Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Sędzia WSA Renata Siudyka, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 1 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi "B" Sp. z o.o. z siedzibą w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 1 września 2025 r. nr SKO.V/428/309/2025 w przedmiocie kary administracyjnej za usunięcie drzew 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. uchyla poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy L. z dnia 2 lipca 2025 r. nr [...] od słowa "orzeka" oraz w zakresie punktów 1, 2 i 3; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz strony skarżącej kwotę 2151 (dwa tysiące sto pięćdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wójt Gminy L. decyzją z dnia 2 lipca 2025 r., nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 ze zm., dalej - k.p.a.), art. 88, art. 89 i in. ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (obecnie t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 13 ze zm. – dalej: u.o.p.) i in. wymierzył B sp. z o.o. z siedzibą w Z. (dalej: strona, skarżąca) administracyjną karę pieniężną za usunięcie bez wymaganego zezwolenia oraz bez zgody posiadacza nieruchomości 2 szt. świerków pospolitych z działki nr [...] w Z., będącej własnością J. M. oraz J. R. Za usunięcie ww. drzew wymierzono karę w kwocie 8775,00 zł (pkt 2). Wskazano, że Spółka w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wymierzeniu kary stanie się ostateczna może wystąpić z wnioskiem o rozłożenie kary na raty na okres nie dłuższy niż 5 lat (pkt 3). W punkcie 4 umorzono postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez zezwolenia oraz bez zgody posiadacza nieruchomości 1 szt. świerka pospolitego o obwodzie 62 cm, mierzonego na wysokości 5cm.

W uzasadnieniu wskazano m. in., że wycięto 2 szt. świerka pospolitego o obwodach 95 i 100 cm. Dołączono do akt sprawy zdjęcia z Google Street View z czerwca 2024 r., na których świerki są żywotne. Odnaleziono odkopane pnie świerków pospolitych o obwodach 95, 100, 62 cm, mierzonych na wysokości 5 cm. Nielegalnej wycinki bez dopełnienia zgłoszenia dokonali pracownicy firmy, a właściciele działki dowiedzieli się o wycięciu drzew już po jego dokonaniu. Brak jest podstaw do stwierdzenia, że usunięcie drzew nastąpiło w stanie wyższej konieczności. Należało zatem nałożyć ww. karę. Podano sposób jej obliczenia.

Strona złożyła odwołanie od ww. decyzji w zakresie punktów 1 - 3. Zarzucono m. in. naruszenie art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, brak wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego oraz oparcie ustaleń na wybiórczych i nieadekwatnych danych, tj. zdjęciach z Google Street View z czerwca 2024 r., przy jednoczesnym całkowitym pominięciu wyjaśnień Prezesa Zarządu Spółki wskazujących, że drzewa były uszkodzone i połamane, informacji przekazanych przez właściciela nieruchomości, zgodnie z którymi drzewa rosły w innym miejscu niż wskazywały dostępne dokumenty, kolidując bezpośrednio z inwestycją, faktu, że drzewa te nie stanowiły już istotnej wartości przyrodniczej, a ich żywotność była wysoce wątpliwa (...).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku – Białej (dalej SKO) decyzją z dnia 1 września 2025 r., nr SKO.V/428/309/2025, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że w sprawie prawidłowo ustalono podmiot odpowiedzialny za usunięcie drzew. Niezasadne są zarzuty zawarte w odwołaniu, które podważają odpowiedzialność strony. Nie zachodził stan wyższej konieczności. Drzewa były żywotne i wycięto je bez dopełnienia formalności. Właściciele nieruchomości uzyskali zgodę na usuniecie drzew innych niż wskazane wyżej świerki. Karę ustalono w prawidłowej wysokości.

Strona, działając poprzez pełnomocnika, złożyła skargę na ww. decyzję SKO i zarzuciła naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art.

15 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie ponownego postępowania w sprawie;

2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, podczas gdy organ powinien był ją uchylić;

3) art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez brak zebrania i nierozpoznanie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie, nieustalenie w sposób prawidłowy kluczowych z punktu widzenia przedmiotowego postępowania okoliczności;

4) art. 7a k.p.a., przez niezastosowanie zasady rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść strony w sytuacji, gdy:

- brak jest dowodów na to, że drzewa były żywotne w chwili ich usunięcia,

- organ nie wykazał, że wycinka była dokonana z winy lub w celu obejścia prawa,

- nie ustalono jednoznacznie lokalizacji drzew w kontekście dokumentacji projektowej;

- istniały poważne przesłanki wskazujące, że drzewa były wiatrołomami i stwarzały zagrożenie dla ludzi i sprzętu;

5) art. 8 w zw. 107 § 3 k.p.a., przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji;

6) art. 6 oraz art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p., przez nieuwzględnienie istotnych okoliczności łagodzących, takich jak:

- przekonanie wykonawcy, że inwestor dysponuje wszelkimi niezbędnymi pozwoleniami,

- fakt, że wykonawca działał wyłącznie technicznie, bez udziału w procesie decyzyjnym,

- brak zawinienia w klasycznym rozumieniu oraz motywacja działań ukierunkowana na zapewnienie bezpieczeństwa ludzi i mienia;

7) art. 189f § 1 k.p.a., przez niewłaściwe określenie wysokości kary administracyjnej z pominięciem zasady proporcjonalności i indywidualizacji w sytuacji, gdy:

- brak jest szkody ekologicznej o istotnym rozmiarze,

- usunięte drzewa były prawdopodobnie martwe lub uszkodzone w stopniu uniemożliwiającym pełnienie funkcji środowiskowych,

- działanie miało charakter zapobiegawczy, a nie dewastacyjny;

8) art. 88 ust. 4 u.o.p., poprzez błędną wykładnię, ustalającą wbrew faktom, że drzewa nie utraciły swojej żywotności;

9) art. 89 ust 6 u.o.p., poprzez niezastosowanie w sytuacji wystąpienia przesłanek.

Na tej podstawie wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji (w zakresie zaskarżenia – punkty 1 - 3) i zwrot kosztów postępowania.

SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 – dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 § 1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona.

W myśl art. 88 ust. 1 u.o.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za:

1) usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia;

2) usunięcie drzewa lub krzewu bez zgody posiadacza nieruchomości;

3) zniszczenie drzewa lub krzewu;

4) uszkodzenie drzewa spowodowane wykonywaniem prac w obrębie korony drzewa;

5) usunięcie drzewa pomimo sprzeciwu organu, o którym mowa w art. 83f ust. 8, i bez zezwolenia, o którym mowa w art. 83f ust. 16;

6) usunięcie drzewa bez dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 83f ust. 4, lub przed upływem terminu, o którym mowa w art. 83f ust. 8.

Kara, o której mowa w ust. 1, jest nakładana na posiadacza nieruchomości, albo właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości (art. 88 ust. 2 u.o.p.).

Rozstrzygnięcia organów były co najmniej przedwczesne. Materiał dowodowy był sporny i nie pozwala Sądowi na odniesienie się do kwestii stanu faktycznego, a tym samym dokonanie ocen prawnych.

Organ I instancji czynności prowadził w kwietniu 2025 r., dokonując m. in. oględzin. Ustaleń dokonał jednak (np. s. 2 decyzji) na podstawie zdjęć z Google Street View z czerwca 2024 r. Na tej podstawie wywiódł, że świerki były żywotne. Tego rodzaju ustalenia nie mogą zostać zaaprobowane. Nie odzwierciedlają bowiem stanu drzew z okresu ich wycięcia.

W aktach sprawy zalega korespondencja e-mail od właścicieli działki z 29 marca 2025 r. z której wynikałoby, że w miarę na bieżąco mogli obserwować postęp prac na ich nieruchomości w związku z budową domu rekreacyjnego. Wiedzieli zatem jaki jest stan drzewostanu. Wskazują jednocześnie, że drzewa stanowiły bezpośrednie zagrożenie dla życia i mienia. Organy nie przesłuchały ani ww. osób, ani pracowników Spółki, a ustalenia poczyniły na podstawie nieaktualnego zdjęcia z Internetu.

Co więcej, w aktach sprawy zalegają fotografie odkopanych pni, jednak nie pozwalają zorientować się co to za pnie i czy pochodzą z ww. drzew. Nie można wykluczyć, że w ziemi zalegały pnie innych drzew, które zostały odkopane i sfotografowane. Tego rodzaju ustalenia wymagają wiadomości specjalnych.

Zatem, pomimo wątpliwości w zakresie stanu faktycznego nie przesłuchano szczegółowo świadków naocznych, choć była taka możliwość.

SKO nie poczyniło nadto własnych, szczegółowych ustaleń, powielając stanowisko organu I instancji. W postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy jest organem merytorycznym, którego powinnością jest nie tylko odnieść się do zarzutów odwołania, lecz ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę już rozstrzygniętą przez organ pierwszej instancji. Istota administracyjnego toku instancji, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, polega więc na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy (np. wyrok NSA z 11 czerwca 2024 r., sygn. II OSK 1705/21).

Sąd przy tym nie może czynić ustaleń za organy. Ocenia jedynie prawidłowość przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. "Sprawowanie kontroli" w rozumieniu art. 1 p.u.s.a. oznacza bowiem pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw, przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach (por. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 12, s. 23). Sąd bierze przy tym pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania kontrolowanego rozstrzygnięcia.

Należy dodać, że decyzja organu I instancji została zaskarżona odwołaniem w zakresie punktów 1-3. W punkcie 4 umorzono bowiem postępowanie w zakresie odnoszącym się do wycinki 1 szt. świerka. SKO tymczasem orzekło o "utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji", przywołując wcześniej w opisie przedmiotu sprawy punkt decyzji pierwszoinstancyjnej dotyczący umorzenia postępowania. SKO nie zastrzegło, że rozpatrywało odwołanie w zakresie punktów 1-3, co powinno wyraźnie wynikać z sentencji, a to oznacza, że orzekało także w zakresie niezaskarżonym. To czyni jego decyzję nieważną, jako wydaną z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, dopuszczając się dalszych uchybień, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu.

Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz uchylenia poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu I instancji od słowa "orzeka" oraz w zakresie punktów 1-3, a to na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia bacząc, by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Należy ustalić prawidłowy stan faktyczny za pomocą dostępnych ww. dowodów.

Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem byłoby to przedwczesne.

W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (351 zł) i koszty zastępstwa procesowego (1800 zł), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.