Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę.

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez W. N. (zwanego dalej także skarżącym) - jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...], utrzymująca w mocy, wydaną z upoważnienia Wojewody O., decyzję Zastępcy Kierownika Oddziału Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego w Wydziale Polityki Społecznej i Zdrowia [...] Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...], nr [...], orzekającą, że zasiłek pielęgnacyjny wypłacony J. N. na podstawie decyzji Burmistrza [...] z dnia [...], nr [...], w okresie od dnia 1 lipca 2012 r. do dnia 30 kwietnia 2017 r. w kwocie 8.874 zł. jest nienależnie pobranym świadczeniem rodzinnym i podlega zwrotowi wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym:

Decyzją z dnia [...]" nr [...], działający z upoważnienia Burmistrza [...], Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] przyznał J. N., zasiłek pielęgnacyjny od dnia 1 października 2010 r. na stałe.

Pismem z dnia 7 lipca 2016 r. Wojewoda O. poinformował Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] , że w przedmiotowej sprawie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają zastosowanie od dnia 1 lipca 2012 r. W związku z powyższym, decyzją z dnia [...], nr [...], Zastępca Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] , działając z upoważnienia Burmistrza [...] - na podstawie art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych – uchylił ze skutkiem od dnia 1 lipca 2012 r. opisaną wyżej decyzję z dnia [...]. Oświadczeniem z dnia 10 czerwca 2019 r. skarżący zrzekł się prawa do wniesienia odwołania od tej decyzji. Następnie Wojewoda O. decyzją z dnia [...], nr [...] , w punkcie pierwszym odmówił przyznania skarżącemu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w okresie od dnia 1 lipca 2012 r. do dnia 30 kwietnia 2017 r.; w punkcie drugim przyznał skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny w wysokości: 1) 153,00 zł miesięcznie w okresie od dnia 1 maja 2017 r. do dnia 31 października 2018 r.; 2) 184,42 zł miesięcznie w okresie od dnia 1 listopada 2018 r. do dnia 31 października 2019 r.; 3) 215,84 zł miesięcznie w okresie od dnia 1 listopada 2019 r. do dnia 31 maja 2021 r. Decyzja nie została przez stronę zaskarżona i stała się ostateczna.

Wojewoda O. pismem z dnia 12 sierpnia 2020 r., zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego wypłaconego na podstawie decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] oraz jego zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie a następnie wydał w tym przedmiocie opisaną na wstępie decyzję z dnia [...]. Jako podstawę prawną decyzji organ pierwszej instancji podał między innymi art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), zwanej dalej ustawą. W uzasadnieniu decyzji organ ten wskazał, że organ właściwy decyzją z dnia [...], wydaną m.in. na podstawie art. 23a ust. 5 ustawy, uchylił od dnia 1 lipca 2012 r. decyzję własną przyznającą stronie prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Wyjaśniono, że zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżący od dnia 12 czerwca 2012 r. był zatrudniony w [...] , w okresie od dnia 12 października 2015 r. do dnia 30 kwietnia 2017 r. przebywał na "chorobowym" w [...], a od dnia 1 września 2016 r. jest uprawniony do renty w [...] . Powyższe okoliczności faktyczne oznaczają, że w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego pobieranego przez skarżącego w Polsce znajduj zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w okresie, w którym był on aktywny zawodowo i przebywał na zwolnieniu lekarskim w [...] a następnie pobierał rentę z [...]. Organ podał, że ustalenie nienależnie pobranego świadczenia następuje za okres, za który organ właściwy uchylił decyzję przyznającą świadczenie, a Wojewoda O. odmówił stronie prawa do tego świadczenia w Polsce w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, tj. od dnia 1 lipca 2012 r. do dnia 30 kwietnia 2017 r.

W odwołaniu wniesionym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. J. N. podał, że nie ubiegał się w innym kraju członkowskim UE o zasiłek pielęgnacyjny i nie pobierał takiego świadczenia w innym kraju. Dodał, że orzeczenie o niepełnosprawności zostało wydane przez odpowiedni polski organ i tym samym uważa, iż spełnia warunki do otrzymywania przedmiotowego świadczenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu przywołało i omówiło znajdujące zastosowanie w sprawie przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych a także przepisy prawa wspólnotowego, tj. rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.U.UE.L.04.166.1 ze zm.) oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.U. UE.L.09.284.1 ze zm.).

Zdaniem Kolegium, Wojewoda O. prawidłowo przyjął, że skoro J. N. pracował w [...] od dnia 12 czerwca 2012 r., następnie w okresie od dnia 12 października 2015 r. do dnia 30 kwietnia 2017 r. przebywał na chorobowym w [...] wypłacanym przez [...] kasę chorych, to w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego od dnia 1 lipca 2012 r. Będąc zatrudnionym i uprawnionym do zasiłku chorobowego w [...] podlegał on bowiem pod zakres podmiotowy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W świetle dokonanych ustaleń w zakresie zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, Burmistrz [...] był zobligowany, zgodnie z art. 23a ust. 5 ustawy, do uchylenia decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, co też uczynił, wydając decyzję z dnia [...], a decyzję Wojewody O. były jej konsekwencją.

Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Jest ona następstwem wcześniej podjętych rozstrzygnięć. Sam fakt zaistnienia przesłanek określonych w art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy, czyli wypłacania zasiłku pielęgnacyjnego w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5 ustawy za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia, stanowi podstawę uznania tych świadczeń za nienależnie pobrane.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu J. N. stwierdził, że nie zgadza się z wydaną decyzją, gdyż jest ona niesprawiedliwa i krzywdząca. Podkreślił, że informował na bieżąco właściwy organ pomocy społecznej w [...] o wszelkich zmianach swojej sytuacji faktycznej mogących mieć wpływ na pobierany zasiłek. Wyjaśnił, że "Po zgłoszeniu zmiany polegającej na podjęciu pracy zagranicą w [...] nie zostały podjęte żadne kroki celem namierzenia i wezwania mnie do ewentualnej kwoty zwrotu. Nie podano mi też konta bankowego. Wobec tego nawet w przypadku powstania tzw. nieprawnego pobrania świadczenia, do czego w mojej ocenie jednak nie doszło i w dalszym ciągu się z tym nie zgadzam, nie miałem możliwości dokonać wpłaty na czas toczenia się i tak już niewiarygodnie długo trwającej procedury aby powstrzymać naliczenie odsetek". Skarżący zwrócił także uwagę na czasokres trwania postępowania – blisko 10 lat, co – w jego ocenie – doprowadziło do naliczenia znacznych odsetek. Wyjaśnił także, iż w [...] nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż przesłanki jego przyznania są tam szczególne i ich nie spełniał. Końcowo zwrócił się o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium i o umorzenie kwoty zasiłku podlegającej zwrotowi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Sąd nie ma zatem możliwości merytorycznego orzekania w sprawie rozstrzygniętej przez organy administracji publicznej aktami administracyjnymi poddanymi jego kontroli.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W myśl art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie ich nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1969 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 - zwanej dalej K.p.a.) lub w innych przepisach. Ponadto zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala zgodnie z art. 151 P.p.s.a.

Sposób rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny regulują dwa przepisy: art. 134 oraz art. 135 P.p.s.a. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania. Przy czym, przeprowadzając kontrolę, sąd bierze pod uwagę stan faktyczny oraz stan prawny istniejący w momencie podejmowania przez organ administracji kontrolowanego aktu administracyjnego – co jest istotne w niniejszej sprawie. Natomiast zgodnie z art. 135 P.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki (w odniesieniu do decyzji sankcję wzruszalności lub sankcję nieważności) w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Rolą sądu administracyjnego jest zatem odtworzenie materialnych granic sprawy administracyjnej rozpoznawanej przez kontrolę. Sprawa ta jest bowiem emanacją stosunku administracyjnoprawnego o charakterze materialnym, który wyznaczają znajdujące zastosowanie przepisy prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie te przepisy to art. 23a ust. 9 oraz art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, nadal zwanej ustawą. Jakkolwiek wydanie decyzji, o której mowa w tym przepisie uwarunkowane jest regulacją prawa wspólnotowego oraz zaistnieniem okoliczności przewidzianych w przepisach art. 23a ust. 5, art. 30 ust. 1, art. 30 ust. 5 oraz art. 30 ust. 8 w związku z art. 2 ustawy.

W przypadkach przemieszczania się osób w granicach Unii Europejskiej i Europejskiego Obszaru Gospodarczego, przy ubieganiu się tych osób o świadczenia rodzinne może występować element koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego poszczególnych państw członkowskich, która to kwestia uregulowana jest przepisami prawa wspólnotowego, tj. rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.U.UE.L.04.166.1 ze zm.) oraz rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącym wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.U. UE.L.09.284.1 ze zm.). Gdy chodzi o regulacje krajowe, to, zgodnie z art. 2 ustawy, świadczeniami rodzinnymi w Polsce są zasiłek rodzinny wraz z dodatkami oraz świadczenie opiekuńcze, w tym zasiłek pielęgnacyjny. W myśl art. 30 ust. 1 ustawy osoba, która pobrała nienależnie świadczenia, jest obowiązana do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się, zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy, świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne. W przypadku, o którym mowa w ust. 5, wojewoda wydaje decyzję w sprawie świadczeń rodzinnych zgodnie z art. 21 od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 23a ust. 6 ustawy). Ponadto wojewoda ustala i dochodzi zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w sprawach, w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Przepis art. 30 stosuje się odpowiednio (art. 23a ust. 9 ustawy). Od kwot nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, o których mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1-3 i 5 ustawy naliczane są odsetki ustawowe za opóźnienie (art. 30 ust. 2b ustawy).

Powołane przepisy wskazują, że w granicach materialnych rozpoznawanej sprawy pozostaje jedynie kwestia orzeczenia przez właściwy organ administracji publicznej o nienależnie pobranym świadczeniu rodzinnym i obowiązku jego zwrotu. Decyzja orzekająca w powyższym zakresie jest aktem administracyjnym związanym stanem faktycznym, na który składają się trzy elementy. Po pierwsze, przyznanie przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) świadczenia rodzinnego w postaci zasiłku pielęgnacyjnego. Po drugie, stwierdzenie przez wojewodę, że w konkretnym stanie faktycznym po przyznaniu świadczenia wychowawczego znajdują zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Po trzecie, uchylenie z tej przyczyny decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny jako formę świadczenia rodzinnego (właściwie zgodnie z art. 23a ust. 6 w związku z ust. 5 ustawy decyzji o odmowie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w okresie zaistnienia koordynacji). Zaistnienie drugiego i trzeciego elementu implikuje wydanie decyzji orzekającej o nienależnie pobranym świadczeniu rodzinnym i obowiązku jego zwrotu. Przy czym jest to sprawa administracyjna materialnie i procesowo odrębna (autonomiczna) od sprawy stwierdzenia zaistnienia koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz sprawy uchylenia decyzji przyznającej świadczenie rodzinne (odmawiającej przyznania świadczenia rodzinnego). W rozpoznawanej sprawie Wojewoda O. pismem z dnia 7 lipca 2016 r. poinformował Burmistrza [...], że w sprawie świadczenia rodzinnego (zasiłku pielęgnacyjnego) przyznanego J. N. decyzją tego organu z dnia [...] przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają zastosowanie od dnia 1 lipca 2012 r. Następnie Burmistrz [...] ostateczną decyzją z dnia [...] uchylił - ze skutkiem od dnia 1 lipca 2012 r. - wskazaną wyżej własną decyzję z dnia [...] ustalającą skarżącemu prawo do świadczenia rodzinnego w postaci zasiłku pielęgnacyjnego. Te obiektywne elementy stanu faktycznego stanowią obligatoryjne przesłanki (zaszłość) dla sprawy stwierdzenia nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego i obowiązku jego zwrotu. Dlatego w ocenie Sądu, organy obu instancji słusznie uznały, że sam fakt zaistnienia przesłanek określonych w art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy, czyli wypłacenie w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5 ustawy, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, stanowi podstawę do uznania świadczenia rodzinnego za nienależnie pobrane.

Również oceniając przebieg postępowania przed organami obu instancji, Sąd stwierdza, że odpowiadało ono określonym w przepisach K.p.a. standardom postępowania w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej zarówno w zakresie podstawowych uprawnień uczestników procesu, jak i odpowiadających im obowiązków organu. W postępowaniu tym organy zrealizowały naczelną zasadę czynnego udziału strony i zgodnego z prawem ustalenia stanu faktycznego.

Mając na uwadze powyższe, Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Poza zasadniczym rozstrzygnięciem Sąd informuje, że stosownie do treści art. 30 ust. 9 ustawy, organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. W tym celu strona może zwrócić się ze stosownym wnioskiem do organu właściwego.