzielnym, tak jak parlament i może stanowić normy prawne działając tylko w granicach przyznanych jej wyraźnych kompetencji. Tym samym uchwalając statuty jako akty tworzące jednostki organizacyjne organ stanowiący gminy nie może regulować szczegółowych kwestii odmiennie niż wynika to z przepisów ustawowych oraz, co do zasady, nie może powtarzać rozwiązań ustrojowych przyjętych w przepisach ustawowych.

Przechodząc do kontroli zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej należy stwierdzić, że zasadnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 13 ust. 1 i 2 ustawy w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Statut Teatru Zagłębia jako instytucji kultury nie musi realizować w pełni zakresu delegacji ustawowej określonej w art. 13 ust. 2 ustawy, a więc zawierać w swej treści elementów obligatoryjnych wymaganych przepisem upoważniającym oraz może zawierać powtórzenie regulacji ustawowych.

Trafnie strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy treść statutu instytucji kultury zawiera: 1) nazwę, teren działania i siedzibę instytucji kultury; 2) zakres działalności; 3) organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania; 4) określenie źródeł finansowania; 5) zasady dokonywania zmian statutowych oraz fakultatywnie postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić. Tym samym brak któregokolwiek z ww. obligatoryjnych postanowień statutu prowadzi do uznania, że tak podjęta uchwała zawiera wadę istotną, uzasadniającą wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Takie też stanowisko odnośnie statutów instytucji kultury wyrażono w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. prawomocny wyrok WSA w Olsztynie z 24 września 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 518/19, LEX nr 2731563). W przypadku aktu prawa miejscowego taka wada uzasadnia unieważnienie uchwały. Sądy administracyjne nie mają kompetencji do zastępowania unieważnionych przepisów treścią prawidłowo zredagowanych norm prawnych.

Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, zaskarżony do Sądu pierwszej instancji Statut Teatru Zagłębia został unieważniony w zakresie obejmującym jego § 5 pkt 8, § 7 pkt 3, § 9 i § 10 pkt 2. Wśród ww. unieważnionych przepisów statutu znalazł się przepis dotyczący organów doradczych Teatru Zagłębia. Tym samym Sąd pierwszej instancji unieważniając § 9 statutu spowodował, że pozostały w obrocie prawnym statut nie określał organów doradczych i sposobu ich powoływania, mimo że obowiązek objęcia statutem takiej regulacji wynika wprost z art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy.

Już ta okoliczność uzasadniała stwierdzenie nieważności całego statutu. Wprawdzie art. 147 § 1 P.p.s.a. pozwala na unieważnienie całości lub części zaskarżonego aktu, jednakże wybór zakresu orzekania przez sąd administracyjny nie jest dowolny. W tej sprawie wprawdzie wadliwa była część zaskarżonego Statutu, jednakże pozostawienie w obrocie prawnym pozostałej jego części skutkuje tym, że za zgodny z prawem Sąd pierwszej instancji uznał akt prawa miejscowego regulujący tylko częściowo zakres regulacji wynikający z delegacji ustawowej. Stanowi to naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którymi w demokratycznym państwie prawnym każdy organ władzy publicznej podejmuje działania na podstawie i w granicach prawa.

Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie obejmującym błędne zakwalifikowanie przez Sąd pierwszej instancji swojego wyroku jako wyroku tzw. zakresowego, a przez to naruszenie art. 147 § 1 P.p.s.a. (omyłkowo wskazano w skardze kasacyjnej art. 147 § 4 P.p.s.a.) jest nieprecyzyjnie zredagowany. Sam zarzut skargi kasacyjnej wskazuje na niedopuszczalność wydawania wyroków tzw. zakresowych, natomiast uzasadnienie skargi kasacyjnej wydaje się dopuszczać możliwości wydawania także przez sądy administracyjne takich wyroków.

Ustosunkowując się do tego zarzutu należy stwierdzić, że z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji analizując dopuszczalność wydawania tzw. wyroków zakresowych wskazał, że w tej sprawie wydaje wyrok częściowy polegający na pozbawieniu obowiązywania ze skutkiem ex tunc niektórych przepisów zaskarżonego Statutu.

Trafnie wskazuje strona skarżąca kasacyjnie, że istotą orzekania w zakresie obejmującym wydawanie tzw. wyroków zakresowych jest stwierdzenie niezgodności z prawem (lub zgodności z prawem) danego przepisu bądź jego części w zakresie jego stosowania. Wyrok zakresowy dotyczy przypadku, w którym dokonuje się przypisania atrybutu konstytucyjności (lub zgodności z prawem) bądź też niekonstytucyjności (niezgodności z prawem) nie całej jednostki redakcyjnej tekstu prawnego, lecz jej określonego fragmentu, a precyzyjnie wskazując pewnej normie prawnej, którą można w całości lub części dekodować z określonego przepisu prawnego (por. T. Woś, Wyroki interpretacyjne i zakresowe w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Studia Iuridica Lublinensia vol. XXV, 3, 2016, s. 990). W tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie orzekał w ten sposób, że stwierdził nieważność części jednostki redakcyjnej danego przepisu w zakresie w jakim dany przepis pomija przepis aktu hierarchicznie wyższego lub w jakim nie uwzględnia, bądź też w jakim dotyczy lub odnosi się do rozumienia danego przepisu w kontekście przepisu aktu hierarchicznie wyższego.

Natomiast w tej sprawie Sąd pierwszej instancji wydał wyrok, którym stwierdził nieważność zarówno konkretnych przepisów statutu - § 9, jak i unieważnił fragmenty przepisów prawnych Statutu - § 5 pkt 8, § 7 pkt 3, § 10 pkt 2. W tym ostatnim zakresie wyrok ten ma charakter tzw. wyroku częściowego, co zresztą wprost wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny na s. 25 uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia. Niekiedy wyroki częściowe kwalifikuje się jako rodzaj wyroków zakresowych, ponieważ stosowanie sformułowań typu "w zakresie" lub "w części" nie jest do końca konsekwentne i niekiedy może być traktowane zamiennie (por. M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 104).

Mając powyższe należy stwierdzić, że nie jest zasadny pogląd strony skarżącej kasacyjnie co do niedopuszczalności wydawania przez sądy administracyjne w zakresie sprawowanej kontroli aktów prawa miejscowego zarówno wyroków tzw. częściowych, jak i nawet wyroków zakresowych, o ile znajduje to uzasadnienie w okolicznościach danej sprawy.

Natomiast w tej sprawie, w związku z jedynie częściowym wykonaniem delegacji ustawowej przez organ stanowiący Miasta Sosnowca, zamiast wydawania wyroku częściowego Sąd pierwszej instancji powinien wydać wyrok stwierdzający nieważność całej uchwały i w tym zakresie zarzut skargi kasacyjnej jest zasadny.

Zasadnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 147 § 1 P.p.s.a. w stopniu mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez odmowę stwierdzenia nieważności § 1, § 4, § 6 pkt 2, § 8 i § 10 pkt 1, 3 i 4 jako naruszających w istotnym zakresie przepisy prawa.

§ 1 Statutu zawiera enumeratywny wykaz aktów prawnych, na podstawie których działania Teatr Zagłębia. Sporządzenie takiego wykazu w Statucie stanowi naruszenie prawa z tego powodu, że zawiera on zamkniętą listę ustaw i innych aktów. Sporządzenie takiej zamkniętej listy skutkuje tym, że mogą zostać pominięte inne akty prawne, w oparciu o które funkcjonuje jednostka kultury. Takim przykładem jest pominięcie Kodeksu pracy w tym wykazie. Tym samym o ile stanowiłoby nieistotne naruszenie prawa zamieszczenie katalogu przykładowych ("w szczególności") aktów prawnych, na podstawie których działa dana jednostka organizacyjna kultury, to już sporządzenie wykazu wyczerpującego, a przy tym niepełnego stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ taka treść Statutu prowadzi do sprzeczność w systemie prawa w ramach dyrektywy wykładni systemowej. Skutkuje to bowiem tym, że § 1 Statutu Teatru Zagłębia zawęził stosowanie aktów prawnych do tej jednostki tylko do objętego tym przepisem katalogu, mimo że sam przepis Statutu będącego aktem prawa miejscowego nie może derogować lub ograniczyć stosowania norm ustawowych jako norm powszechnie obowiązujących.

Istotne naruszenie prawa, na co trafnie wskazuje w skardze kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie, zawiera § 4 Statutu stanowiąc, że nadzór nad Teatrem Zagłębia sprawuje Prezydent Miasta Sosnowca. Taka treść ww. przepisu nie ma żadnego oparcia w przepisach prawa. Sformułowanie "nadzór" wskazuje na pewne podporządkowanie instytucji organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego. Tymczasem zgodnie z art. 9 ust. 1 i ust. 2 ustawy jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną, tworząc instytucje kultury. Żaden przepis ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie daje podstaw do sprawowania nadzoru przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta nad teatrem jako samorządową osobą prawną. Takich podstaw nie zawiera także ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) dalej w skrócie u.s.g., ani inny akt prawny. Zasadnie więc zarzuca strona skarżąca kasacyjnie, że § 4 Statutu wykracza poza delegację ustawową i daje organowi wykonawczemu kompetencje nieprzewidziane w żadnej z ustaw, co niewątpliwie stanowi istotne naruszenie prawa (por. prawomocny wyrok WSA w Rzeszowie z 15 września 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 41/20, LEX nr 3067935).

Zasadnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa w zakresie obejmującym § 6 pkt 2 Statutu. Zgodnie z tym przepisem dyrektor Teatru Zagłębia ma określić w regulaminie organizacyjnym organizację wewnętrzną tej jednostki po zasięgnięciu opinii organizatora (tj. Gminy Sosnowiec) oraz opinii działających organizacji związkowych i stowarzyszeń twórców. Przepis ten stanowi dosłowne powtórzenie art. 13 ust. 3 ustawy. Akt prawa miejscowego powinien zawierać przepisy stanowiące realizację upoważnienia ustawowego, a nie zawierać powtórzenia przepisów ustawowych. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji nie stanowi o czytelności lub przejrzystości akt prawa miejscowego zawierający powtórzenie przepisów ustawowych.

Istotne naruszenie prawa zawiera także § 8 Statutu. Przepis ten reguluje zadania (i kompetencje) dyrektora Teatru Zagłębia. Zadania te i kompetencje określone są ustawowo, w tym przede wszystkim w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, w ustawie o finansach publicznych, w Kodeksie pracy i ustawie o samorządzie gminnym. Trafnie strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że art. 13 ust. 2 ustawy nie zawiera upoważnienia do uregulowania w statucie zadań (a także i kompetencji) organu zarządzającego. Jeżeli ustawodawca chce, aby akt tworzący daną jednostkę zawierał zadania organu zarządzającego, to wyraża to wprost w delegacji ustawowej (np. wobec organów jednostek pomocniczych gmin - art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g.; wobec organów szkoły publicznej – art. 98 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe) lub wskazując na konieczność szczegółowego ustalenia organizacji funkcjonowania danej jednostki (np. w zakresie centrum usług społecznych - art. 12 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych).

Także zasadnym jest zarzut naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji w zakresie oddalenia skargi dotyczącej § 10 pkt 1, 3 i 4 Statutu. Zgodnie z § 10 ust. 1 Statutu Teatr gospodaruje samodzielnie przydzieloną i nabytą częścią mienia oraz prowadzi samodzielną gospodarkę w ramach posiadanych środków. Stosownie zaś do § 10 ust. 3 Statutu podstawą gospodarki finansowej jest roczny plan finansowy ustalony przez dyrektora Teatru z zachowaniem wysokości dotacji przyznanej przez Gminę oraz uwzględniający zasady gospodarności i efektywności wykorzystania posiadanych środków. Przywołany § 10 ust. 1 i ust. 3 Statutu zawiera powtórzenie treści art. 27 ust. 3 i ust. 1 ustawy. Również § 10 ust. 4 Statutu stanowiący, że Teatr sporządza plan finansowy zgodnie z przepisami ustawy o finansach publicznych stanowi powtórzenie treści art. 27 ust. 4 ustawy.

Niezasadnym jest natomiast zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 147 § 1 P.p.s.a. w stopniu mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez odmowę stwierdzenia nieważności § 3 pkt 2 i 3 i § 5 pkt 9 Statutu jako naruszających w istotnym zakresie przepisy prawa.

Treść § 3 pkt 2 Statutu stanowi, że organizatorem dla Teatru jest Gmina Sosnowiec. Statut, tak jak i akt o utworzeniu instytucji kultury nadaje organizator, którym na podstawie art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy może być jednostka samorządu terytorialnego. Tym samym wskazanie w § 3 pkt 2 Statutu, że organizatorem Teatru Zagłębia jest Gmina Sosnowiec nie stanowi istotnego naruszenia prawa, ponieważ tylko organizator ma prawo do wydania statutu, a potwierdzenie w statucie kto jest organizatorem (tzn. że wobec Teatru Zagłębia organizatorem jest Gmina Sosnowiec) nie było wprawdzie potrzebne, ale też nie jest to istotne naruszenie prawa.

Także § 3 pkt 3 Statutu określający treść pieczątki używanej przez Teatr Zagłębia ("Teatr Zagłębia, ul. [...], [...]. NIP [...]") stanowi o podaniu adresu siedziby tej jednostki (z podaniem kodu pocztowego) oraz numeru NIP niezbędnego do należytego występowania tej jednostki w obrocie prawnym przy np. zawieraniu umów lub wystawianiu faktur bądź innych dokumentów finansowych. Można więc stwierdzić, że samo ustalenie treści pieczątki jaką posługuje się dana jednostka organizacyjna stanowi element dodatkowy indywidualizujący daną jednostkę poprzez podanie jej dokładnego adresu siedziby oraz numeru NIP. Zamieszczenie takiej informacji w statucie także nie stanowi istotnego naruszenia prawa.

Nie stanowi istotnego naruszenia prawa treść § 5 pkt 9 Statutu, zgodnie z którym Teatr może prowadzić także inne działania wynikające z potrzeb kulturowych społeczeństwa oraz organizować inne uzgodnione z organizatorem projekty kulturalne o profilu zgodnym z jego działalnością podstawową. Podstawę do określenia w statucie takiej działalności zawiera art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy, zgodnie z którym statut może zawierać postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja kultury zamierza działalność taką prowadzić. Jeżeli rada gminy zamierza dopuścić do wykonywania takiej innej działalności, to statut powinien określić w sposób jednoznaczny rodzaj i zakres tej działalności (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 2619/19, LEX nr 3040877). Taka przy tym działalność nie może kolidować z zasadniczym celem, dla realizacja którego została powołana dana instytucja kultury. Musi być ona z tym celem zbieżna lub też mieć charakter uzupełniający w stosunku do celu podstawowego (por. wyrok NSA z 3 września 2013 r. sygn. akt II OSK 1698/13, LEX nr 1559451; wyrok NSA z 29 września 2016 r. sygn. akt II OSK 2062/16, LEX nr 2119856; wyrok NSA z 2 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 2864/16, LEX nr 2291577). Tym samym skoro można stwierdzić w § 5 pkt 9 Statutu rodzaj działalności (organizowanie projektów kulturowych i działania wynikające z potrzeb kulturowych społeczeństwa) wraz ze wskazaniem, że działania te muszą być zgodne z profilem podstawowej działalności Teatru Zagłębia, to przepis ten nie jest niezgodny z art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy.

Nie jest zasadnym zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na wadliwym skonstruowaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyroku w zakresie braku wyjaśnienia skutków prawnych wynikających ze stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części.

Sąd pierwszej instancji stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że powodem pozostawienia w obrocie prawnym części zaskarżonej uchwały było zarówno stwierdzenie, że tylko niektóre jej przepisy w sposób istotny naruszają prawo, a ponadto unieważnienie całego statutu doprowadziłoby do powstania luki prawnej. Art. 141 § 4 P.p.s.a. może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd i to nawet wówczas, gdy taka wykładnia jest nieprawidłowa. Ponieważ zaskarżony wyrok zawiera wszystkie elementy formalne uzasadnienia objęte art. 141 § 4 P.p.s.a. i nie zawiera niespójności uniemożliwiających samą kontrolę tego orzeczenia, tym samym zarzut ten nie może być uznany za zasadny. Także niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe skonstruowanie uzasadnienia wyroku, w którym Sąd nie dokonał analizy treści § 7 pkt 1 i 2 Statutu Teatru Zagłębia i nie wyjaśnił w nim dlaczego - w ocenie Sądu - jest on zgodny z art. 16 ust. 2 ustawy. Wbrew temu zarzutowi należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji na stronach 29 i 30 uzasadnienia zaskarżonego wyroku zawarł swoje stanowisko dotyczące treści § 7 pkt 1 i 2 Statutu w zakresie zgodności z art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy. Sąd ocenił tryb i sposób powoływania dyrektora Teatru Zagłębia (taką treść zawiera § 7 pkt 1 i 2 statutu) i uznał, że przepisy te nie naruszają prawa. Przy czym jeszcze raz należy podnieść, że zarzucając samo naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie nie może doprowadzić do oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni prawa materialnego. Art. 141 § 4 P.p.s.a. określa jedynie formalne wymogi uzasadnienia, a te – w zakresie tego zarzutu skargi kasacyjnej – zostały dochowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Mając na uwadze, że zakresem skargi kasacyjnej objęto cały zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji, składający się z dwóch punktów i uznając część zarzutów strony skarżącej kasacyjnie za zasadne, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości.

Należy podnieść, że trafnym było stanowisko Sądu pierwszej instancji dotyczące stwierdzenia nieważności § 5 pkt 8, § 7 pkt 3, § 9 i § 10 pkt 2 załącznika do zaskarżonej uchwały (będącej Statutem Teatru Zagłębia). Prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny unieważnił § 5 pkt 8 Statutu jako zawierający zbyt ogólną regulację naruszającą tym samym art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy, § 7 pkt 3 Statutu ograniczający regulację powoływania zastępców dyrektora w ten sposób naruszający art. 15 ust. 8 ustawy poprzez brak uregulowania sposobu ich odwoływania, a także § 9 statutu nie wskazujący na organy doradcze i sposób ich powoływania co także stanowiło naruszenie art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy. Także zasadnie unieważnił Sąd pierwszej instancji § 10 pkt 2 statutu, który w powtarzał treść art. 28 ust. 2 i 3 ustawy (a nie art. 27 ust. 1, 3 i 4 ustawy jak stwierdził to Sąd pierwszej instancji).

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że objęte zaskarżoną uchwałą zawierającą w załączniku Statut Teatru Zagłębia naruszenia prawa mają charakter istotny w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. w wersji obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały. Przez istotną sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, w tym z ustawą (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r. sygn. akt P 9/02, OTK-A 2003/9/100). Wykazane przy tym istotne naruszenia prawa uzasadniają unieważnienie całego Statutu, a nie jedynie jego części, ponieważ pozostawienie obowiązywania tylko części jego przepisów nie realizowałoby delegacji ustawowej wynikającej z art. 13 ust. 2 ustawy.

Z powyższych względów, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 i art. 193 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w punkcie pierwszym wyroku uchylił zaskarżony wyrok i po rozpoznaniu skargi Wojewody Śląskiego na zaskarżoną uchwałę Rady Miejskiej w Sosnowcu z 26 kwietnia 2012 r. nr 364/XXII/2012 w przedmiocie nadania statutu Teatrowi Zagłębia w Sosnowcu stwierdził nieważność tej uchwały w całości.

W punkcie drugim wyroku orzeczono o kosztach na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej stronie, która wniosła tę skargę należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego od organu. W związku z tym w tej sprawie należało od Gminy Sosnowiec zasądzić na rzecz Wojewody Śląskiego kwotę 360 złotych stanowiącą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

Ponieważ skarga kasacyjna została uwzględniona, to wniosek strony przeciwnej (Gminy Sosnowiec) dotyczący zasądzenia kosztów postępowania zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną jest niezasadny i nie ma oparcia ani w art. 203, ani też w art. 204 P.p.s.a. i w związku z tym w punkcie trzecim wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wniosek ten oddalił.