Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 27 sierpnia 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. W. i J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 28/23 w sprawie ze skargi E. W. i Jacka W. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 4 listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 12 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 28/23, oddalił skargę E. W. i J. W. na decyzję Wojewody Lubelskiego z 4 listopada 2022 r., którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta [...] z 2 września 2022 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego wraz z instalacjami oraz rozbiórkę istniejącego budynku na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w L. oraz odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku skarżący przytoczyli podstawy kasacyjne, z których wynika, że zarzucają Sądowi pierwszej instancji naruszenie:

1) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935) polegające na bezzasadnym uznaniu, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa,

2) art. 153 p.p.s.a. polegające na nieuprawnionym uznaniu, że zaskarżona decyzja "nie narusza tej normy prawnej", choć zdaniem skarżącej "w sposób rażący narusza ona obowiązujące prawo w tym zakresie i miała istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy",

3) § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r. poz. 1225) polegające na niewłaściwym zastosowaniu z jednoczesnym dokonaniem rozszerzającej jego wykładni wbrew literalnemu brzmieniu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

4) § 12 ust. 4 wyżej powołanego rozporządzenia polegające na jego "niezastosowaniu przy jednoczesnym niepodważeniu uprawnień budowlanych (art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego) osób sporządzających projekt budowlany, co miało wpływ na wynik sprawy",

5) art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000) polegające na "całkowitym pominięciu słusznych interesów skarżących i wartości dóbr materialnych powstałych wyłącznie ich kosztem, tj. kwoty ponad milion złotych polskich, przy jednoczesnej ochronie interesów zresztą nie wiadomo jakich, bo tego Pan M. C. nie artykułuje", powołując się w odwołaniu jedynie na niewłaściwą wykładnię § 12 ust. 3 i 4 wyżej powołanego rozporządzenia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

6) art. 7 k.p.a. polegające na załatwieniu przez organ odwoławczy sprawy z pominięciem zasady prawdy obiektywnej i potrzeby ochrony słusznych interesów skarżących, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

7) art. 106 § 3 p.p.s.a. polegające na całkowitym pominięciu dowodów z dokumentacji fotograficznej odzwierciedlającej aktualny stopień zaawansowania inwestycji, jej rozmiar i wartość, bez wyjaśnienia przyczyn takiego działania.

We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości. W piśmie procesowym z 10 lipca 2023 r. skarżący zrzekli się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.

W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie miał art. 153 p.p.s.a., gdyż Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok uznał, iż zaskarżona przed nim decyzja Wojewody Lubelskiego z 4 listopada 2022 r., którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta [...] z 2 września 2022 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę oraz odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, była konsekwencją wiążących organy administracji publicznej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 23 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 530/21.

W wyroku tym dokonano jednoznacznej wykładni i oceny zastosowania § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie uznając, iż projekt budowlany budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego, przewidzianego do wybudowania na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w L. jest sprzeczny z powołanym przepisem. Dobitnie o takiej ocenie świadczy chociażby następujące zdanie zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Lublinie z 23 listopada 2021 r.: "skoro planowany przez inwestora budynek mieszkalny został zaprojektowany w granicy z działką sąsiednią w taki sposób, że nie przylega całą swoją ścianą do ściany istniejącego na tej działce sąsiedniej budynku, to nie został spełniony wymóg przewidziany w § 12 ust. 3 rozporządzenia".

W związku z taką oceną prawną WSA w Lublinie w powołanym wyroku sformułował jednoznaczne wskazania co do dalszego postępowania. Stwierdził bowiem, że "(p)onownie rozpoznając sprawę obowiązkiem organów orzekających będzie - stosownie do art. 153 p.p.s.a. - uwzględnienie oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku co do wykładni zastosowanych przepisów. W szczególności organ korzystając z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego wezwie inwestora do poprawienia przedmiotowego projektu budowlanego w analizowanym zakresie, określając stosowny termin, a następnie zależnie od działań inwestora podejmie dalsze czynności w sprawie".

Stosując się do tych wskazań podczas ponownego rozpoznania sprawy organ administracji pierwszej instancji postanowieniem z 12 kwietnia 2021 r. wezwał skarżącego jako wnioskodawcę m.in. do tego, aby projekt budowlany doprowadził do zgodności "z sentencją wyroku WSA w Lublinie z dnia 23 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 530/21 poprzez zaprojektowanie lokalizacji budynku tak aby przylegał całą długością ściany do budynku istniejącego na sąsiedniej działce". W odpowiedzi na to wezwanie został złożony projekt budowlany zamienny, w którym przedstawiono pewne zmiany dotychczasowego projektu, jednakże takie, które nie przewidywały, aby projektowany budynek całą długością ściany przylegał do ściany budynku znajdującego się na sąsiedniej działce. W tym zakresie projekt zamienny był taki sam jak dotychczasowy projekt, który przez WSA w Lublinie w prawomocnym wyroku z 23 listopada 2021 r. został uznany za sprzeczny z § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zamiast zmiany projektu budowlanego we wskazanym zakresie projektant zamieścił w projekcie budowlanym zamiennym fragment zatytułowany "Odpowiedź na postanowienie", który w istocie stanowił polemikę z oceną dotychczasowego projektu, jako sprzecznego z powołanym przepisem. Stwierdzono w tymże fragmencie projektu, że nie musi on spełniać wymagań określonych w § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż możliwość usytuowania budynku bezpośrednio przy granicy działki wynika z § 12 ust. 4 pkt 1 powołanego rozporządzenia.

W tych okolicznościach organ pierwszej instancji zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę, zaś w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdził, że "zdaje sobie sprawę z faktu bezwzględnego charakteru oceny prawnej wskazanej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 530/21, jednak należy zauważyć, że ocena ta odnosi się ściśle do interpretacji przepisu zawartego w § 12 ust. 3 warunków technicznych, bez wskazania zaleceń dotyczących możliwości zastosowania § 12 ust. 4 pkt 1, na który powołuje się Inwestor składając projekt".

Faktem jest, że w uzasadnieniu wyroku WSA w Lublinie z 23 listopada 2021 r. nie rozważano zgodności zaprojektowanego sposobu usytuowania projektowanego budynku bezpośrednio przy granicy działki z § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, mimo że z projektu wynikało, iż działka budowlana ma szerokość mniejszą niż 16 m oraz pomimo tego że kwestia zastosowania tego przepisu była w postępowaniu administracyjnym podnoszona. Nie uchyla to jednakże mocy wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w powołanym wyroku, z których jednoznacznie wynika, że dotychczasowy projekt należy dostosować do wymogów wynikających z § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skoro inwestor uważał, że zaprojektowany dotychczas sposób usytuowania budynku jest zgodny z prawem, gdyż dopuszcza takie usytuowanie § 12 ust. 4 pkt 1 powołanego rozporządzenia, to powinien był wnieść skargę kasacyjną od wyroku WSA w Lublinie z 23 listopada 2021 r. Skoro wyrok ten nie został zaskarżony, to uprawomocnił się i uzyskał moc wiążącą w stosunku do stron postępowania oraz sądów i organów państwowych (art. 170 p.p.s.a.).

Zauważyć przy tym należy, że powyższe stwierdzenia nie zawierają bezwzględnej negatywnej oceny wyroku WSA w Lublinie z 23 listopada 2021 r., gdyż w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że sam fakt, iż działka budowlana ma szerokość 16 m lub mniejszą nie jest wystarczającą podstawą do przyjęcia, że dopuszczalne jest usytuowanie budynku na działce budowlanej bezpośrednio przy jej granicy. Konieczne jest jeszcze rozważenie, czy nie jest możliwe inne jego usytuowanie z zachowaniem standardowych odległości od granicy działki. Tak przyjęto np. w wyroku NSA z 2 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1377/14. W związku z tym zauważyć należy, że ze sporządzonego w rozpoznawanej sprawie projektu budowlanego bez konieczności pogłębionej analizy wynika, iż działka budowlana mogła być zabudowa w taki sposób, że projektowany budynek przylegałby całą długością swojej ściany do ściany budynku znajdującego się na działce sąsiedniej. Oczywiście wymagałoby to zaprojektowania mniejszego budynku.

Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że Wojewoda Lubelski zasadnie zaskarżoną przed Sądem pierwszej instancji decyzją uchylił decyzję organu pierwszej instancji oraz odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, powołując się na wiążącą ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, czyli na art. 153 p.p.s.a. Tym samym skarga kasacyjna od wyroku Sądu pierwszej instancji, którym oddalono skargę od tej decyzji, nie może być uznana za zasadną.

Dodatkowo należy wskazać, odnosząc się bardziej szczegółowo do podstaw kasacyjnych, że podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. w istocie nie została uzasadniona. Nie przedstawiono zatem żadnych argumentów, które pozwalałyby ocenić, że w rozpoznawanej sprawie powołany przepis został błędnie zastosowany.

Pozostałe podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie zostały sformułowane w taki sposób, że nie są one zrozumiałe.

Jeżeli chodzi o podstawę kasacyjną zawierającą zarzut naruszenia § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wystarczy wskazać, że w tym zakresie wiąże ocena prawna wyrażona w wyroku WSA w Lublinie z 23 listopada 2021 r.

Nie jest zrozumiałe jakie znaczenie ma "niepodważenie" uprawnień budowlanych osób sporządzających projekt budowlany przy stosowaniu § 12 ust. 4 powołanego rozporządzenia.

Nie jest zrozumiała podstawa kasacyjna, w której zarzuca się naruszenie art. 8 k.p.a. W ocenie NSA interes prawny M. C. jest oczywisty. Jest on właścicielem sąsiedniej nieruchomości, przy granicy której bezpośrednio miał być według projektu budowlanego usytuowany zaprojektowany budynek. Budynek ten w tej części, w której jego ściana usytuowana bezpośrednio przy granicy działki nie będzie przylegała do ściany budynku znajdującego się na sąsiedniej działce budowlanej, niewątpliwie będzie oddziaływał na wykonywanie prawa własności sąsiedniej nieruchomości, w tym w zakresie możliwości jej zabudowy. Z kolei uwzględnienie interesu skarżących jedynie z uwagi na wartość ich inwestycji byłoby sprzeczne z zasadą równej ochrony własności (art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).

Także niezrozumiała jest podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Nie jest w szczególności jasne, jakie znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma mieć stopień zaawansowania inwestycji i jej wartość. Nie do zaakceptowania jest wynikająca z tego zarzutu sugestia, że o zgodności z prawem decyzji administracyjnej dotyczącej pozwolenia na budowę ma decydować to, że inwestycja mimo wcześniejszego uchylenia przez sąd administracyjny decyzji o pozwoleniu na budowę została zrealizowana.

W końcu niejasne są podstawy kasacyjne zawierające zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. oraz art. 7 k.p.a. Pierwszy z powołanych przepisów powinien być powołany wraz z przepisami, których naruszenie spowodowało oddalenie skargi. W przypadku drugiego nie jest wystarczające ogólne stwierdzenie, że został on naruszony z uwagi na pominięcie zasady prawdy obiektywnej i pominięcie potrzeby ochrony słusznych interesów skarżących. Konieczne było wyjaśnienie na czym polegało naruszenie zasady prawdy obiektywnej, a więc wskazanie jakie okoliczności faktyczne zostały ustalone niezgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy. Niezbędne było też wskazanie jakich to słusznych interesów skarżących nie uwzględniono.

Mając to wszystko na uwadze NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy, a pozostałe strony postępowania nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, NSA - na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.