II OSK 3646/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-06-18	
Data wpływu	2019-11-20	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Anna Szymańska /sprawozdawca/
Zdzisław Kostka
Zofia Flasińska /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II SA/Wr 297/19	
Skarżony organ	Rada Gminy	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 1945; art. 15 ust. 2 pkt 6 i 11; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Anna Szymańska /spr./ po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 297/19 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy Oława z dnia 19 października 2018 r. nr LVII/388/2018 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 30 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 297/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej także jako: "WSA we Wrocławiu", "sąd I instancji"), po rozpoznaniu skargi Wojewody [...] (dalej także jako: "Wojewoda") na uchwałę Rady Gminy Oława z 19 października 2018 r. nr LVII/388/2018 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie wsi [...], [...] w gminie [...] (dalej jako: "uchwała" lub "plan"), stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 16 ust. 2 pkt 4, § 16 ust. 3 pkt 1 i 2 (pkt I.), w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt II.) oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego (pkt III.).

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506) dalej "u.s.g.", złożył do WSA we Wrocławiu skargę na wskazaną uchwałę zarzucając, że:

- § 16 ust. 2 pkt 4, § 16 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 w zw. § 14 ust. 2 uchwały podjęte zostały z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945, dalej: u.p.z.p.), polegającym na istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego, poprzez brak określenia wskaźników w zakresie minimalnej liczby miejsc parkingowych na terenie oznaczonym symbolem MU dla zabudowy usługowej w podstawowym przeznaczeniu terenu oraz dla usług towarzyszących, obiektów produkcyjnych, składów i magazynów do 20% powierzchni terenu, dopuszczonych w przeznaczeniu uzupełniającym;

- § 4 pkt 8 uchwały podjęty został z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez określenie wskaźnika zabudowy w odniesieniu do innego parametru niż działka budowlana;

- § 16 ust. 3 pkt 2 uchwały podjęty został z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegającym na naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego w zakresie określenia przeznaczenia terenów;

- § 13 pkt 2 uchwały podjęty został z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202, dalej: "pr. b.") poprzez określenie zasad usytuowania obiektów tymczasowych i terminu usunięcia tych obiektów, przy braku podstaw prawnych do takiej regulacji.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że Rada Gminy nie określiła obligatoryjnego elementu uchwały tj. wskaźników w zakresie minimalnej liczby miejsc parkingowych na terenie oznaczonym symbolem MU dla zabudowy usługowej w podstawowym przeznaczeniu terenu oraz dla usług towarzyszących, obiektów produkcyjnych, składów i magazynów do 20% powierzchni terenu, dopuszczony w przeznaczeniu uzupełniającym.

Organ nadzoru stwierdził, że biorąc pod uwagę przewidziane w § 16 ust. 2 i ust 3 uchwały przeznaczenie terenów oznaczonych symbolem MU, nie określono miejsc parkingowych na tym terenie dla zabudowy usługowej w podstawowym przeznaczeniu terenu oraz dla usług towarzyszących obiektów produkcyjnych, składów i magazynów do 20% powierzchni terenu, dopuszczonym w przeznaczeniu uzupełniającym. Takie zaniechanie Rady Gminy uzasadnia wniosek o stwierdzenie nieważności regulacji uchwały wskazujących przeznaczenie terenów, dla których nie określono minimalnej ilości miejsc parkingowych, tj. § 16 ust. 2 pkt 4, § 16 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 uchwały.

W zakresie § 16 ust. 3 pkt 2 uchwały organ nadzoru jako podstawę stwierdzenia nieważności wskazał niezgodność z art. 15 ust 2 pkt 1 u.p.z.p., polegającą na przyjęciu na terenie MU pozostających ze sobą w konflikcie przeznaczeń terenu tj. zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną oraz obiekty produkcyjne, składy i magazyny do 20% powierzchni terenu, które związane są z zabudową przemysłową.

Jeśli chodzi natomiast o stwierdzenie nieważności § 4 pkt 8 uchwały, w którym Rada Gminy ustaliła parametr maksymalny powierzchni zabudowy, to wadliwie odniesiono go do powierzchni terenu w granicach linii rozgraniczających, zamiast do powierzchni działki budowlanej. Ponadto Wojewoda stwierdził, że Rada Gminy bez podstawy prawnej określiła w § 13 pkt 2 uchwały zasady usytuowania obiektów tymczasowych oraz termin ich usunięcia. W ocenie organu nadzoru kwestia ta została uregulowana w prawie budowlanym, a zatem nie może stanowić przedmiotu regulacji w akcie prawa miejscowego.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie.

Organ w zakresie zarzutu dotyczącego § 4 pkt 8 uchwały uznał, że definicja wskaźnika powierzchni zabudowy w odniesieniu do terenu nie wynika wprost z grupy wskaźników określonych w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Rada Gminy argumentowała, że przyjęty w § 4 pkt 8 uchwały wskaźnik tj. powierzchnia liczona w granicach linii rozgraniczających dany teren stanowi "wskaźnik zagospodarowania terenu", odnoszący się do obszaru wyznaczonego planem, który w perspektywie obowiązywania planu nie ulegnie zmianie, w przeciwieństwie do powierzchni działek.

W zakresie zarzutu dotyczącego określenia przeznaczenia terenów w § 16 ust. 3 pkt 2 uchwały podkreślono, że podstawą do ustalenia na terenie MU również przeznaczenia obiektów produkcyjnych, składów i magazynów do 20% powierzchni terenu było zachowanie rolniczego, wielofunkcyjnego charakteru historycznych wsi.

Odnosząc się zaś do zarzutu podjęcia niezgodnie z zasadami sporządzania planu miejscowego § 13 pkt 2 uchwały Rada wskazała, że ustalenia te nie odnoszą się jedynie do tymczasowych obiektów budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 pr. b., ale do tymczasowego zagospodarowania określonego w art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. Termin likwidacji ustalony planem dotyczy zatem jedynie tymczasowego zagospodarowania, a nie tymczasowych obiektów budowlanych.

WSA we Wrocławiu uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie w części.

W ocenie sądu I instancji doszło do naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sformułowanych w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. minimalną liczbę miejsc do parkowania, w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji. Wymóg ten został doprecyzowany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), dalej "rozporządzenie". Z § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia wynika, że ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Analiza § 14 ust. 2 uchwały oraz § 16 ust. 2 i ust. 3 uchwały doprowadziła do wniosku, że w planie nie określono miejsc parkingowych dla zabudowy usługowej oraz dla usług towarzyszących. Mianowicie prawodawca przewidział miejsca parkingowe na terenie MU wyłącznie dla budynków jednorodzinnych, lokali mieszkalnych lub mieszkań, pomijając w tym zakresie zabudowę usługową w przeznaczeniu podstawowym (§ 16 ust. 2 pkt 4) oraz usługi towarzyszące, obiekty produkcyjne, składy i magazyny do 20% powierzchni terenu, przewidziane jako przeznaczenie uzupełniające na terenie MU (§ 16 ust. 3 pkt 1 i 2).

Natomiast pozostałe zarzuty skargi Wojewody sąd I instancji uznał za bezzasadne.

Zdaniem WSA we Wrocławiu ustalenie zawarte w § 4 pkt 8 planu nie narusza w sposób istotny zasad sporządzania planu miejscowego. Ustalenie to zawiera opis sposobu obliczenia wskaźnika zabudowy, w którym jednym z odnośników jest powierzchnia działki budowlanej lub zespołu działek budowlanych, co odpowiada wymogowi ustawowemu, wynikającemu z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. W rozdziale 3 planu Rada Gminy Oława określiła szczegółowe zasady zagospodarowania terenów przyjęte w konkretnych jednostkach redakcyjnych w odniesieniu do poszczególnych terenów. W tym zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu takie jak: minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, wskaźnik intensywności zabudowy, maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy.

W zakresie § 13 pkt 2 planu, zdaniem organu nadzoru, zapis ten pozostaje w sprzeczności z art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów. Tymczasem w ocenie Sądu I instancji organ planistyczny prawidłowo określił sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów. Z § 4 pkt 10 rozporządzenia wynika, że ustalenia dotyczące sposobów i terminów tymczasowego zagospodarowania, urządzenia i usytuowania terenów powinny zawierać m.in. ograniczenia w zagospodarowaniu terenów, w tym określenie terminu, do którego tymczasowe zagospodarowanie, urządzenie i użytkowanie terenu może być wykonywane. Nie pozostaje ta regulacja w sprzeczności z przepisami art. 3 pkt 5 i art. 20 ust. 1 pkt 12 pr. b., ani ich nie modyfikuje. W uznaniu sądu I instancji to, że ustawodawca uprawnia inwestora do zadeklarowania w zgłoszeniu dokonywanym w trybie art. 30 pr. b. terminu usunięcia obiektu tymczasowego oznacza, że w zgłoszeniu inwestor wskazuje jako nieprzekraczalny termin likwidacji tego obiektu, termin określony przez organ planistyczny w ustaleniu przyjmowanym w trybie art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. Rada Gminy Oława w zapisie § 13 pkt 2 nie określiła terminu usunięcia tymczasowego obiektu budowlanego, który – co istotne – jest elementem tymczasowego zagospodarowania terenu, ale ograniczyła czasowo istnienie tego rodzaju zagospodarowania, wskazując nieprzekraczalny termin jego likwidacji.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Wojewoda [...], który zaskarżył wyrok w części oddalającej skargę na § 4 pkt 8 i § 13 pkt 2 uchwały. Skargę kasacyjną oparto na podstawach naruszenia:

I. prawa materialnego:

a) art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że organ stanowiący gminy posiada kompetencję do określania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wskaźnika powierzchni zabudowy w odniesieniu do powierzchni terenu, zamiast w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej;

b) art. 2 pkt 12 u.p.z.p., poprzez błędną jego wykładnię polegającą na utożsamieniu pojęcia działki budowlanej z pojęciem terenu;

c) art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że rada gminy – w ramach kompetencji do określania sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów – może określić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego regulacje dotyczące zasad sytuowania obiektów tymczasowych związanych z obsługą imprez, festynów i spotkań rekreacyjno-sportowo-wychowawczych oraz terminu usunięcia tych obiektów;

II. przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm., dalej "p.u.s.a."), w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 28 u.p.z.p., poprzez ustalenie, że naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. przez § 4 pkt 8 uchwały, a także naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. przez § 13 pkt 2 uchwały, nie stanowią istotnego naruszenia prawa i nie uzasadniają stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanych fragmentach.

Wojewoda [...] wniósł o uchylenie pkt II sentencji wyroku i stwierdzenie nieważności § 4 pkt 8 oraz § 13 pkt 2 zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

Autor skargi kasacyjnej podniósł, że zawarta w § 4 pkt 8 uchwały definicja sposobu obliczania powierzchni zabudowy stoi w sprzeczności z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., ponieważ przepis rangi ustawowej wprost odnosi wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki budowlanej, a nie "do jego/ich powierzchni liczonej w granicach linii rozgraniczających dany teren". Wskazał, że teren wskazany § 4 pkt 8 uchwały to nie teren inwestycji (działka budowlana), tylko oznaczony określonym symbolem obszar składający się z wielu działek ewidencyjnych. Nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że zastosowanie powierzchni działki budowlanej jako jednego z odnośników dla wartości intensywności zabudowy jest prawidłowe. Uznał, że organ planistyczny odwrócił wartości, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Wartość powierzchni działki budowlanej winna natomiast stanowić dzielnik (wartość, przez którą należy podzielić sumę powierzchni całkowitej zabudowy), aby uzyskać końcowy wynik, tj. zgodną z definicją ustawową wartość intensywności zabudowy.

Autor skargi kasacyjnej wyraził dalej pogląd, że określenie zasad sytuowania obiektów tymczasowych nie mieści się w ramach normy kompetencyjnej zawartej w art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p., a nawet gdyby się z tym zgodzić, to organ planistyczny nie określił terminu, do którego takie tymczasowe zagospodarowanie może być wykonane. Brak jednoznacznych ustaleń w tym zakresie powoduje w istocie całkowitą dowolność jego interpretacji. Ponadto, stanął on na stanowisku, że sąd I instancji błędnie uznał, że organ stanowiący gminy posiada kompetencje do wskazania nieprzekraczalnego terminu likwidacji tymczasowego obiektu budowlanego. Autor skargi kasacyjnej twierdzi, że organ planistyczny wykroczył poza delegację ustawową oraz naruszył konstytucyjną zasadę legalizmu.

Wójt Gminy Oława w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie na rzecz Rady Gminy Oława kosztów postępowania kasacyjnego. Wskazał powtórnie, że przyjęte w uchwale określenie wskaźnika powierzchni zabudowy ma zastosowanie do terenu wyznaczonego planem, który nie ulegnie zmianie, w przeciwieństwie do działek, które mogą być w dowolny sposób dzielone i scalane. Powierzchnia zabudowy nie została natomiast zdefiniowana w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., dlatego organ planistyczny był uprawniony do przyjęcia własnej definicji. Podkreślił również, że regulacje uchwały nie dotyczą likwidacji tymczasowych obiektów budowlanych, lecz tymczasowego zagospodarowania terenu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego przystąpił do merytorycznej oceny sprawy w granicach skargi kasacyjnej.

Konstrukcja zarzutów skargi kasacyjnej wskazuje na naruszenie tych samych norm prawa materialnego. Zarzut naruszenia prawa procesowego został powiązany z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 28 u.p.z.p. Przedmiot obu rodzajów zarzutów i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół postanowień u.p.z.p. Umożliwiło to zbadanie obydwu zarzutów kasacyjnych w kontekście w pierwszej kolejności naruszenia prawa materialnego.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Za nieuzasadniony należy uznać podniesiony w petitum skargi kasacyjnej – jako pierwszy – zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., polegający na błędnej wykładni przepisu i przyjęciu, że organ stanowiący gminy posiada kompetencję do określania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wskaźnika powierzchni zabudowy w odniesieniu do powierzchni terenu, zamiast w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej.

Nietrafnie skarżący kasacyjnie zawęża pojęcie wskaźnika powierzchni zabudowy wyłącznie do powierzchni działki budowlanej. Ustawodawca w u.p.z.p. nie operuje terminem "działka budowlana" w stosunku do określenia tego wskaźnika. Nie wynika również z żadnego innego przepisu rangi ustawowej, że obowiązkowym parametrem zabudowy w planie miejscowym jest wskaźnik powierzchni zabudowy ustalony w stosunku do powierzchni działki budowlanej. Zawarte w u.p.z.p. zawężenie odniesienia do powierzchni działki budowalnej ma zastosowanie wyłącznie do ustalenia w planie innych wskaźników tj. wskaźnika intensywności zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej. W stosunku do pozostałych parametrów ustawa posługuje się pojęciem "terenu". Przepis bowiem art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. określa zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu. Norma ta wymienia przykładowo takie wskaźniki, jak już wspomniany wskaźnik intensywności zabudowy, maksymalną wysokość zabudowy, linie zabudowy. Wskaźnik powierzchni zabudowy nie został odrębnie wyróżniony. Skoro ustawodawca nie zdecydował się na szczególne unormowanie - jak w przypadku wskaźnika intensywności zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej - oznacza, że pozostawiono lokalnemu prawodawcy na etapie uchwalenia planu decyzję, czy zastosować odniesienie do działki, czy terenu planistycznego. Takie rozumowanie pozostaje w spójności z przepisami wykonawczymi do u.p.z.p. W § 4 pkt 6 rozporządzenia nałożono na organ planistyczny obowiązek odnoszenia ustaleń i wskaźników do "działki lub terenu", dopuszczając tym samym w stosunku do wskazanych w tym przepisie wskaźników, posługiwanie się pojęciem zarówno "działki" bez wskazania, że chodzi o działkę budowlaną, jak i "terenu".

Przepisy z zakresu planowania, jak i prawa budowlanego, nie zawierają definicji powierzchni zabudowy, jak również wskaźnika powierzchni zabudowy. Jedynie w Polskiej Normie PN – ISO9836 zawarto definicję powierzchni zabudowy. Przy czym powyższe normy nie należą do systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, co wynika wprost z art. 87 Konstytucji RP i są stosowane dobrowolnie. Oznacza to, że prawodawca dopuszcza zdefiniowanie tych pojęć w planie miejscowym na potrzeby jego stosowania. Na etapie sporządzania planu miejscowego organ gminy ma więc możliwość wyboru jakiego rodzaju jednostki terytorialne mają stanowić odniesienie dla ustalenia parametrów zabudowy, chyba że ustawa o tym przesądza jak w wypadku wskaźnika intensywności zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej. Uprawnienie to powinno oscylować jednak w ramach upoważnienia określonego w § 4 pkt 6 rozporządzenia. Organ planistyczny, formułując ustalenia dotyczące powierzchni zabudowy, winien zatem odnieść się do powierzchni działki lub terenu.

Definicja planistyczna wskaźnika powierzchni zabudowy została sprecyzowana przez "parametr określany jako % maksymalny, będący ilorazem sumy powierzchni zabudowy, liczonej na poziomie parteru w zewnętrznym obrysie murów wszystkich budynków położonych w granicach działki budowlanej lub zespołu działek objętych inwestycją, do jego/ich powierzchni liczonej w granicach linii rozgraniczających dany teren, przemnożony przez 100%" (§ 4 pkt 8 uchwały). Przy pozostawionej swobodzie wyboru odniesienia tego wskaźnika zarówno do działki, jak i terenu planistycznego nie budzi wątpliwości, że opis sposobu obliczenia tego wskaźnika odpowiada wymogowi wynikającemu z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i § 4 pkt 6 rozporządzenia.

Przy redagowaniu tzw. słowniczka planu posłużono się terminem "powierzchnia zabudowy", zamiast "wskaźnik maksymalnej zabudowy". Wprawdzie świadczy to o pewnej niestaranności prawodawcy, niemniej jednak treść tego zapisu nie narusza w sposób istotny zasad sporządzania planu miejscowego, bowiem definicja dotyczy w istocie wskaźnika zagospodarowania terenu, nie zaś powierzchni zabudowy rozumianej matematycznie jako powierzchnia terenu zajęta pod budynek. Brak więc podstaw do stwierdzenia, że stworzona na potrzeby planu miejscowego definicja wskaźnika powierzchni zabudowy jest sprzeczna z pojęciami, którymi operuje u.p.z.p. i rozporządzenie.

Z tego względu nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 2 pkt 12 u.p.z.p., poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na utożsamieniu pojęcia działki budowlanej z pojęciem terenu. Stanowisko to nie znajduje bowiem pokrycia w części tekstowej planu miejscowego.

Wskazane pojęcia nie są zwrotami synonimicznymi, gdyż pojęcie "terenu" jest pojęciem szerszym, niż "działka budowlana". Przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego nie definiują "terenu", dlatego przyjmuje się, że jest to obszar wydzielony liniami rozgraniczającymi, w skład którego wchodzą działki ewidencyjne. W przypadku omawianego planu w § 5 ustalono tereny wydzielone liniami rozgraniczającymi o określonym przeznaczeniu i nadano im adekwatne symbole. Jako teren plan zatem traktuje wydzielony obszar, z reguły większy niż działka ewidencyjna.

Co do "działki budowlanej" to u.p.z.p. zawiera własną definicję legalną tego terminu, zgodnie z którą to nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Dla pełnego obrazu różnic między tymi pojęciami wskazać należy, że działka budowlana nie jest tożsama z działką ewidencyjną w rozumieniu rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2019 r., poz. 393).

Przedmiotem ustaleń planu mogą być tereny w nim określone, nie każda działka ewidencyjna będzie jednak stanowić działkę budowlaną. Z tych względów w zapisach uchwały celowo użyto sformułowania "teren" jako pojęcia szerszego niż "działka budowlana".

Nietrafnie skarżący kasacyjnie twierdzi, że uzasadnione wątpliwości budzi sposób wyliczania wskaźnika określonego w § 4 pkt 8 uchwały. Należy bowiem odróżnić wskaźnik powierzchni zabudowy od wskaźnika intensywności zabudowy, które są pojęciami definiującymi odrębne parametry zabudowy i przy obliczaniu których należy wziąć pod uwagę inne przesłanki. Przy współczynniku powierzchni zabudowy będzie to jedynie powierzchnia budynku w rzucie poziomym, natomiast przy współczynniku intensywności zabudowy będzie to suma wszystkich kondygnacji budynku. Porównanie sposobu obliczania tych wskaźników nie świadczy zatem o błędnym sposobie ustalenia w planie wskaźnika powierzchni zabudowy.

Nie ma również racji skarżący kasacyjnie, który twierdzi, że naruszono normę prawa materialnego wynikającą z art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. Co więcej myli on pojęcia tymczasowego zagospodarowania terenu oraz tymczasowych obiektów budowlanych. Zagospodarowanie tymczasowe odnosi się bowiem do tymczasowego wykorzystywania terenu w sposób odbiegający od ustaleń planu. Tymczasowe obiekty budowlane przeznaczone są z kolei do czasowego użytkowania. W ocenie NSA, nie budzi wątpliwości, że pojęcia te są ze sobą funkcjonalnie powiązane, gdyż tymczasowe obiekty budowalne często służą tymczasowemu zagospodarowaniu terenu, jednak błędne jest założenie, że terminy te są tożsame.

Skarżący kasacyjnie twierdzi, że organ planistyczny określił termin usunięcia tymczasowego obiektu budowlanego. Stanowisko to nie znajduje oparcia w treści § 13 pkt 2 uchwały. Analiza tego postanowienia planu wskazuje, że organ planistyczny wprawdzie wymienił w nim obiekty budowlane – bez wskazania, że chodzi o tymczasowe obiekty budowlane, ale ograniczył czasowo istnienie tymczasowego zagospodarowania oraz wskazał nieprzekraczalny termin jego likwidacji. Ustalenie w tym zakresie stanowi natomiast obowiązkowy przedmiot regulacji zamieszczonej w uchwale planistycznej. Ustawodawca w art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p ustanowił bowiem imperatyw, zgodnie z którym w planie miejscowym określa się sposób oraz termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów. Natomiast w § 4 pkt 10 rozporządzenia wskazano, że ustalenia dotyczące sposobów oraz terminów tymczasowego zagospodarowania, urządzenia i użytkowania terenów winny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów, w tym określenie terminu, do którego tymczasowe zagospodarowanie, urządzenie i użytkowanie terenu może być wykonywane. Zarzutu naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego nie można zatem upatrywać w przepisie planu, który w pełni czyni zadość wymogom wynikającym z u.p.z.p.

Stwierdzenie braku naruszenia przepisów prawa materialnego determinowało ocenę, że w sprawie nie doszło również do naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 28 u.p.z.p., poprzez ustalenie, że naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. przez § 4 pkt 8 uchwały, a także naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. przez § 13 pkt 2 uchwały nie stanowią istotnego naruszenia prawa i nie uzasadniają stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanych fragmentach. Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli uchwały, a ogólnikowy sposób uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. przez § 4 pkt 8 uchwały, nie mógł być uznany za wystarczający do uchylenia zaskarżonego wyroku.

W tym stanie rzeczy NSA, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.