Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. T. E. S.L. w S. D. R., H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 1915/17 w sprawie ze skargi J. T. E. S.L. w S. D. R., H na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 23 czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 23 czerwca 2017 r. nr [...]; 3.zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz J. T. E. S.L. w S. D. R., H 1692 (tysiąc sześćset dziewięćdziesiąt dwa) złote tytułem kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 23 stycznia 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 1915/17, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę spółki prawa hiszpańskiego, działającej pod firmą J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 23 czerwca 2017 r., nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 3550 zł.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, WSA w Warszawie za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego 26 czerwca 2015 r. nałożył karę pieniężną w wysokości 4 500 zł, za naruszenia stwierdzone w protokole kontroli drogowej z 22 lutego 2017 r. (w miejscowości Ż. na autostradzie A2), której poddano samochód ciężarowy marki Man o nr rej. [...] oraz naczepę marki Schmitz o nr rej. [...], kierowane przez S. A., wykonującego międzynarodowy transport drogowy rzeczy na rzecz spółki J.

Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej także jako: "GITD"), decyzją z 23 czerwca 2017 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r., poz. 735; dalej jako: k.p.a.), art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 953), art. 4 pkt 22 lit. h, art. 92 a, art. 92 b, art. 92 c ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2016 r., poz. 1907 ze zm.; dalej: u.t.d.), lp. 5.6 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, art. 4, art. 6, art. 8 i art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. UE L 102), uchylił decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 14 kwietnia 2017 r. i nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 3.550 zł.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy powołał się na przepisy ustawy o transporcie drogowym – art. 92 a ust. 1, 2, 6, art. 92 b ust. 1-2 i art. 92 c ust. 1, art. 4 pkt 22, a także art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw. GITD orzekł – mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy – o uchyleniu części nałożonych kar pieniężnych, gdyż organ I instancji nie był upoważniony do skontrolowaniu czasu pracy kierowcy przed 25 stycznia 2017 r. i dlatego też GITD uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji w zakresie nałożenia kar pieniężnych w tej części (w wysokości 100 zł oraz 850 zł).

Organ odwoławczy ustalił także, że S. A. w dwutygodniowym okresie rozliczeniowym, od 30 stycznia 2017 r. do 12 lutego 2017 r., prowadził pojazd przez 101 godzin i 33 minuty, co oznacza przekroczenie 90-godzinnego okresu prowadzenia pojazdu w okresie dwutygodniowym, o 11 godzin i 33 minuty. Organ nie stwierdził zapisów dających podstawę zastosowania art. 12 rozporządzenia 561/2006, wobec czego za zasadne uznał nałożenie kary pieniężnej w wysokości 1.300 złotych. Organ odwoławczy ustalił również, że w dwutygodniowym okresie rozliczeniowym, od 6 lutego 2017 r. do 19 lutego 2017 r., S. A. prowadził pojazd przez 103 godziny i 58 minut, co oznacza przekroczenie 90-godzinnego okres prowadzenia pojazdu w okresie dwutygodniowym, o 13 godzin i 58 minut. Organ także nie stwierdził zapisów dających podstawę zastosowania art. 12 rozporządzenia 561/2006, wobec czego za zasadne uznał nałożenie kary pieniężnej w wysokości 1.600 złotych.

Odnośnie stwierdzonego naruszenia polegającego na skróceniu tygodniowego czasu odpoczynku o czas do jednej godziny oraz za każdą następną rozpoczętą godzinę; lp. 5.4 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, organ wyjaśnił na podstawie przepisów rozporządzenia (WE) 561/2006, czym jest "tygodniowy okres odpoczynku", jak należy go obliczać oraz jakie uprawnienia w tym zakresie przysługują kierowcy i jakie ma obowiązki z tego tytułu.

GITD wyjaśnił, że z analizy zapisów protokołu kontroli oraz danych cyfrowych z karty kierowcy i z tachografu cyfrowego wynika, że kierowca w przyjętym okresie rozliczeniowym nie odebrał prawidłowego odpoczynku tygodniowego, gdyż został on skrócony o 6 godzin i 47 minut. Dlatego też za zasadne uznał nałożenie kary pieniężnej w wysokości 650 złotych.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ II instancji wyjaśnił, że nie mają one wpływu na ważność decyzji organu I instancji. Okazanie bowiem niepotwierdzonego za zgodność z oryginałem dokumentu, opatrzonego podpisem i pieczęcią reprezentanta podmiotu, z którym strona pozostaje w stałych stosunkach gospodarczych w związku z postępowaniami administracyjnymi dotyczącymi kar w transporcie drogowym, nie może stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie rzekomej, nieprawidłowej pracy tachografu. W ocenie organu, po analizie przedłożonego do akt pełnomocnictwa, nie sposób bowiem nie wywnioskować, że autor raportu - E., jako prezes zarządu przedsiębiorcy G., jest osobą zainteresowaną korzystnym dla strony postępowania rozstrzygnięciem sprawy. Dlatego też - w ocenie organu - nie mógł on zostać uznany za niezależnego eksperta.

GITD zwrócił uwagę, że skoro tachograf posiadał w momencie kontroli ważną kalibrację, to domniemywać można, że działał prawidłowo i zgodnie z wymaganiami z załącznika 1B rozporządzenia 382/85, który na mocy art. 46 rozporządzenia 165/2014 nadal obowiązuje. Gdyby bowiem miał wady fabryczne wpływające na poprawność jego funkcjonowania i sposób rejestracji wymaganych parametrów, to tenże typ tachografu nie otrzymałby homologacji typu (WE) przez państwo członkowskie.

Organ wyjaśnił także, że nie znalazł podstaw do zastosowania art. 92b i art. 92c ustawy o transporcie drogowym, albowiem strona nie wykazała, aby organizacja i wykonywanie przewozów drogowych odbywała się w sposób wykluczający naruszenie przepisów z zakresu norm czasu pracy, nie przedstawiła żadnych dowodów mogących zwolnić ją z odpowiedzialności, ograniczając się jedynie do zanegowania słuszności nałożonej kary pieniężnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę spółki wskazał, że - stosownie do treści art. 92b ust. 1 oraz art. 92c ust. 1 u.t.d. - w pełni podziela stanowisko, że ciężar udowodnienia okoliczności wymienionych w ww. przepisach ustawy spoczywa na przedsiębiorcy, który musi wykazać, a nie tylko wskazać, że dołożył należytej staranności organizując przewóz i nie miał wpływu na naruszenie prawa przez kierowcę, przy czym brak takiego wpływu musi istnieć realnie. WSA stwierdził, że w orzecznictwie zasadnie przyjmuje się, że za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi odpowiedzialność przedsiębiorca. Stąd też ciężar dowodu, że w sprawie wystąpiły przesłanki przewidziane w przepisach prawa do zwolnienia z tej odpowiedzialności spoczywa na przedsiębiorcy, gdyż to on wywodzi z tych przepisów skutki prawne.

W ocenie WSA do obowiązków przedsiębiorcy należy prawidłowe zabezpieczenie i zorganizowanie zadania przewozowego a następnie jego właściwa kontrola, jak też właściwe udokumentowanie czasu prowadzenia pojazdu, odebrania wymaganych przerw i odpoczynków przez kierowcę. Zgodnie z art. 10 ust. 2 rozporządzenia 561/2006 przedsiębiorstwo transportowe organizuje pracę kierowców w taki sposób, aby kierowcy mogli przestrzegać przepisów rozporządzenia 3821/85 oraz przepisów rozdziału II rozporządzenia 561/2006. Przedsiębiorstwo transportowe, zgodnie z art. 10 ust. 3 rozporządzenia 561/2006, odpowiada za naruszenia przepisów, których dopuszcza się nie tylko sam przedsiębiorca, ale także kierowcy tego przedsiębiorstwa.

WSA uznał za prawidłowe ustalenia organu dokonane z uwzględnieniem danych z legalnych urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, mimo że skarżący zgłaszał zastrzeżenia co do prawidłowości działania w kontrolowanym pojeździe takiego urządzenia, jak i oprogramowania w nim zastosowanego, powołując się na możliwość istnienia wad fabrycznych, które to okoliczności - jego zdaniem - mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem WSA, aby skutecznie podnosić wpływ ewentualnych wad urządzeń rejestrujących, w tym zastosowanego w nich oprogramowania na stwierdzone naruszenia, skarżący powinien był wcześniej wykazać, że zapewnił organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców obowiązujących przepisów, a więc, że wykonywanie przewozów drogowych w jego przedsiębiorstwie odbywało się w sposób wykluczający naruszenie przepisów z zakresu norm czasu pracy.

Sąd pierwszej instancji uznał, że poczynione przez organ administracji ustalenia w zakresie stwierdzonych podstaw do nałożenia kary pieniężnej wynikają z prawidłowo zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zaś dokonana przez organ ocena tego materiału, w kontekście zastosowanych przepisów prawa materialnego, nie budzi zastrzeżeń. Organ oparł swoje rozstrzygnięcia na materiale dowodowym zebranym w toku kontroli, bez naruszenia prawa, dokonując jego prawidłowej oceny, a swoje stanowisko uzasadnił zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła spółka J. zaskarżając to orzeczenie w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie :

1. naruszenie przepisu art. 92b ust. 1 pkt 1 lit, a-c i pkt 2 u.t.d., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w sytuacji gdy strona skarżąca (przedsiębiorca przewozowy) w toku postępowania administracyjnego i sądowo-administracyjnego kwestionuje zaistnienie po jej stronie naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego (kwestia istnienia naruszeń była sporna pomiędzy skarżącą a Głównym Inspektorem Transportu Drogowego) możliwość przeprowadzenia dowodów na okoliczność nie zaistnienia naruszeń jest uzależniona od uprzedniego wykazania, iż skarżąca zapewniła organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców obowiązujących przepisów albo prawidłowe zasady wynagradzania niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania tychże przepisów, podczas gdy rzeczona regulacja art. 92b u.t.d. znajduje zastosowanie wyłącznie jeżeli zaistnienie naruszenia jest niesporne między stronami zaś przedsiębiorca przewozowy chce się uwolnić od odpowiedzialności za to naruszenie, a co za tym idzie ewentualne niespełnienie przesłanek w niej przewidzianych nie może być traktowane jako przeszkoda w dowodzeniu, że naruszenie nie zaistniało;

2. naruszenie przepisu art. 92 ust. 1 i 6 u.t.d. w zw. z lp. 5.4 i 5.6 załącznika nr 3 do u.t.d., poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji wymierzającej Skarżącej kary pieniężne, w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy (kwestia zaistnienia naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego) nie został dostatecznie wyjaśniony;

na podstawie przepisu art. 174 pkt. 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

3. naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit, c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego w/w przepisu kodeksu postępowania administracyjnego polegającego na dokonaniu dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów objawiającej się w:

- argumentacją dotyczącą kwalifikacji jego autora i powiązań zawodowych tegoż autora z pełnomocnikiem reprezentującym skarżącą w postępowaniu administracyjnym,

- bezpodstawnym przyjęciu, że z faktu posiadania przez kontrolowany tachograf, w momencie kontroli, ważnej kalibracji, wynika, iż nie posiada on wad fabrycznych, podczas, gdy podmioty dokonujące kalibracji nie weryfikują istnienia tego rodzaju wad, zwłaszcza w zakresie oprogramowania tachografu,

- oparcie oceny na niekompletnym materiale dowodowym, w wyniku czego przedwcześnie przyjęto, że tachograf zainstalowany w pojeździe o numerze rejestracyjnym 4122JLF oraz oprogramowanie tego tachografu są wolne od wad fabrycznych, a w konsekwencji, że odczyty tego tachografu są rzetelne i mogą stanowić podstawę do nałożenia na Skarżącą kary pieniężnej,

4. naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit, c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego w/w przepisów kodeksu postępowania administracyjnego polegającego na nieprzeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego z zakresu urządzeń rejestrujących (tachografów) oraz oprogramowania stosowanego w takich urządzeniach na okoliczność istnienia wad fabrycznych w tachografie zainstalowanym w pojeździe o numerze rejestracyjnym 4122JLF oraz w oprogramowaniu tego tachografu a także na okoliczność, czy ewentualne wady mogły mieć wpływ na wyniki odczytów z tego tachografu, pomimo tego, że w toku postępowania skarżąca uprawdopodobniła występowanie wad, zaś weryfikacja twierdzeń skarżącej wymagała wiadomości specjalnych, w wyniku czego doszło do przedwczesnego wymierzenia skarżącej kary pieniężnej,

5. naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego w/w przepisów kodeksu postępowania administracyjnego polegającego na niezebraniu i nierozpatrzeniu całego zebranego materiału dowodowego, w tym zwłaszcza nieprzeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego z zakresu urządzeń rejestrujących (tachografów) oraz oprogramowania stosowanego w takich urządzeniach oraz niezwrócenia się do producenta tachografu z zapytaniem, czy nieprawidłowości stwierdzone przez skarżącą mogą oznaczać istnienie w tym tachografie wad fabrycznych i czy te wady mogły mieć wpływ na wyniku odczytów tachografu, w wyniku czego doszło do przedwczesnego wymierzenia skarżącej kary pieniężnej,

6. naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit, a) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 92b ust. 1 pkt 1 lit, a-c u.t.d. oraz art. 92 ust. 1 i 6 u.t.d. w zw. z lp. 5.4 i 5.6 załącznika nr 3 do u.t.d. poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego w/w przepisów ustawy o transporcie drogowym w zakresie wskazanym w zarzutach nr 1 i 2.

W uzasadnieniu Spółka przedstawiła argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym.

W rozstrzyganej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania, określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też nie zachodzą przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny związany więc był granicami skargi kasacyjnej, które wyznaczone zostały przez stronę poprzez określenie podstaw skargi kasacyjnej.

Jak wynika z przepisu art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie oparta została na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., przy czym z uwagi na istotę sprawy i charakter podniesionych zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności rozpoznał zarzuty podniesione na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit, c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. – powiązane przez autora skargi kasacyjnej z naruszeniem przepisów: art. 80 k.p.a. (pkt 3 petitum skargi kasacyjnej); art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. (pkt 4 petitum skargi kasacyjnej); art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. (pkt 5 petitum skargi kasacyjnej); art. 92b ust. 1 pkt 1 lit, a-c u.t.d. oraz art. 92 ust. 1 i 6 u.t.d. w zw. z lp. 5.4 i 5.6 załącznika nr 3 do u.t.d. (pkt 6 petitum skargi kasacyjnej).

Trafnie wskazał autor skargi kasacyjnej, że uchylenie się przez organ od merytorycznej oceny dowodu z dokumentu prywatnego w postaci "raportu technicznego dotyczącego tachografu", sporządzonego przez E. A. Guillermo, nastąpiło z oczywistym naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a., czego nie dostrzegł sąd pierwszej instancji, a co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Błędne bowiem jest stanowisko organu, wyrażone w uzasadnieniu decyzji z 23 czerwca 2017 r., że "okazanie niepotwierdzonego za zgodność z oryginałem dokumentu, opatrzonego podpisem i pieczęcią reprezentanta podmiotu, z którym strona pozostaje w stałych stosunkach gospodarczych w związku z postępowaniami administracyjnymi dotyczącymi kar w transporcie drogowym, nie może stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie rzekomej, nieprawidłowej pracy tachografu", a nadto, że autor raportu – E. A. Guillermo, jako prezes zarządu "Guretruck", podmiotu współpracującego w powyższym zakresie ze skarżącą spółką – "jest osobą zainteresowaną korzystnym dla strony postępowania rozstrzygnięciem sprawy, co powoduje, że nie sposób uznać go za niezależnego eksperta."

Przytoczone wyżej stwierdzenia organu są zarówno nielogiczne, jak i wewnętrznie sprzeczne, a przede wszystkim pomijają istotę zagadnienia wskazanego przez stronę, którą jest niewyjaśnienie tych okoliczności sprawy, które mają bezpośrednie znaczenie dla odpowiedzialności spółki za uchybienie obowiązkom lub warunkom transportu drogowego, określonym w protokole kontroli drogowej z 22 lutego 2017 r. Organ w spornej decyzji, w pierwszej kolejności, podniósł kwestię formalną, którą określił jako "okazanie niepotwierdzonego za zgodność z oryginałem dokumentu", a następnie dostrzegł, że ów dokument jest "opatrzony podpisem i pieczęcią reprezentanta podmiotu, z którym strona pozostaje w stałych stosunkach gospodarczych", co doprowadziło do końcowego wniosku organu, że z tej racji dokument ten "nie może stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie rzekomej, nieprawidłowej pracy tachografu."

Powyższa ocena, w jej formalnym wymiarze – "dokument niepotwierdzony" – nie spowodowała jednak proceduralnej reakcji organu w celu ewentualnego usunięcia braków złożonego dokumentu (kopii), gdyż organ zauważając ten brak, przeszedł do dalej idącej jego weryfikacji i zakwestionował w całości wiarygodność dokumentu, jako pochodzącego od osoby współpracującej ze stroną. Umknęło jednak uwadze organu, a przede wszystkim sądu pierwszej instancji, że z własnych ustaleń organu wynikało, że omawiana współpraca, jako powiązana z "postępowaniami administracyjnymi dotyczącymi kar w transporcie drogowym", z samej istoty wiązała się z więzami gospodarczymi – oczywiście pomiędzy obiema spółkami, jako podmiotami prawa hiszpańskiego. Tego typu relacje gospodarcze nie mogą – tylko z racji ich istnienia – dyskwalifikować dowodu powiązanego formalnie z podmiotem współpracującym. Nie ta jednak kwestia, jakkolwiek istotna z punktu widzenia dalszego postępowania, miała decydujące znaczenie w zakresie stwierdzonego naruszenia. Organ nie dostrzegł bowiem, że jego obowiązkiem było – w pierwszej kolejności – dokonanie oceny wniosku dowodowego strony co do omawianego dowodu z dokumentu z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Oznaczało to, że raport sporządzony przez E. A. Guillermo powinien być zweryfikowany przez organ, jako potencjalne źródło dowodowe, skoro przedmiotem dowodu miała być okoliczność o istotnym znaczeniu dla rozpoznawanej sprawy (art. 78 § 1 k.p.a.). Ten etap oceny wniosku dowodowego strony został jednak pominięty, a organ skoncentrował się na wtórnym zagadnieniu – wiarygodności dowodu, zresztą sprowadzonym do braku informacji o posiadaniu przez autora raportu wiadomości specjalnych w zakresie tachografów cyfrowych, wzmocnionym niezrozumiałą tezą, że organ "nie może wywodzić przekonania o kwalifikacjach ww. osoby na podstawie kopii pieczątki zawierającej napis w języku obcym" (s. 7 uzasadnienia decyzji z 23 czerwca 2017 r.).

W konsekwencji tego swoistego zabiegu proceduralnego, organ odmówił wiarygodności przedstawionemu dowodowi z dokumentu (raportu), jakkolwiek nie ocenił jego przydatności do wyjaśnienia sprawy (art. 75 § 1 k.p.a.), ani też mocy dowodowej (art. 107 § 1 k.p.a.) oraz nie uwzględnił wniosku strony o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.), choć dotyczył on okoliczności podnoszonych w zakwestionowanym raporcie E. A. Guillermo.

Opisany wyżej sposób działania organu nie odpowiadał wymaganiami wynikającym z zasady zawartej w art. 7 k.p.a., co było uchybieniem mającym istotne znaczenie dla wyniku sprawy, jeśli weźmie się pod uwagę, że organ nie podjął przy tym innych czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (ograniczając się do analizy protokołu kontroli), a w zakresie podnoszonej przez stronę kwestii wady fabrycznej tachografu – oparł się na nieznanej ustawie konstrukcji domniemania, że skoro tachograf "w momencie kontroli miał ważną kalibrację i był objęty homologacją, to działał on prawidłowo i zgodnie z wymaganiami z załącznika IB rozporządzenia 3821/85".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyby nawet z faktu dokonania (ważnej) kalibracji i udzielenia homologacji wyprowadzać wniosek o istnieniu domniemania prawidłowego funkcjonowania urządzenia, czego NSA nie podziela, to jest oczywiste, że w praworządnie prowadzonym postępowaniu administracyjnym strona nie może być pozbawiona możliwość wykazania okoliczności przeciwnej, a rzeczą organu jest – w takiej sytuacji – merytoryczne odniesienie się do takiego zarzutu, w celu zagwarantowania możliwości realnej ochrony słusznego interesu strony. Jest to konsekwencją wymogu prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej (art. 7 i 8 § 1 k.p.a.), czemu organ w niniejszej sprawie nie sprostał.

Podkreślić przy tym należy, że zawarte w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego proceduralne uprawnienia strony, w tym inicjatywa dowodowa (art. 78 § 1 k.p.a.), nie łączą się oczywiście z obowiązkiem uwzględnienia każdego wniosku strony, w szczególności stanowiącego nadużycie prawa procesowego. Jednakże każda odmowa przeprowadzenia dowodu musi być przez organ przekonująco uzasadniona (art. 75 § 1 k.p.a.; art. 78 § 2 k.p.a.), czego w niniejszej sprawie organ nie uczynił, pomimo uprawdopodobnienia – w dostępny stronie sposób – wystąpienia wady fabrycznej urządzenia pomiarowego, co było okolicznością mającą znaczenie dla sprawy i wymagało więc wyjaśnienia.

W tym zakresie organ szeroko, lecz całkowicie zbędnie, omówił ogólne zagadnienia odnoszące się do pojęcia kalibracji tachografu, okresowych przeglądów tego urządzenia, czy też istoty homologacji, które miały charakter teoretycznego wywodu – oderwanego od niniejszej sprawy. Tymczasem skarżąca spółka podnosiła konkretne okoliczności, wskazujące na prawdopodobieństwo wystąpienia wady fabrycznej określonego typu urządzenia (odpowiadającego zamontowanemu w kontrolowanym pojeździe), w tym specyficzne nieprawidłowości w działaniu tachografu – niewłaściwe obliczanie czasu prowadzenia; niespełnienie typu zapisu; niespełnienie typu GV; niewypełnienie parametrów kalibracji. Organ nie podjął żadnych działań w celu weryfikacji tych nieprawidłowości, pomimo tego, że w dostarczonym przez stronę raporcie wskazano, że ich przyczyną może być błędne działanie oprogramowania (software) tachografu w zakresie konwersji impulsów elektrycznych (w zmienne dotyczące prowadzenia, sposobu obliczania czasu prowadzenia, sposobu obliczania zdarzeń w poszczególnych szczelinach tachografu, czy też wykonywania innych obliczeń – niewłożona karta kierowcy; przekroczenie prędkości).

Negatywne skutki powyższego uchybienia nie mogły – co do samej zasady – zostać usunięte w ramach sądowej kontroli spornej decyzji administracyjnej, bowiem są one związane z wadliwymi ustaleniami organu, a sąd administracyjny nie ma kompetencji do czynienia własnych ustaleń faktycznych w sprawie, gdyż może jedynie ocenić, jak z tego obowiązku wywiązał się organ administracji (zob. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Z tego względu teza sądu pierwszej instancji, że skarżąca spółka nie wykazała, że zapewniła organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, jak też, że wykonywanie przewozów drogowych odbywało się w sposób wykluczający naruszenie przepisów z zakresu norm czasu pracy, została przez WSA sformułowana bezpodstawnie, jako niemająca podstawy w ustaleniach organów administracji publicznej. Uchybienie to doprowadziło sąd pierwszej instancji do wyrażenia chybionej, bowiem nieusprawiedliwionej okolicznościami sprawy oceny, że spółka nie mogła "twierdzić i wywodzić, że do stwierdzonych w czasie kontroli przekroczeń doszło na skutek błędnego działania urządzeń rejestracyjnych, których zapisy stanowiły podstawę do postawienia zarzutów skarżącemu". Wniosek ten – co jest kluczowe w sprawie i przesądza o konieczności uchylenia zaskarżonego wyroku –świadczył zdaniem WSA o niezasadności skargi spółki, pomimo tego, że sąd zauważył wady prowadzonego przez organ postępowania dowodowego i krytycznie je ocenił.

W świetle tych ustaleń, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do poddania ocenie dalej idących zarzutów skargi kasacyjnej, bowiem wobec wad postępowania prowadzonego przez organ, stan faktyczny sprawy nie został jeszcze należycie wyjaśniony.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu i podlega uchyleniu. Wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy w zakresie objętym zarzutami skargi, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., rozpoznał skargę i uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 23 czerwca 2017 r., nr BP.501.588.2017.1091.PO15.4795 o nałożeniu kary pieniężnej.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji publicznej usunie stwierdzone uchybienia w zakresie postępowania dowodowego i w tym celu odniesie się merytorycznie do żądania dopuszczenia dowodu z dokumentu – raportu sporządzonego przez E. A. Guillermo, jak też oceni konieczność przeprowadzenia innych dowodów, w tym objętego wnioskiem strony dowodu z opinii biegłego, o ile w sprawie będą wymagane wiadomości specjalne. Organ – także z własnej inicjatywy – powinien jednak w pierwszej kolejności ustalić, czy domniemana wada fabryczna tachometru została stwierdzona w ramach działań kontrolnych właściwych jednostek monitorujących lub producenta urządzenia, a jeśli tak, to czy wada ta miała, bądź mogła mieć istotny wpływ na dane uzyskane z urządzenia – w zakresie podstawy ustaleń organu co do naruszeń warunków wykonywania transportu, stwierdzonych w protokole kontroli drogowej z 22 lutego 2017 r.

Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).