I SA/Wa 1155/09 - Wyrok

Data orzeczenia	2009-12-08	
Data wpływu	2009-07-27	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Bogdan Wolski /przewodniczący/
Elżbieta Sobielarska
Joanna Skiba /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich	
Hasła tematyczne	Grunty warszawskie	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603;  art. 215 ust. 2; Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071;  art. 7, 77 par. 1, 80; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270;  art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c oraz  art. 152;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogdan Wolski Sędziowie: WSA Joanna Skiba (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi A. W., A. W. i H. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] odmawiającą A. W. przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], oznaczoną nr hip. [...], o pow. [...] m².

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 4 sierpnia 2003 r. następca prawny byłych właścicieli nieruchomości – A. W. wystąpił o ustalenie odszkodowania za grunt [...] położony przy ul. [...].

Decyzją z dnia [...] października 2003 r., nr [...] Prezydent W. umorzył postępowanie wszczęte na skutek powyższego wniosku jako bezprzedmiotowe i wskazał, że sprawa odszkodowania za przedmiotowy grunt została już rozstrzygnięta prawomocną decyzją Naczelnika W. z dnia [...] kwietnia 1974 r., nr [...]. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...]. Wyrokiem z dnia 30 września 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1313/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje I i II instancji i wskazał, że w niniejszej sprawie inny jest stan prawny, bowiem treść przepisu art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 18, poz. 94 ze zm.) różni się zasadniczo od aktualnej regulacji prawnej zamieszczonej w art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej "ugn").

Ponownie rozpatrując sprawę decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Prezydent W. odmówił wnioskodawcy przyznania odszkodowania. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej "dekret"). Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] września 1955 r., znak [...] Prezydium Rady Narodowej w W. odmówiło byłym właścicielom – W. i C. W. ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2000 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło orzeczenie z dnia [...] września 1955 r., a następnie decyzją z dnia [...] września 2001 r., nr [...] Burmistrz Gminy W. odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Ze zgromadzonych akt sprawy wynika również, że protokołem z dnia [...] listopada 1955 r. (przez organ błędnie wskazany jako protokół z 1953 r.) Prezydium Rady Narodowej w W. objęło w posiadanie budynki znajdujące się na posesji przy ul. [...], czyli właściciele nieruchomości utracili nad nią faktyczne władztwo przed dniem 5 kwietnia 1958 r., a zatem nie została spełniona jedna z materialnoprawnych przesłanek przyznania odszkodowania określonych w art. 215 ust. 2 ugn. Ponadto, jak wynika z protokołu oraz załączonego opisu sporządzonego przez Resort Techniczno-Budowlany Zarządu Miejskiego w W. w dniu [...] października 1948 r., a sprawdzonego na przedmiotowej posesji w dniu 21 listopada 1955 r., na nieruchomości znajduje się budynek murowany, [...]-kondygnacyjny podpiwniczony, mieszkalny, o charakterze wielorodzinnym. Pismem z dnia 24 lutego 1961 r. Prezydium Rady Narodowej w W. poinformowało, że ww. budynek składa się z [...] lokali, [...] izb. Łączna powierzchnia budynku wynosi [...] m². Przedmiotowa nieruchomości nie spełnia zatem również drugiej przesłanki z art. 215 ugn, bowiem zabudowana jest nie domem jednorodzinnym, a budynkiem wielorodzinnym. Ponadto z Ogólnego Planu Zabudowania Miasta W. zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r. wynika że teren przy ul. [...] przeznaczony był pod zabudowę zwartą, 3 kondygnacyjną, do 50 % zabudowy, a tym samym nie mógł być przeznaczony przed dniem 21 listopada 1945 r. pod budownictwo jednorodzinne.

Na skutek odwołania A. W., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2009 r. utrzymał w mocy decyzje Prezydenta W. W uzasadnieniu wskazał, że w niniejszej sprawie w sposób dostateczny wyjaśniono niezaistnienie przesłanki utraty faktycznego władania nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r. Ponadto przyznanie odszkodowania za działkę musi być poprzedzone ustaleniem, że podlega ona przepisom dekretu i mogła być przed dniem wejścia w życie przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. O przeznaczeniu nieruchomości przy ul. [...] pod określonego rodzaju zabudowę przed dniem 21 listopada 1945 r. stanowił natomiast Ogólny Plan Zabudowania W. z 1931 r., który wskazywał, że znajdowała się ona na terenie przeznaczonym pod zabudowę zwartą o 3 kondygnacjach, do 50% powierzchni zabudowania. Mając powyższe na uwadze nie spełniona została również druga przesłanka z art. 215 ugn, bowiem nieruchomość nie mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne.

Od decyzji z dnia [...] maja 2009 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. W., A. W. i H. G. podnosząc, że organ błędnie zinterpretował przepisy uznając, że przedmiotowa nieruchomość nie była zabudowana domem jednorodzinnym, bowiem pojęcie "dom jednorodzinny" w czasie stosowania dekretu nie ograniczało powierzchni i ilości pomieszczeń. Ograniczenia takie wprowadzono w okresie późniejszym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 8 grudnia 2009 r. skarżący A. W. oświadczył ponadto, że jego rodzice zakupili budynek przy ul. [...] w celu jego odbudowy i przeznaczenia dla potrzeb rodziny. Został on po wojnie odbudowany jako budynek [...]lokalowy, następnie lokale podzielono i powstało ich [...] oraz dobudowano strych. Obecnie nieruchomość zabudowana jest budynkiem [...]kondygnacyjnym. Taka sama zabudowa była na tej ulicy przed wojną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Skarga jest uzasadniona, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta W. naruszają prawo.

Na wstępie wyjaśnić należy, że będąca przedmiotem rozpoznawanej sprawy nieruchomość objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. W myśl art. 1 dekretu grunt tej nieruchomości przeszedł na własność gminy m.st. Warszawy, a następnie na mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130, ze zm.) stał się własnością Skarbu Państwa. Problematykę odszkodowań za nieruchomości, które na mocy dekretu z dnia 26 października 1945 r. stały się własnością Państwa regulują obecnie przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W tej sytuacji materialnoprawną postawę wydanych decyzji stanowił art. 215 ust. 2 ugn. Zgodnie z jego treścią odszkodowanie może być przyznane za dom jednorodzinny, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r. oraz za działkę, która przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r.

Dokonując zatem wykładni powołanego artykułu należy wskazać, iż przyznanie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wymaga spełnienia łącznie następujących przesłanek:

- działka była objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy;

- przed datą wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne;

- poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r.

Odszkodowanie w trybie określonym w powołanym przepisie może zostać przyznane jedynie wówczas, gdy spełnione zostaną łącznie wszystkie przewidziane w nim przesłanki. Stwierdzenie braku jednej z tych przesłanek uniemożliwia przyznanie odszkodowania.

W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że nieruchomość położona w W. przy ul. [...] ozn. hip. [...], podlegała przepisom dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. W tej sytuacji pozostaje do oceny, czy organy prowadzące postępowanie administracyjne w sprawie przyznania odszkodowania prawidłowo stwierdziły, że przedmiotowa nieruchomość przed datą wejścia w życie dekretu nie mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, czy też nie była zabudowana domem jednorodzinnym oraz że poprzedni właściciele zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania tą nieruchomością przed dniem 5 kwietnia 1958 r.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii, czy istniała potencjalna możliwość przeznaczenia nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne przed datą wejścia w życie dekretu z 1945 r. nie można podzielić stanowiska organów orzekających, że skoro Ogólny Plan Zabudowania W. z 1931 r. dla przedmiotowej nieruchomości przewidywał zabudowę zwartą o 3 kondygnacjach i 50% powierzchni zabudowania to oznaczało to, że nieruchomość ta nie stanowiła działki, która mogła być zabudowana domem jednorodzinnym. Zdaniem Sądu, skoro art. 215 ust. 2 ugn odwołuje się do kryteriów obowiązujących przed dniem wejścia w życie dekretu z 26 października 1945 r., to pojęcie dom jednorodzinny należy rozumieć w znaczeniu jakie mu wówczas nadawano. Był to budynek zaspokajający potrzeby mieszkaniowe jednej rodziny, bez ograniczeń powierzchni czy liczby pomieszczeń, które to kryteria wprowadzono w okresie późniejszym.

Podkreślić należy, że przepis art. 215 ust. 2 ugn uzależnia przyznanie odszkodowania za działkę od możliwości jej przeznaczenia pod budownictwo jednorodzinne przed dniem wejścia w życie dekretu i nie zawiera żadnych innych warunków w szczególności odnoszących się do wielkości i dopuszczalności podziału (por. G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2005, s. 618). A zatem możliwość przeznaczenia działki pod budownictwo jednorodzinne należy ocenić na podstawie istniejącego w dniu wejścia w życie dekretu planu zabudowania. Sam natomiast zapis planu ogólnego z 1931 r., że na przedmiotowej nieruchomości przewidywano zabudowę zwartą o 3 kondygnacjach i 50% powierzchni zabudowania, nie oznacza jeszcze generalnego zakazu zabudowy jednorodzinnej (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 października 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1254/07, wyrok NSA z dnia 9 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 615/06, z dnia 14 stycznia 1997 r., sygn. akt IV SA 843/95, z dnia 19 listopada 1997 r. syn. akt IV SA 188/96). Skoro zatem w planie nie było zakazu realizacji budownictwa jednorodzinnego, to należy zbadać, czy spełnione były inne warunki tego planu oraz dokonać jego wykładni z uwzględnieniem ówczesnych uwarunkowań i wyjaśnić, czy w owym czasie na obszarze jego obowiązywania dopuszczano zabudowę jednorodzinną.

Jako niedostatecznie wyjaśnioną należy uznać również kwestię zaistnienia kolejnej z przesłanek wynikających z art. 215 ust. 2 ugn, a mianowicie pozbawienia właścicieli faktycznej możliwości władania nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r. Wprawdzie ze zgromadzonych akt sprawy, co zauważył organ, wynika, że protokołem z dnia 21 listopada 1955 r. Prezydium Rady Narodowej w W. objęło w posiadanie budynki znajdujące się na posesji przy ul. [...], jednakże z szeregu innych dokumentów można wywieść odmienne wnioski. I tak dopiero decyzją z dnia [...] maja 1962 r. Prezydium Rady Narodowej W. poleciło Zarządowi Budynków Mieszkalnych W. przejęcie w terminie od dnia [...] czerwca 1962 r. – [...] lipca 1962 r. w zarząd nieruchomości położonej przy ul. [...], natomiast decyzją z dnia [...] maja 1971 r., nr [...] Prezydium Rady Narodowej W. przekazało temu Zarządowi przedmiotową nieruchomość w użytkowanie. Na karcie 196 akt własnościowych nieruchomości znajdują się ponadto dwa odpisy pism: z dnia 28 maja 1963 r. sporządzonego przez Ministerstwo Gospodarki Komunalnej, którego adresatem jest Prezydium Rady Narodowej w W. Wydziału Gospodarki Mieszkaniowej, a stanowiącego prośbę o wstrzymanie wykonania decyzji o przejęciu administracji budynku przez [...] Zarząd Gospodarki Komunalnej W. oraz pismo z dnia 12 czerwca 1963 r. sporządzone przez Prezydium Rady Narodowej W., a adresowane do C. i W. małż. W. stanowiące odpowiedź na wniosek byłych właścicieli o wstrzymanie wykonania decyzji o przejęciu nieruchomości, które informuje, że wniosek powyższy załatwiony został pozytywnie i przejęcie budynku w administrację przez ZBM zostało wstrzymane do odwołania. Ponadto z pisma Prezydium Rady Narodowej W. z dnia 6 kwietnia 1972 r., nr [...] (k-94 akt własnościowych) skierowanego do Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej W., a dotyczącym kwestii możliwości zwrotu C. W. budynku posadowionego na gruncie przy ul. [...] wynika, że ww. nieruchomość przekazana została w administrację miejską dopiero z dniem 1 czerwca 1971 r., jako własność Skarbu Państwa. Powyższe potwierdza również pismo W. i C. W. z dnia 23 lutego 1974 r. (k-99 akt własnościowych), w którym byli właściciele oświadczają, że budynek administrowali do 1971 r., kiedy to administracja została przejęta przez ADM. O utracie faktycznego władania nieruchomością przez byłych właścicieli dopiero w latach 70-tych może świadczyć również fakt, że lokale znajdujące się w budynku przy ul. [...] zaczęto zbywać na rzecz ich najemców dopiero od 1974 r.

Mając powyższe na uwadze jako nietrafne ocenić należało stanowisko organów, że w świetle regulacji Ogólnego Planu Zabudowania W. przesłanka określona w art. 215 ust. 2 ugn, a dotycząca przeznaczenia działki pod budownictwo jednorodzinne, nie została spełniona. Ponadto niedostatecznie zbadano i wykazano, w jakiej dacie byli właściciele utracili faktyczne władztwo nad nieruchomością.

Dlatego też uznać należy, że organy administracji publicznej wydając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą naruszyły przepis art. 215 ust. 2 ugn, jak również art. 7 i 77 § 1 i 80 kpa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią wskazaną w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną, dokonają ponownej analizy zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i ustalą, czy skarżącym przysługuje prawo do odszkodowania za nieruchomość [...].

W związku z tym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.