IV SA/Wr 517/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-03-05	
Data wpływu	2024-11-21	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Daria Gawlak-Nowakowska /przewodniczący/
Ewa Kamieniecka
Katarzyna Radom /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6146 Sprawy uczniów	
Hasła tematyczne	Oświata	
Skarżony organ	Kurator Oświaty	
Treść wyniku	*Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 737;  art. 127 ust. 10; Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j.)	
Tezy
1. Orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego jest wydawane dla dzieci i uczniów, nie dyrektorów szkół, czy konkretnych szkół (§ 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 7 września 2017 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradnikach psychologiczno-pedagogicznych (Dz.U. z 2023 r., poz. 2027 ze zm.). Orzeczenie jest niezależnym dokumentem, do którego należy dostosować określone warunki edukacji, a nie odwrotnie.

2. Czym innym są kompetencje dyrektorów szkół, a czym innym zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. Wydając taki akt organ winien kierować się wyłącznie potrzebami dziecka, w żaden sposób nie wkracza w ten sposób w uprawnienia dyrektorów szkół, o których mowa w art. 68 ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2024 r. poz. 737).	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 marca 2025 r. sprawy ze skargi U. O. i D. O. na decyzję Dolnośląskiego Kuratora Oświaty z dnia 7 października 2024 r. nr 47/2024 w przedmiocie orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające orzeczenie nr 338/23/24 Zespołu Orzekającego Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w Oleśnicy z dnia 29 sierpnia 2024 r.; II. zasądza od Dolnośląskiego Kuratora Oświaty na rzecz U. O. i D. O. kwotę 200 zł (dwieście złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi U. i D. O. jest decyzja Dolnośląskiego Kuratora Oświaty z dnia 7 października 2024 r. utrzymująca w mocy orzeczenie nr 338/23/24 Zespołu Orzekającego Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w Oleśnicy wchodzącego w skład Powiatowego Zespołu Poradni Psychologiczno-Pedagogicznych w Oleśnicy z dnia 29 sierpnia 2024 r. o potrzebie kształcenia specjalnego N. O.

Jak wynikało z akt sprawy w dniu 17 października 2023 r. Zespół Orzekający Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w Oleśnicy (dalej: zespół orzekający) wydał opinię nr 41/23/24 o potrzebie kształcenia specjalnego dziecka N. O. W zaleceniach m.in. wskazano, że w przypadku uczęszczania do przedszkola ogólnodostępnego dziecko wymaga indywidualnego wsparcia ze strony dodatkowo zatrudnionej kadry podczas pobytu chłopca w przedszkolu. Obecność dodatkowo zatrudnionej osoby zapewni chłopcu optymalne warunki do pełnego wykorzystywania jego potencjału intelektualnego w zakresie nabywania i utrwalania wiedzy i umiejętności, wesprze jego komunikację z otoczeniem i funkcjonowanie w grupie społecznej oraz pozwoli zapewnić bezpieczeństwo zarówno chłopcu jaki osobom z jego otoczenia (pkt 1 ppkt d) zaleceń).

Pismem z dnia 18 kwietnia 2024 r. Skarżąca złożyła wniosek o wszczęcie postępowania w trybie nadzwyczajnym w celu zmiany decyzji z dnia 17 października 2023r. w zakresie prawidłowego określenia indywidualnego wsparcia ze strony dodatkowo zatrudnionej kadry (pkt 1 ppkt d) zaleceń). W podstawie prawnej wskazała na art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022r., poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.).

W uzasadnieniu podała, że zgodnie z § 13 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 7 września 2017 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno- pedagogicznych (Dz.U. z 2023 r., poz. 2027 ze zm., dalej: rozporządzenie z dnia 7 września 2017 r.), w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego określa się indywidualne wsparcie ze strony dodatkowo zatrudnionej kadry, o której mowa w przepisach w sprawie warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych, niedostosowanych społecznie i zagrożonych niedostosowaniem społecznym. Zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 7 września 2017 r. w sprawie warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych, niedostosowanych społecznie i zagrożonych niedostosowaniem społecznym (Dz.U. z 2020 r., poz. 1309 ze zm., dalej: rozporządzenie z dnia 9 sierpnia 2017 r.) zespół orzekający w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego zobowiązany był do wskazania nauczyciela posiadającego kwalifikacje z zakresu pedagogiki specjalnej lub specjalisty albo pomocy nauczyciela. W orzeczeniu z dnia 17 października 2023 r. nie wskazano o jaką dodatkową kadrę chodzi, co narusza powołane przepisy i pozwoliło dyrektorowi szkoły na podjęcie dowolnej decyzji w zakresie zatrudnienia dodatkowej kadry.

Wniosek ten Skarżący ponowili w dniach 25 i 30 kwietnia 2024 r. oraz 17 i 28 maja 2024r.

Decyzją z dnia 11 czerwca 2024 r. zespół orzekający odmówił zmiany decyzji z dnia 17 października 2023 r. – orzeczenia nr 41/23/24 o potrzebie kształcenia specjalnego. W uzasadnieniu wskazał, że kwestia zatrudnienia dodatkowej kadry zgodnie z wymaganymi kwalifikacjami nie leży po stronie poradni lecz jest kompetencją dyrektora placówki.

Na skutek odwołania wskazana decyzja została uchylona przez Dolnośląskiego Kuratora Oświaty orzeczeniem z dnia 16 sierpnia 2024 r., a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w sprawie wystąpiły przesłanki formalne do orzekania w trybie art. 155 k.p.a., zarzucił natomiast zespołowi orzekającemu brak wykazania interesu strony w zakresie uchylenia decyzji. Orzeczenie nie wyjaśnia jakie żądanie analizuje, a z jego zapisów można wywodzić, że Skarżący domagają się wydania przez organ zaleceń dyrektorowi szkoły w zakresie zatrudnienia konkretnej osoby i nadzorowania wykonania tych zaleceń. Natomiast ocena wniosku Stron wskazuje, że wnoszą one o doprecyzowanie, co należy rozumieć pod pojęciem "dodatkowa kadra", gdyż brak takiego dookreślenia sprawia, że dyrektor przedszkola posiada całkowitą dowolność w doborze kadry i może przydzielić do wykonania zadań dowolnego nauczyciela, nawet bez kwalifikacji z pedagogiki specjalnej. Dalej organ przywołał zapisy § 13 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 7 września 2017 r. oraz § 7 ust. 2 rozporządzenia z dnia 9 sierpnia 2017 r. wskazując na konieczność podania w zaleceniach orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego zakresu wsparcia realizowanego przez dodatkową kadrę oraz konieczności zatrudnienia wskazanej kadry z uwzględnieniem realizacji zaleceń zawartych w tym orzeczeniu. Oba przepisy dowodzą, że jeżeli zespół orzekający uzna, że zachodzi potrzeba indywidualnego wsparcia ze strony dodatkowo zatrudnionej kadry, powinien w zaleceniach orzeczenia wskazać zakres tego wsparcia. Jakkolwiek dyrektor szkoły jest pracodawcą w danej placówce, to winien uwzględnić zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, kwestia ta nie jest pozostawiona do jego wyłącznego uznania. Przepisy nie nakazują określania konkretnej osoby, czy konkretnych kwalifikacji opisanej kadry ale winny wskazywać na zakres i charakter wsparcia od tej kadry. We wskazaniach co do dalszego postępowania, kierowanych do Zespołu Orzekającego organ odwoławczy zwrócił uwagę na konieczność analizy kwestionowanego przez Strony zapisu zaleceń z uwzględnieniem opisanych przez organ odwoławczy uwag.

W dniu 29 sierpnia 2024 r. zespół orzekający wydał orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego N. O., uchylając jednocześnie orzeczenie z dnia 17 października 2023 r. "nr 40/23/24". W podstawie prawnej wskazał na art. 127 ust. 10 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2024 r. poz 737, dalej: ustawa Prawo oświatowe). W zaleceniach w pkt 1 ppkt d) podał, że na podstawie prowadzonych diagnoz wiadomo, że chłopiec ma znaczne trudności z komunikacją werbalną, niezawiązywaniem i utrzymywaniem relacji z dziećmi i dorosłymi dlatego należy wspierać dziecko w tym zakresie – należy włączać N. w różne zadania realizowane w grupie przedszkolnej, zwłaszcza wymagające komunikowania się i współdziałania z innymi dziećmi. W związku z niskim poziomem rozwoju funkcji behawioralnych wymaga wsparcia w wykonywaniu podstawowych czynności samoobsługowych i higienicznych.

W protokole z posiedzenia Zespołu Orzekającego z dnia 29 sierpnia 2024 r. w uzasadnieniu "decyzji o uchyleniu orzeczenia z dnia 17 października 2024 r." wskazano, że podjęto ją po rozpatrzeniu dostępnej dokumentacji, informacji przedszkola z dnia 27 sierpnia 2024 r., do którego uczęszcza chłopiec oraz w odniesieniu do decyzji Dolnośląskiego Kuratora Oświaty z dnia 16 sierpnia 2024 r. Treść opinii poszerzono o informacje z przedszkola zmieniając zapis dotyczący zakresu i charakteru wsparcia ze strony dodatkowo zatrudnionej kadry. W dodatkowych informacjach wskazano potrzebę przeprowadzenia badań kontrolnych w poradni w celu oceny aktualnych indywidualnych potrzeb i możliwości psychofizycznych dziecka.

W odwołaniu od wskazanego orzeczenia Skarżący opisali dotychczasowy przebieg postępowania, zawracając uwagę na zgłaszane w toku postępowania zarzuty procesowe oraz zakres żądania zgłoszony we wniosku o zmianę orzeczenia z dnia 17 października 2023 r. Skarżący domagali się doprecyzowania treści pkt 1 pkkk d) zaleceń zawartych w tym orzeczeniu zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wskazali, że wnioskowali wówczas także o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków na okoliczność wydania orzeczeń zgodnych z żądaniem Skarżących, co zostało pominięte. Zarzucali dyskryminację, w sytuacji, gdy w innych orzeczeniach precyzowany jest zakres wsparcia. Dokonanie zmiany zaleceń leży w interesie społecznym i Skarżących.

Odnosząc się do wydanego w dniu 29 sierpnia 2024 r. orzeczenia uchylającego orzeczenie z dnia 17 października 2023 r. Skarżący zarzucali naruszenie szeregu przepisów. Wskazali, że orzeczenie jest następstwem ich wniosku z dnia 18 kwietnia 2024r. o zmianę orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, w którym domagali się zmiany konkretnego zapisu – pkt 1 ppkt d) zaleceń w zakresie prawidłowego określenia dodatkowej kadry – nauczyciela posiadającego kwalifikację z zakresu pedagogiki specjalnej, co jest zgodne z § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 9 sierpnia 2017 r. Skarżący nie zgłaszali innych żądań i nie wyrażali zgody na zmianę orzeczenia z dnia 17 października 2023 r. w innym zakresie. Wydając nowe orzeczenie organ nie dość, że nie rozpoznał wniosku Skarżących, to bez ich zgody i wniosku dokonał zmiany treści orzeczenia tak w diagnozie jak i w zaleceniach, całkowicie zmieniając treść orzeczenia. Skarżący nie domagali się zmiany innych zaleceń. Wykroczenie poza granice wniosku, bez zgody Stron, stanowi o rażącym naruszeniu prawa, podkreślali, że niedopuszczalna jest zmiana decyzji ostatecznych. Skarżący zwracali uwagę na podstawę swojego żądania – art. 155 k.p.a., do czego organ się nie odniósł naruszając szereg przepisów postępowania administracyjnego, w tym dotyczących uzasadnienia decyzji, dostępu do akt sprawy i czynnego udziału w postępowaniu. Organ nie zastosował także art. 79a k.p.a. Końcowo Skarżący wskazali, że organ uchylił orzeczenie z dnia 17 października 2023 r. "nr 40/23/24", które nie jest Stronom znane.

W dniu 18 września 2024 r. odbyło się posiedzenie Zespołu Orzekającego, utrwalone protokołem, w trakcie którego podjęto decyzję o utrzymaniu w mocy orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego z dnia 29 sierpnia 2024 r. W uzasadnieniu wskazano, że po ponownym rozpoznaniu dostępnej dokumentacji i zapoznaniu się informacją z przedszkola oraz pogłębioną analizą przepisów prawa Zespół podjął opisaną decyzję. Powołano przy tym przepis § 13 pkt 2 ppkt 3 rozporządzenia z dnia 7 września 2017 r. podkreślając zapis stanowiący o warunku indywidualnego wsparcia dziecka lub ucznia ze strony dodatkowo zatrudnionej kadry - jeżeli zachodzi potrzeba oraz konieczności wskazania zakresu tego wsparcia. Dalej stwierdzał, że w sprawie nie zachodzą okoliczności powołane w § 18 ust. 1 ww. rozporządzenia uzasadniające wydanie nowego orzeczenia. Końcowo organ zaznaczył, że zgodnie z art. 68 ust. 5 ustawy Prawo oświatowe za zatrudnienie dodatkowej kadry odpowiada dyrektor szkoły, na podstawie zaś ust. 1 pkt 10 ww. ustawy odpowiada także za realizację zaleceń wynikających z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. Zatem kwestie zatrudnienia dodatkowej kadry zgodnej z wymaganymi kwalifikacjami nie leżą po stronie poradni.

Powołaną na wstępie decyzją Dolnośląski Kurator Oświaty, rozpoznając odwołanie Skarżących, utrzymał w mocy orzeczenie Zespołu Orzekającego z dnia 29 sierpnia 2024 r. W uzasadnieniu stwierdził, że orzeczenie organu I instancji zostało wydane w wyniku uchylenia wcześniejszego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Powołał się na swoją uprzednią decyzję z dnia 16 sierpnia 2024 r. oraz okoliczności faktyczne sprawy. Wskazując na § 7 ust. 2 rozporządzenia z dnia 9 sierpnia 2017 r., § 13 ust. 2 pkt rozporządzenia z dnia 7 września 2024 r. oraz art. 68 ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe organ odwoławczy wywodził, że w sprawach zatrudniania i zwalniania nauczycieli oraz innych pracowników szkoły decyduje dyrektor szkoły, zobowiązany do stosowania przywołanych zapisów. Oznacza to, że uwzględniając zalecenia poradni decyduje jaką kadrę ma zatrudnić. W zaskarżonym orzeczeniu zawarto informację o zakresie wsparcia ze strony dodatkowo zatrudnionej kadry. Za bezzasadny uznał organ zarzut o dokonaniu zmiany treści orzeczenia tak w zakresie diagnozy jak i zaleceń, gdyż w zaskarżonym orzeczeniu organ dookreślił jedynie zakres wsparcia ze strony dodatkowej kadry, zgodnie z zaleceniami zawartymi w decyzji z dnia 16 sierpnia 2024 r.

Odnosząc się do zarzutu niezastosowania art. 79a k.p.a. organ wskazał, że nie jest on stosowany w każdy postępowaniu, a jedynie wówczas gdy istnieją przesłanki zależne od strony, których pominięcie skutkuje wydaniem decyzji niezgodnej z jej żądaniem. Okoliczności takie nie wystąpiły w rozpoznawanej sprawie, Skarżący zaś zostali powiadomieni o terminie posiedzenia organu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. organ podkreślał szczególne unormowania prowadzonego postępowania, w którym prawo czynnego udziału w postępowaniu jest realizowane poprzez zawiadomienie o terminie posiedzenia zespołu. Samo orzeczenie wydawane jest na podstawie obiektywnych badań i diagnoz przeprowadzanych przez poszczególnych członków zespołu – specjalistów z różnych dziedzin. Jednie w razie nieobecności stron na takim posiedzeniu przewodniczący zespołu informuje wnioskodawcę na jego prośbę o przebiegu posiedzenia i podjętym rozstrzygnięciu, co może przejawiać się także w doręczeniu orzeczenia.

W skardze na decyzję organu odwoławczego Skarżący zarzucali naruszenie art. 6, art. 7, art. 127 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że w postępowaniu w sprawie orzeczeń wydanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wydane w tej procedurze orzeczenia są w istocie decyzjami, uzupełniające zastosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego wynika z art. 1 pkt 1 k.p.a. Zatem organ I instancji był obowiązany umożliwić Stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., z uwagi na konsekwencje wynikające z art. 81 ww. ustawy. Wymogu wynikającego z powołanego zapisu nie realizuje powiadomienie o terminie posiedzenia Zespołu Orzekającego. Stronom nie zapewniono prawa udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się w sprawie zebranych dowodów, tym samym błędne jest stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dalej Strony wskazały, że nie jest im znane orzeczenie z dnia 17 października 2023 r. nr 40/23/24 uchylone przez organ I instancji, organ nie sprostował orzeczenia i nie odniósł się do zarzutów Stron w tym zakresie. Podkreślali, że domagali się zmiany orzeczenia o nr 41/23/24, a otrzymali nowe orzeczenie uchylające inny akt. W opinii Stron zaskarżone orzeczenie – wydane w następstwie wniosku o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. – nie odnosi się do żądania Stron, pomijając je i zmieniając bezprawnie orzeczenie. Narusza także wymogi opisane w art. 107 § 3 k.p.a. oraz zasady prowadzenia postępowania, w tym wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Pominięcie zarzutów Stron składanych w toku postępowania narusza także przepisy art. 8, art. 9 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2024 r. poz. 1267 ze zm.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 -150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 poz. 935 ze zm. dalej: p.p.s.a.). Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Jednocześnie stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego i materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co skutkowało koniecznością uchylenia orzeczeń organów obu instancji.

Na wstępie odnotowania wymaga, że zgodnie z art. 127 ust. 10 ustawy Prawo oświatowe orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego (...) wydają zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym w poradniach specjalistycznych. Orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego określa zalecane formy kształcenia specjalnego, z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia niepełnosprawności intelektualnej. W zapisie art. 127 ust. 18 ww. ustawy Minister właściwy do spraw oświaty i wychowania określi, w drodze rozporządzenia, skład zespołów orzekających, tryb ich powołania, szczegółowe zasady działania tych zespołów, tryb postępowania odwoławczego oraz wzory orzeczeń i opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka. Rozporządzenie powinno uwzględniać jak najpełniejszą realizację potrzeb dziecka lub ucznia, a także zapewnić możliwość dostosowania form wychowania przedszkolnego, form kształcenia oraz działań w ramach wczesnego wspomagania rozwoju dziecka, do aktualnych możliwości psychofizycznych dziecka lub ucznia.

Na tej postawie Minister Edukacji Narodowej wydał rozporządzenie z dnia 7 września 2017 r. W akcie tym w § 4 ust. 1 wskazano, że zespół powołuje dyrektor poradni. W skład zespołu wchodzą: 1) dyrektor poradni lub upoważniona przez niego osoba - jako przewodniczący zespołu; 2) psycholog; 3) pedagog; 4) lekarz; 5) inni specjaliści, w szczególności posiadający kwalifikacje w zakresie pedagogiki specjalnej, jeżeli ich udział w pracach zespołu jest niezbędny (§ 4 ust. 2). Pracą zespołu kieruje jego przewodniczący (§ 4 ust. 3).

Zespół wydaje orzeczenie lub opinię większością głosów (§ 9 ust. 1). W przypadku równej liczby głosów rozstrzyga głos przewodniczącego zespołu (§ 9 ust. 2). Z posiedzenia zespołu sporządza się protokół. Protokół zawiera w szczególności: 1) informację o: a) podjętym rozstrzygnięciu wraz z uzasadnieniem, b) zgłoszonym przez członka zespołu innym stanowisku dotyczącym podjętego rozstrzygnięcia wraz z uzasadnieniem tego stanowiska, c) osobach uczestniczących w posiedzeniu zespołu z głosem doradczym, o których mowa w § 4 ust. 4, oraz przedstawionym przez nich stanowisku, d) stanowisku wnioskodawcy, o którym mowa w § 4 ust. 5; 2) podpis przewodniczącego zespołu i członków zespołu (§ 4 ust. 3). Orzeczenie i opinię przygotowuje wyznaczony przez przewodniczącego zespołu członek zespołu, którego imię i nazwisko umieszcza się w protokole (§ 4 ust. 4). Wzór orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego określa załącznik nr 1 do rozporządzenia.

Od orzeczenia wnioskodawca może wnieść odwołanie do kuratora oświaty, za pośrednictwem zespołu, który wydał orzeczenie, w terminie 14 dni od dnia jego doręczenia (§ 25 ust. 1).

W opinii Sądu, na uwadze powyższe przepisy oraz art. 1 pkt 1 k.p.a., orzeczenia zespołów orzekających, działających w poradniach psychologiczno - pedagogicznych stanowią decyzje administracyjne. Rozstrzygnięcia te muszą więc zawierać elementy, określone w przepisach ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, co słusznie dostrzegają Skarżący. Stosownie do art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. decyzja zawiera podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji.

Nie ulega też wątpliwości, że orzeczenia wydawane przez zespoły orzekające działające w poradniach psychologiczno - pedagogicznych w sprawach kształcenia specjalnego są decyzjami organu kolegialnego, których zdolność do orzekania ustawodawca przyznał jedynie w składzie złożonym z członków powołanych przez kierownika jednostki organizacyjnej. Zespoły nie tylko kolegialnie prowadzą wnioskowane postępowania, ale także w sposób kolegialny wypracowują i wydają stosowne decyzje w sprawie kształcenia specjalnego. W konsekwencji skoro zespół orzekający jest organem kolegialnym, w decyzji przez niego wydawanej powinny zostać wymienione imiona i nazwiska wszystkich członków komisji, którzy podejmowali rozstrzygnięcie, a orzeczenie powinno być podpisane przez wszystkich członków zespołu, którzy uczestniczyli w podjęciu rozstrzygnięcia.

Należy podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jest powszechnie przyjęty pogląd, że decyzje wydane przez organ kolegialny, jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, winny zostać podpisane przez wszystkich członków tego organu. Podpisanie decyzji tylko przez przewodniczącego lub tylko przez niektórych członków organu, o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej, jest traktowane jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 1991 r. sygn. akt SA/Kr 162/91 - ONSA nr 2 z 1991 r. poz. 42, uchwała Sądu Najwyższego z dnia 30 września 1992 r. sygn. akt III AZP 17/92 - OSNCP nr 3 z 1993 r. poz. 25).

Należy zauważyć, że nie ma w ustawie Prawo oświatowe odrębnego przepisu regulującego zasady upoważniania lub podpisywania decyzji organu kolegialnego przez jedną osobę. Dopuszczalność podpisywania decyzji organu kolegialnego przez jedną osobę może mieć miejsce wtedy, gdy taką możliwość wyraźnie reguluje przepis ustawy. W niniejszej sprawie brak jest ustawowego przepisu szczególnego, który uprawniałby przewodniczącego zespołu do jednoosobowego podpisywania orzeczenia. Przedstawiony pogląd nie jest odosobniony, został przedstawiony w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 sierpnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wr 50/22 i Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni go podziela (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie, w orzeczeniu Zespołu Orzekającego z dnia 29 sierpnia 2024 r. wskazano w składzie Zespołu sześć osób (przewodniczący zespołu, psycholog, pedagog, logopeda, lekarz medycyny rodzinnej i pedagog terapeuta SI), a pod decyzją podpisał się wyłącznie przewodniczący Zespołu. Jak już wskazano, orzeczenie zespołu nie tylko powinno wymieniać imiona i nazwiska wszystkich członków zespołu, ale także wszyscy członkowie zespołu powinni się pod tym orzeczeniem podpisać. Brak podpisów pięciu członków zespołu, którzy wydawali orzeczenie jako organ pierwszej instancji, stanowi naruszenie art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. Z kolei utrzymaniew mocy przez organ drugiej instancji decyzji organu pierwszej instancji dotkniętej tego rodzaju wadą prawną stanowi naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Wadliwości tej nie usuwa wydanie orzeczenia zgodnie ze wzorem, przewidzianym w załączniku nr 1 do rozporządzenia z 7 września 2017 r.. Wzór ten przewiduje podpisanie orzeczenia jedynie przez przewodniczącego zespołu. Załącznik do rozporządzenia nie może jednak modyfikować norm ustanowionych w przepisach rangi ustawowej. Wadliwości orzeczenia nie usuwa również fakt podpisania protokołu z posiedzenia zespołu przez wszystkich członków tego Zespołu, który zawiera jedynie minimum treści przedstawionych w orzeczeniu i jego uzasadnieniu.

W ocenie Sądu już sama ta wadliwość powinna skutkować uchyleniem orzeczeń organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). Sąd nie dopatrzył się przy tym w rozpatrywanej sprawie rażącego naruszenia prawa, skoro Zespół Orzekający posługiwał się wzorem orzeczenia, stanowiącym załącznik nr 1 do rozporządzenia.

Niezależnie od stwierdzonego uchybienia, zaskarżone orzeczenie, jak i poprzedzający je akt zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, w tym norm zamieszczonych w rozporządzeniu z dnia 7 września 2017 r. Jak wskazano orzeczenia wydane w postępowaniu w sprawie wydania orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego stanowią decyzje administracyjne, do których mają zastosowanie przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem regulacji szczególnych wydanych na podstawie upoważnienia ustawowego. Taką regulacją jest powołane już rozporządzenie z dnia 7 września 2017 r. przewidujące szczególne uregulowania związane z samym postępowaniem, w tym dowodami na których jest wsparte, ale także możliwość wydania nowego orzeczenia w przypadkach prawem przewidzianych. Dopiero w sprawach nieuregulowanych w ww. przepisach mogą znaleźć zastosowanie przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.

W związku z tym istotne jest odnotowanie, że zgodnie z § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia zespoły wydają orzeczenia i opinie na pisemny wniosek rodzica dziecka lub ucznia lub na pisemny wniosek pełnoletniego ucznia, zwanych dalej "wnioskodawcą". Ważne jest, że orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wydaje się dla dzieci i uczniów niepełnosprawnych, niedostosowanych społecznie oraz zagrożonych niedostosowaniem społecznym, wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy, o których mowa w przepisach w sprawie warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych, niedostosowanych społecznie i zagrożonych niedostosowaniem społecznym (§ 13 rozporządzenia z dnia 7 września 2017r.). Podkreślenie Sądu ma także znaczenie dla oceny prawidłowości wykładni § 13 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia, co zostanie omówione w dalszych rozważaniach. W tym miejscu istotne jest wskazanie, że orzeczenie wydane w tej sprawie winno określać dane opisane w § 13 ust. 2 pkt 1 – 8 ww. rozporządzenia, w tym m.in. zalecane warunki i formy wsparcia umożliwiające realizację indywidualnych potrzeb rozwojowych i edukacyjnych dziecka lub ucznia, w tym warunki rozwijania jego potencjalnych możliwości i mocnych stron, wzmacniania aktywności i uczestnictwa dziecka lub ucznia w życiu przedszkola, szkoły, ośrodka lub placówki, oraz jeżeli zachodzi potrzeba indywidualnego wsparcia dziecka lub ucznia ze strony dodatkowo zatrudnionej kadry, o której mowa w przepisach w sprawie warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych, niedostosowanych społecznie i zagrożonych niedostosowaniem społecznym - zakres tego wsparcia ( § 13 ust. 2 pkt 3).

W dalszych zapisach uregulowano postępowanie zespołów w razie nieuwzględnienia wniosku o wydanie orzeczenia (§ 17) oraz wydania nowego orzeczenia - § 18. Zgodnie z brzmieniem ostatniego z powołanych przepisów zespół, na wniosek wnioskodawcy, wydaje nowe orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego albo nowe orzeczenie o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych m.in. w przypadku potrzeby zmiany zaleceń wskazanych w poprzednim orzeczeniu (§ 18 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia) W ust. 3 i 4 ww. regulacji wskazano, że nowe orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego albo nowe orzeczenie o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych jednocześnie uchyla poprzednie orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego lub orzeczenie o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych (ust. 3). Do wniosku, o którym mowa w ust. 1, przepisy § 6 stosuje się (ust. 4).

Istotny jest także przepis § 20 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym w przypadku nieuwzględnienia wniosku, o którym mowa w § 18 ust. 1 (...), zespół wydaje odpowiednio orzeczenie o odmowie uchylenia orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego.

Z powołanych zapisów wynika, że regulacje rozporządzenia z dnia 7 września 2017r. wydane na podstawie ustawy Prawo oświatowe określają odrębny tryb uchylenia orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, co wyklucza możliwość zastosowania przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w zakresie art. 155 k.p.a. Z opisanych przepisów rozporządzenia, jako norm szczególnych wynika, że postępowanie uruchamiane jest na wniosek wskazanych w przepisach podmiotów, w sytuacji zaistnienia okoliczności powołanych w § 18 ust. 1 ww. rozporządzenia, w tym potrzeby zmiany zaleceń wskazanych w poprzednim orzeczeniu. Nieuwzględnienie wniosku w tym zakresie skutkuje odmową uchylenia orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. Orzeczenia wydane w tym zakresie nie są ostateczne i służy od nich odwołanie do kuratora oświaty.

Tryb wnioskowy oznacza, że organ nie ma możliwości wykraczania poza granice wniosku, poza tym w tym zakresie związany jest przepisami ogólnymi obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym, tj. zasadą praworządności i zaufania (art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a.).

W prowadzonym postępowaniu opisanym regulacjom i zasadom organy uchybiły. Skarżąca w treści wniosku, co prawda składanego w trybie art. 155 k.p.a., domagała się zmiany zaleceń zawartych w orzeczeniu z dnia 17 października 2023 r. w zakresie prawidłowego określenia indywidualnego wsparcia ze strony dodatkowo zatrudnionej kadry. W uzasadnieniu wniosku wskazywała, że organ był obowiązany do określenia tych zaleceń poprzez podanie, że chodzi o nauczyciela posiadającego kwalifikacje z zakresu pedagogiki specjalnej w celu współorganizowania kształcenia ucznia niepełnosprawnego lub specjalistów albo pomocy nauczyciela.

Działając na podstawie złożonego wniosku orzeczeniem z dnia 29 sierpnia 2024 r. (wydanym w następstwie uchylenia przez Dolnośląskiego Kuratora Oświaty decyzją z dnia 16 sierpnia 2024 r. poprzedniej decyzji Zespołu z dnia 11 czerwca 2024 r.) organ uchylił orzeczenie Zespołu z dnia 17 października 2023 r. W nowym orzeczeniu w części odnoszącej się do diagnozy zawarł informacje pozyskane w dniu 27 sierpnia 2024 r. z przedszkola, do którego uczęszcza dziecko, których nie załączono do akt sprawy. Natomiast w sposób istotny zmienił zapisy zawarte w zaleceniach w pkt 1 ppkt d. O ile w uchylonym orzeczeniu z dnia 17 października 2023 r. w pkt 1 ppkt d opisany jako "Indywidualne wsparcie ze strony dodatkowo zatrudnionej kadry" stwierdził: "W przypadku uczęszczania do przedszkola ogólnodostępnego dziecko wymaga indywidualnego wsparcia ze strony dodatkowo zatrudnionej kadry podczas pobytu chłopca w przedszkolu. Obecność dodatkowo zatrudnionej osoby zapewni chłopcu optymalne warunki do pełnego wykorzystania jego potencjału intelektualnego w zakresie nabywania i utrwalania wiedzy i umiejętności, wesprze jego komunikację z otoczeniem i funkcjonowanie w grupie społecznej oraz pozwoli zapewnić bezpieczeństwo zarówno chłopcu jak i osobom z jego otoczenia". O tyle w nowym orzeczeniu z dnia 29 sierpnia 2024 r. organ wskazał: w ww zakresie: pkt 1 ppkt d) "Zakres i charakter wsparcia ze strony dodatkowo zatrudnionej kadry. Na podstawie przeprowadzonych diagnoz wiadomo, że chłopiec ma znaczne trudności z komunikacją werbalną, nawiązywaniem i utrzymywaniem relacji z dziećmi i dorosłymi dlatego należy wspierać dziecko w tym zakresie – należy włączać N. w różnorodne zadania realizowane w grupie przedszkolnej, zwłaszcza wymagające komunikowania się i współdziałania z innymi dziećmi. W związku z niskim poziomem rozwoju funkcji behawioralnych wymaga wsparcia w wykonywaniu podstawowych czynności samoobsługowych i higienicznych."

Poza tym w powoływanym orzeczeniu zmianie uległo wskazanie dotyczące dodatkowych informacji, poprzez zapis o wskazaniu przeprowadzenia badań kontrolnych w poradni w celu oceny aktualnych, indywidualnych potrzeb i możliwości psychofizycznych dziecka.

W opinii Sądu zakres dokonanych dokonanych zmian, a odnoszących się do problematyki wymaganego wsparcia ze strony dodatkowo zatrudnionej kadry w sposób nieuzasadniony wykracza poza granice żądania Skarżących zawarte we wniosku wszczynającym postępowanie w sprawie zmiany ww. orzeczenia. Stanowisko organu zawarte w nowym orzeczeniu w ogóle nie odnosi się do kwestii podnoszonej przez Skarżących, czyli wskazania kwalifikacji jakimi powinna się legitymować dodatkowa kadra, o której mowa w odrębnych przepisach. Jeśli organ uznawał, że takie doprecyzowanie nie jest możliwie, czy konieczne winien odmówić uchylenia poprzedniego orzeczenia. Tymczasem z treści nowych zaleceń nie wynika w sposób jasny i bezsporny, czy takie wsparcie winno być realizowane przez dodatkowo zatrudnioną kadrę oraz czy musi ona posiadać kwalifikacje specjalne, o których mowa w odrębnych przepisach.

Taki sposób zredagowania spornych zaleceń nie dość, że nie jest zgodny z wnioskiem Strony o zmianę orzeczenia w tym zakresie, to w opinii Sądu jest dla dziecka mniej korzystny. Co istotne nie wskazuje na istotną zmianę okoliczności odnoszących się do spornego zagadnienia. Organ powołał się wyłącznie na informacje z dnia 27 sierpnia 2024r. pozyskane z przedszkola, do którego uczęszcza dziecko, z których wynika, że zachowanie chłopca nie uległo poprawie. Co istotne teza taka wynika wyłączenie z treści orzeczenia, samego dokumentu nie załączono do akt sprawy. Takie zaś postępowanie narusza wskazane na wstępie przepisy postępowania w zakresie zasady zaufania i zasady praworządności i to w stopniu warunkującym uchylenie zaskarżonego orzeczenia i poprzedzającego go aktu. Wskazanych naruszeń nie dostrzegł bowiem organ odwoławczy utrzymując w mocy orzeczenie wydane w I instancji.

W opinii Sądu za niezgodną z zasadą zaufania należy uznać sytuację, w której bez uzasadnionej przyczyny wniosek strony o zmianę na jej korzyść zaleceń dotyczących kształcenia specjalnego będzie skutkował zmianą dla strony niekorzystną, ograniczającą dotychczas nabyte wskazania. Jest to tym bardziej niezrozumiałe, że dodatkowe czynności przeprowadzone przed wydaniem spornego orzeczenia z dnia 29 sierpnia 2024r., a opisane w części diagnozy (informacja z dnia 27 sierpnia 2024r. pozyskana z przedszkola, do którego uczęszcza dziecko), wskazują na trudności w zachowaniu dziecka, które nie były opisane w uchylonym orzeczeniu z dnia 17 października 2023 r.

Ostatnim z naruszeń prawa dostrzeżonych przez Sąd jest błąd wykładni przepisu § 13 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 7 września 2017 r. W opinii Sądu rację ma Strona wskazując, że w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego organ, o ile zachodzi taka potrzeba, wskazując zakres wsparcia ze strony dodatkowo zatrudnionej kadry, powinien określić nie tylko wymagane czynności ale także dookreślić przez kogo winny być realizowane. Wynika to z faktu odwołania się przez prawodawcę do regulacji rozporządzenia z dnia 9 sierpnia 2017 r., gdzie w § 7 ust. 2 mowa o nauczycielach posiadających określone kwalifikacje. Zgodnie z brzmieniem tego zapisu w przedszkolach ogólnodostępnych, innych formach wychowania przedszkolnego i szkołach ogólnodostępnych, w których kształceniem specjalnym są objęci uczniowie posiadający orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego wydane ze względu na autyzm, w tym zespół Aspergera, lub niepełnosprawności sprzężone, zatrudnia się dodatkowo: 1) nauczycieli posiadających kwalifikacje z zakresu pedagogiki specjalnej w celu współorganizowania kształcenia uczniów niepełnosprawnych lub specjalistach lub; 2)

pomocy nauczyciela - z uwzględnieniem realizacji zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego.

Przede wszystkim zaś jest to następstwem powołanych we wcześniejszej części rozważań regulacji stwierdzających, że sporne orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego jest wydawane dla dzieci i uczniów, nie dyrektorów szkół, czy konkretnych szkół (§ 13 ust. 1 zdanie pierwsze). Zgodnie z poglądami wypowiadanymi w piśmiennictwie, a które mają umocowanie w powołanych przepisach, orzeczenie nie jest pisane dla szkoły, a tym bardziej konkretnej szkoły (czy też przedszkola). Jest niezależnym dokumentem, do którego należy dostosować określone warunki edukacji, a nie odwrotnie (por. M. Wielebski "orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego jako podstawowy dokument organizowania warunków kształcenia specjalnego" w: Interdyscyplinarne Konteksty Pedagogiki Specjalnej Nr 20/2018). Tym bardziej, że na realizację tych zadań placówki otrzymują odpowiednie dofinansowanie.

W opinii Sądu czym innym są kompetencje dyrektorów szkół, a czym innym zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. Wydając taki akt organ winien kierować się wyłącznie potrzebami dziecka, w żaden sposób nie wkracza w ten sposób w uprawnienia dyrektorów szkół, o których mowa w art. 68 ust. 5 ustawy Prawo oświatowe. Nie można zatem podzielić wykładni spornych przepisów dokonanych przez organy obu instancji w treści wydanych orzeczeń.

Odnosząc się do podnoszonych w skardze zarzutów naruszenia art. 10 § 1 i art. 79a k.p.a. Sąd nie znalazł podstaw do ich uwzględnienia. Odrębność postępowania w sprawie wydania orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, jak słusznie wywodzi organ, udział stron postępowania kształtuje odmiennie niż kodeks postępowania administracyjnego, organ dochował zaś wymogów wynikających z przepisów rozporządzenia z dnia 7 września 2017 r. W zakresie błędnego wskazania przez organ oznaczenia uchylanego orzeczenia z dnia 17 października 2023 r. niewątpliwie Skarżący mają rację, jednakże lektura akt i samych rozstrzygnięć nie budzi wątpliwości o jakim akcie orzekały organy w kontrolowanym postępowaniu, zatem fakt ten nie wpływa na wynik sprawy.

Uznając, że zaskarżona decyzja i poprzedzający ją akt naruszają wskazane w rozważaniach Sądu przepisy prawa materialnego i procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy konieczne stało się uchylenie obu wskazanych aktów, co ma umocowanie w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach ma uzasadnienie w art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i art. 202 § 2 p.p.s.a.