Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 15/16 w sprawie ze skargi Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [..] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji na rzecz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 7 marca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub Sąd I instancji) oddalił skargę Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji w Warszawie (dalej: skarżąca lub Izba) na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes) z dnia [...] października 2015 r. w przedmiocie odmowy wyjaśnienia treści decyzji.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że postanowieniem z dnia 18 maja 2015 r. Prezes odmówił Izbie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji Prezesa z dnia 18 czerwca 2014 r. (dalej: decyzja zmieniająca), którą zmieniono ofertę ramową określającą ramowe warunki dostępu telekomunikacyjnego w zakresie rozpoczynania i zakańczania połączeń, hurtowego dostępu do sieci T, dostępu do łączy abonenckich w sposób zapewniający dostęp pełny lub współdzielony oraz dostęp do łączy abonenckich poprzez węzły sieci telekomunikacyjnej na potrzeby sprzedaży szerokopasmowej transmisji danych (dalej: oferta SOR), zatwierdzoną decyzją Prezesa z dnia [..] września 2010 r., a następnie zmienioną decyzjami Prezesa.

Prezes odmówił wyjaśnienia wątpliwości, co do treści decyzji zmieniającej w zakresie objętym wnioskiem KIGEiT, uznając, że nie zachodzą przesłanki z art. 113 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23; dalej: k.p.a.). Prezes UKE wskazał, że postanowienia zawarte w części I rozdziale 1 pkt 1.9 ppkt 1.9.3 ust. 2 oferty SOR (pkt I ppkt 8 decyzji zmieniającej), dotyczące limitu wysokości kary umownej, przyjęcia rozumienia jednego zdarzenia i przypadku niestosowania kary umownej, której dotyczy zdanie pierwsze (przypadek ponownych zgłoszeń/zamówień dla zdarzeń nie zakończonych przedmiotowym powiadomieniem P) przedmiotowego postanowienia oferty SOR, z tytułu jednego zdarzenia są jasne, jednoznaczne i nie są dotknięte zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia, a w związku z tym nie wymagają wyjaśnienia. Prezes podniósł, że zgłoszona przez Izbę wątpliwość odnośnie do powyższego postanowienia oferty SOR, to w istocie opis stanu faktycznego związanego z przedmiotowym postanowieniem oferty SOR i pytania, na które odpowiedź stanowiłaby wykładnię Decyzji zmieniającej, podczas gdy nie temu służy instytucja wyjaśnienia treści decyzji i niedopuszczalne jest, aby w tym trybie organ czynił przedmiotem swoich rozważań interpretację postanowień decyzji.

Postanowieniem z dnia [..] października 2015 r. Prezes utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne.

WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższe postanowienie. Sąd podał, że wyjaśnienie wątpliwości treści decyzji czy postanowienia jest konieczne tylko wtedy, gdy decyzja czy postanowienie jest niejednoznaczne lub tak zawiłe, że utrudnia ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Zakres wyjaśnienia wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia, którego wyjaśnienie to ma dotyczyć. Organ nie ma prawa czynić wyjaśnień poza granicami tej decyzji, gdyż narusza w ten sposób tożsamość sprawy w sensie przedmiotowym i podmiotowym. Organ nie może też udzielać stronom odpowiedzi na pytania stawiane we wniosku o wyjaśnienie decyzji, które wychodzą poza jej treść i zakres oraz nie dotyczą wątpliwości co do treści decyzji. Wykładnia dokonywana w trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie może bowiem prowadzić do uzupełnienia poprzedniego rozstrzygnięcia. Organ administracyjny nie jest też powołany do interpretacji treści decyzji z zastosowaniem zasad wykładni prawa, tylko do wyjaśnienia, jak rozumiał własną decyzję. Ponadto instytucja uregulowana w art. 113 § 2 k.p.a. nie może być wykorzystywana w celu kwestionowania samej zasadności decyzji będącej przedmiotem wyjaśnienia.

Z treści decyzji zmieniającej wynika, że zmiana oferty SOR miała na celu wprowadzenie górnego limitu kar o charakterze powtarzającym się w wysokości sześćdziesięciokrotności podstawy kary umownej za dane zdarzenie. Taki wymiar górnego limitu kary umownej został określony na wystarczającym poziomie pozwalającym na zapewnienie realizowania funkcji kar umownych, z drugiej strony sposób obliczania górnego limitu pozwala na zróżnicowanie jego wysokości, co uwzględnia poziom podstawy wymiaru kary umownej (s. 63 decyzji zmieniającej).

Wnioskodawca postawił pytanie, czy operatorowi alternatywnemu przysługuje możliwość naliczenia kary umownej w sytuacji, w której O S.A. poinformuje o usunięciu awarii, awaria nie zostanie usunięta, a operator alternatywny zawiadomi ponownie o awarii, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej, poprzez wskazanie, czy w takiej sytuacji limit 60-krotności stawki dziennej powinien się liczyć od daty pierwotnego zdarzenia, czy od daty ponownego zgłoszenia skoro O S.A. poinformowała, że awarię usunęła.

Zdaniem Sądu, słusznie organ podnosił, że tryb wyjaśnienia wątpliwości, co do treści decyzji administracyjnych w oparciu o art. 113 § 2 k.p.a., ma obowiązek zastosować w sytuacji, gdy stwierdzi wystąpienie w decyzji obiektywnych wątpliwości uniemożliwiających jej stosowanie.

W treści pkt I ppkt 8 decyzji zmieniającej brak jest uchybień językowych, wątpliwości co do użytych w decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań bądź zastosowania skrótów utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia, tym samym nie można uznać, aby wątpliwości strony skarżącej miały charakter obiektywny. Z postanowienia części I pkt 1.9. ppkt 2 oferty SOR (zmienionym pkt I ppkt 8 Decyzji zmieniającej), ewidentnie wynika, że wprowadzono nim ograniczenia możliwości naliczania kary umownej z tytułu jednego zdarzenia do jej 60-krotności, skonkretyzowano rozumienie pojęcia "jednego zdarzenia" oraz wyraźnie wskazano kiedy nie stosuje się kary umownej (ostatnie zdanie części I pkt 1.9. ppkt 2 oferty SOR).

Analizowane postanowienie powinno być odczytywana łącznie z obowiązującymi postanowieniami części I rozdziału 1 pkt 1.12.4 ust. 10, 11 i 12 Oferty SOR, które szczegółowo regulują zasady współpracy operatorskiej w zakresie usuwania awarii, zgodnie z którymi:

1. po otrzymaniu komunikatu od T o usunięciu awarii, P ma do 24 godzin na potwierdzenie do T usunięcia awarii;

2. w przypadku stwierdzenia przez P nieusunięcia awarii, P niezwłocznie, nie później niż jednak niż 24 godziny od dnia przesłania informacji, o której mowa w ust. 9, przesyła kolejne zgłoszenie, nadając ten sam numer zgłoszenia. Czas usunięcia awarii jest liczony od daty pierwszego zgłoszenia;

3. T zamyka zgłoszenie awarii z terminem powiadomienia P o usunięciu awarii w przypadku:

a) potwierdzenia przez P usunięcia awarii,

b) niewysłania przez P komunikatu o potwierdzeniu usunięcia awarii – wówczas T zamyka Zgłoszenie po upływie 24 godzin od wysłania do P komunikatu o usunięciu awarii.

Mając na uwadze powyższe, a w szczególności fakt, że czas usunięcia awarii liczony jest od daty pierwszego zgłoszenia tej awarii dokonanego przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego, na co wskazał organ, Sąd zgodził się z Prezesem, że kara umowna z tytułu nieterminowego usunięcia awarii przysługuje operatorowi alternatywnemu za nieterminowe usunięcie awarii, o której P powiadomił T (obecnie O S.A.) w pierwszym zgłoszeniu, przy czym wysokość kary umownej z tytułu jednego zdarzenia nie może przekroczyć jej 60-krotności. Tym samym brak jest podstaw do uznania, iż obiektywnie istnieją w tym zakresie wątpliwości wskazywane przez KIGEiT we wniosku.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie nie było potrzeby wydania postanowienia w trybie art. 113 § 2 k.p.a.

Sąd uznał za niezasadny jest zarzut naruszenia sprawie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., przez brak wszechstronnej oceny i analizy wniosku KIGEiT, wyjaśniając, że postępowanie administracyjne w sprawach dotyczących wyjaśnienia wątpliwości, co do treści decyzji ma ograniczony zakres dowodowy.

Organ ma obowiązek wszechstronnie odnieść się do stanowiska strony składającej wniosek, co też Prezes uczynił. Wyrazem powyższego jest treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia spełniającego wymogi zawarte w art. 107 § 3 k.p.a.

Izba zaskarżyła wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego. Zaskarżonemu wyrokowi Izba zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie:

1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. z art. 113 § 2 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi KIGEiT, podczas gdy istniały i istnieją wątpliwości co do treści decyzji, które powinny zostać wyjaśnione przez Prezesa UKE;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. które miało wpływ na wynik sprawy, przez sporządzenie uzasadnienia nieodpowiadającego wymogom, w szczególności poprzez pominięcie argumentacji Izby oraz brak odniesienia się do kluczowych aspektów dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia Prezesa UKE, co w konsekwencji utrudnia lub uniemożliwia kontrolę instancyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania z art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna Izby oparta została na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W jej ramach strona podniosła naruszenie dwóch rodzajów przepisów. Artykułu 141 § 4 p.p.s.a., a więc wadę uzasadnienia skarżonego wyroku oraz naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 113 § 2 k.p.a. W obu przypadkach zarzuty są stawiane poprawnie z punktu widzenia wymogów formalnych, zatem zasługują na merytoryczne odniesienie się do nich. Ze względu na to, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. dotyczy poprawności uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, to ten zarzut należy rozpoznać w pierwszej kolejności, gdyż jego uwzględnienie musiałoby skutkować nieodnoszeniem się do drugiego, bowiem przy wadliwym uzasadnieniu wyroku nie można rozważać i oceniać trafności stanowiska Sądu I instancji w zakresie stosowania prawa materialnego i procesowego w postępowaniu administracyjnym.

W ocenie NSA zarzut kasacyjny podnoszący naruszenie przez Sąd I instancji treści art. 141 § 4 p.p.s.a. jest nietrafny. Sąd II instancji zwraca uwagę, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może mieć miejsce tylko wtedy, gdy uzasadnienie skarżonego wyroku jest formalnie wadliwe. Wada taka występuje, gdy Sąd I instancji skonstruował uzasadnienie z pominięciem elementów wskazanych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Zatem na podstawie tego przepisu nie można kwestionować materii uzasadnienia, a więc naruszeń prawa materialnego lub procesowego jakich dopuścił się Sąd I instancji. Uchybienia w tym zakresie mogą być kwestionowane jako zarzuty w ramach właściwej podstawy kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie Izba stawiając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wyjaśnia konkretnie o jakie wady chodzi w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji. W pkt 7, 8 i 9 uzasadnienia skargi kasacyjnej stwierdza, że uzasadnienie wyroku nie spełnia wymogów art. 141 § 4, gdyż nie odnosi się do "wskazanych kwestii", przy czym nie wiadomo do jakich. Sąd II instancji domniema, że chodzi o te, które podniesiono wcześniej w uzasadnieniu, ale jeżeli tak to nie są to formalne wymogi z art. 141 § 4 p.p.s.a. Poza tym Sąd II instancji nie może domyślnie przyjmować zarzutów procesowych skoro na mocy ustawy mają one być wskazane i uzasadnione, a dodatkowo mają wskazywać jaki jest wpływ tych naruszeń na rozstrzygnięcie.

Zdaniem NSA nietrafny jest również drugi zarzut skargi kasacyjnej. W nim Izba twierdzi, że Sąd I instancji naruszył art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 113 § 2 k.p.a., bo oddalił skargę Izby, podczas gdy istniały wątpliwości co do treści decyzji, której dotyczył wniosek o jej wyjaśnienie.

Zarzut tak postawiony nie ma prawnego uzasadnienia. Trafnie przyjął Sąd I instancji, że treść decyzji zmieniającej jest jasna i jednoznaczna, jeżeli zostaje odniesiona do pozostałych postanowień decyzji podstawowej (SOR). Bez wątpienia decyzja zmieniająca wprowadza maksymalną karę równą 60-krotności i odnosi tę stawkę do jednego zdarzenia. Odniesienie tej treści decyzji do części I rozdziału 1 pkt 1.12.4 ust. 10, 11 i 12 decyzji (SOR) prowadzi do określenia, w jakich warunkach może być naliczona wprowadzona zmianą kara umowna. Zatem żądanie Izby stawiane we wniosku o wyjaśnienie treści decyzji zmieniającej było żądaniem wychodzącym poza treść rozstrzygnięcia, a więc nie mogło być przedmiotem wyjaśnienia na podstawie art. 113 § 2 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe i treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.