II SA/Kr 1363/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-02-16	
Data wpływu	2016-11-08	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Agnieszka Nawara-Dubiel /przewodniczący/
Beata Łomnicka /sprawozdawca/
Magda Froncisz	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	II OSK 1356/17	
Skarżony organ	Rada Gminy	
Treść wyniku	stwierdzono nieważność uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591; art. 101 par   1; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717; art. 3 ust   1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2016 nr 0 poz 718; art. 147 par 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel Sędziowie: WSA Beata Łomnicka (spr.) WSA Magda Froncisz Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2017 r. sprawy ze skargi M. U. i Z. N. na uchwałę Rady Gminy Wiśniowa z dnia 16 czerwca 2008 r., Nr XIV/87/08 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Lipnik stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w jej części graficznej, znajdującej się na planszy nr 15 rysunku planu, obejmującej cały teren KDW, który rozpoczyna swój bieg od drogi publicznej oznaczonej symbolem KDZ na wysokości działek ewidencyjnych oznaczonych na rysunku planu numerami 888 i 871	
Uzasadnienie
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Rady Gminy Wiśniowa z dnia 16 czerwca 2008 r. nr XIV/87/08 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Lipnik, w odniesieniu do kierunku zagospodarowania nieruchomości oznaczonej nr 887 w miejscowości Lipnik, wniosły skarżące M. U. i Z. N..

Jako podstawę prawną skargi podano art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.).

Skarżące podniosły, że korespondencją z dnia 28.09.2016 r., otrzymaną w dniu 04 października 2016r. Rada Gminy Wiśniowa w związku z wezwaniem skarżących z dnia 6 września 2016r. do usunięcia naruszenia prawa, odmówiła dokonania zmian w planie miejscowym podjętym uchwałą nr XIV/87/08 Rady Gminy Wiśniowa.

W związku z tym, skarżące zarzuciły rażące naruszenie prawa skarżonej uchwale nr XIV/87/08 Rady Gminy Wiśniowa z dnia 16 czerwca 2008 roku poprzez naruszenie art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej w skrócie: p.z.p.) w związku z art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. i Protokołu Dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, polegające na ograniczeniu prawa własności skarżących.

Skarżące wniosły o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej należącej do nich działki nr 887.

W uzasadnieniu skargi skarżące podniosły, iż na mocy zaskarżonego planu działka nr 887 znajduje się w terenie dróg i ulic wewnętrznych (symbol KDW). W skutek tych ustaleń planu - teren budowlany nieruchomości 887 zabudowany budynkiem nr [...] oraz terenem usług społecznych tj. infrastrukturą Ośrodka rehabilitacyjnego Dwór " Zwycięż", nie może być użytkowany zgodnie z prawomocną decyzją, zamierzeniem działalności gospodarczej oraz stanem faktycznym na gruncie.

Ustalenia planu przewidujące drogę dojazdową nie mają, uzasadnienia merytorycznego. Pomimo bowiem obowiązywania planu od 9 lat, żadna droga nie została wybudowana, a właściciele działek nie zostali wywłaszczeni na cel publiczny.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie dróg gminnych należy do zadań własnych gminy. W tym celu gmina podejmuje najpierw uchwały przeznaczające określone tereny na budowę dróg w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, następnie nabywa własność tego gruntu dla takiego zamierzenia i podejmuje działania w celu budowy.

Skarżące podniosły, że Gmina jako jednostka sektora finansów publicznych zobowiązana jest do przestrzegania ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240). Jak wynika z jej treści, wydatki jednostki samorządu terytorialnego mogą służyć wyłącznie sfinansowaniu zadań publicznych tej jednostki wynikających z przepisów prawa.

Skarżące powołały art. 8 ust. 2 i 3 ustawy 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. nr 14, poz. 60 ze zm.).

W ich ocenie gmina nie może natomiast być zarządcą drogi wewnętrznej położonej na cudzym gruncie.

Skoro nie przysługuje jej tytuł prawnorzeczowy do gruntu i nie wywodzi swoich uprawnień od takiego podmiotu, to nie może być ani uprawniona, ani zobligowana do budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i oznakowania drogi jako obiektu budowlanego.

W konsekwencji należy stwierdzić, że brak podstaw prawnych do zaplanowania w budżecie gminy wydatku z przeznaczeniem na budowę lub remont drogi wewnętrznej stanowiącej własność osób trzecich - tym samym zaplanowanie drogi wewnętrznej na urządzonej i zabudowanej działce 887 własności skarżących stanowiło rażące naruszenie prawa.

Wybudowany wyłącznie ze środków prywatnych przez skarżące przepust mostowy oraz dojazd do Ośrodka rehabilitacyjnego Dwór "Zwycięż", stanowi zgodnie z prawomocną decyzją - całość infrastruktury podmiotu działalności leczniczej Lipnik 485, wybudowanej zgodnie z projektem i pozwoleniem budowlanym.

Nie ma więc żadnej podstawy ani prawnej ani decyzyjnej organu administracji publicznej, że kiedykolwiek organy administracji publicznej miały umocowanie do planowania wybudowania tej drogi na urządzonym - trwale związanym z gruntem terenie infrastruktury podmiotu działalności leczniczej Lipnik 484 własności skarżących, oddanej do użytkowania prawomocną decyzją.

Powołując się na treść art. 64 ust 1 i art. 31 ust 3 Konstytucji RP skarżący wskazali, że żaden z warunków dla możliwości ograniczenia ich własności przy wprowadzaniu planu, nie został spełniony.

Zdaniem skarżących w zaskarżonej uchwale z rażącym naruszeniem prawa, bezprawnie ograniczono własność skarżących, przez co doszło do nadużycia prawa fałszerstwa dokumentacji co do ich zabudowanych i urządzonych nieruchomości terenu usług społecznych - przekształcając je w drogę.

Zamierzone przez organ skutki – skomunikowanie działek sąsiadujących nie mają racji bytu, w związku z tym, że skarżące są jedynymi właścicielami nieruchomości w tym rejonie a ich wnioski w 2008 roku o pomoc w wybudowaniu przepustu na potoku 404 umożliwiającym połączenie osiedla skarżących z drogą powiatową 673 - spotkał się z odmową ze strony Urzędu Gminy względu na: " że działka 887 jest terenem prywatnym".

Uprawnienie dla skarżących do zaskarżenia przedmiotowej uchwały wynika z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.).

Zatem przesłanką dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego, oprócz wezwania do usunięcia naruszenia (co w sprawie miało miejsce w dniu 06 września 2016r. uzupełnione wnioskiem dowodowym w dniu 26 września 2016r.), jest nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale i jego naruszenie.

Bez wątpienia źródłem interesu prawnego skarżących w rozpoznawanej sprawie są przepisy prawa materialnego dotyczące prawa własności skarżących, są bowiem one współwłaścicielami działki nr 887 położonej w Lipniku, która leży na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr XIV/87/08.

Skarżące wskazały, że uchwała Rady Gminy Wiśniowa z dnia 16 czerwca 2008 r. nr XIV/87/08 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej ustaleń w odniesieniu do działki skarżących nr 887 w zakresie, w którym zarezerwowano na tej działce pas terenu wyznaczony pod teren dróg i ulic wewnętrznych (symbol KDW), narusza posiadany przez skarżące prawny z uwagi na prowadzoną na tych nieruchomościach działalność gospodarczą podmiotu działalności leczniczej Lipnik 485. Powołały art. 4 i art. 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139, ze zm.). W związku z tym wszelkie rozstrzygnięcia planistyczne, które ograniczają właściciela w sposobie korzystania z nieruchomości (a w przypadku skarżących utrudnianie i celowa dezorganizacja prowadzenia działalności gospodarczej Ośrodka rehabilitacyjnego Dwór "Zwycięż"), muszą być dokonywane z uwzględnieniem obowiązującego prawa. Oznacza to, że ograniczenie prawa własności musi mieć oparcie w normie ustawowej uprawniającej gminę do takiego działania.

Stosownie do treści art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się w zależności od potrzeb, linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi. Wymieniony przepis art. 10 ust. 1 pkt 2 zezwala na przeznaczenie w miejscowym planie terenów pod realizację ulic, placów i dróg publicznych.

Nie przewiduje natomiast wyznaczenia w planie miejscowym dróg, które nie mają charakteru publicznych. Uregulowanie powyższe w zakresie przeznaczenia w planie miejscowym terenów na cele komunikacyjne stanowi wyliczenie wyczerpujące (zamknięte), a nie przykładowe. Zdaniem skarżących przeznaczenie w projekcie planu terenu pod drogę wewnętrzną pozostaje w sprzeczności z zapisem powołanego przepisu art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Droga wewnętrzna nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115, ze zm.). Uchwalenie planu zawierającego ustalenie dotyczące drogi wewnętrznej, wbrew woli właściciela, oznacza przekroczenie przez gminę jej uprawnień w decydowaniu o przeznaczeniu terenu w granicach przewidzianych omawianą ustawą. Z uwagi na powyższe, zaprojektowanie drogi wewnętrznej w przedmiotowym planie komunikacji wewnętrznej nie znajdowało oparcia prawnego.

W ocenie skarżących przy opracowywaniu zaskarżonego planu - na podstawie art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - zastosowanie znajdowała powoływana już wcześniej ustawa z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, która - jak wskazano już wyżej - w sposób wyczerpujący wskazywała rozwiązania komunikacyjne obejmowane planem, odnosząc je wyłącznie do dróg publicznych (art. 10 tej ustawy).

Tymczasem w kwestionowanym przez skarżące planie zatwierdzonym uchwałą nr XIV/87/08, gmina dokonała bezpodstawnie rezerwy pasa terenu na planowaną drogę (nie wydzielonego i nie wyznaczonego liniami rozgraniczającymi działki 887) na prywatnej działce skarżących. Te zapisy naruszyły interes prawny skarżących. Dla wskazanych regulacji brak bowiem podstaw normatywnych. Nie ma ich zarówno dla wytyczenia owych rezerw, jak i przyjętych dla nich szerokości. Wskazane zapisy planu prowadzą de facto do urządzenia na nieistniejącej w przestrzeni prawnej (brak decyzji administracyjnej o rozgraniczeniu działki 887) prywatnej działce 887, drogi z parametrami odpowiadającymi drogom publicznym, bez przeznaczenia tego terenu na cele publiczne. Nie stworzono zatem możliwości wywłaszczenia (wykupu) przedmiotowego terenu należącego do skarżących, pod fragment drogi dojazdowej wewnętrznej, uniemożliwiając jednocześnie inne jej zagospodarowanie i użytkowanie.

Wobec stanowiska organu przedstawionego w odpowiedzi, wyjaśnić należy, iż dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma znaczenia, iż skarżące w postępowaniu planistycznym nie skorzystały z możliwości jakie dawała ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, tj. nie składały protestów ani zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Wiśniowa wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o oddalenie skargi.

Strona przeciwna podnosi, iż nie została spełniona formalna przesłanka określona w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym a więc nie zostało skierowane do Organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w uchwale Rady Gminy Wiśniowa z dnia 16 czerwca 2008r. Nr XIV/87/08 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wiśniowa. Co prawda w dniu 16 września 2016 r. wpłynęło do Urzędu Gminy Wiśniowa pismo zatytułowane "wezwanie do usunięcia prawa", ale z treści pisma wynikało, iż skarżące kwestionują wydane przez pracownika Urzędu zaświadczenie oraz jak zostało to ujęte w piśmie dokumenty urzędowe. Nie zostało natomiast wprost wskazane, iż skarżące kwestionują zapisy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W związku powyższym skarga jest przedwczesna.

Odnosząc się merytorycznie do zarzutów skargi organ podniósł, iż jest ona bezzasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Skarżące są współwłaścicielami działki 887 położonej w Lipniku. W trakcie procedury planistycznej skarżące nie skorzystały z uprawnień ustawowych do zakwestionowania projektu planu tj. nie złożyły uwag do dwukrotnie wyłożonego projektu planu, co nie jest okolicznością podważającą legitymację do skargi, ale dla całościowego opisu okoliczności sprawy należało o tym wspomnieć.

Odnosząc się do powyższego zarzutu organ podniósł, iż zgodnie z art. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. W miejscowych planach następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Ze względu na fakt, iż w planie zagospodarowania następuje określenie przeznaczenia terenu zatem nie jest konieczne aby przykładowo planowana droga spełniała standardy określone przez prawo budowlane lub ustawę o drogach publicznych.

Organ podkreślił, że w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Wiśniowa zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Wiśniowa nr XIV/87/08 działka nr 887 została przeznaczona pod drogę wewnętrzną. Wynika to m.in. z faktu, iż w planie zagospodarowania przestrzennego konieczne jest wskazanie podstawowego układu komunikacyjnego w terenach budowlanych. Przy określeniu takiego przeznaczenia brano pod uwagę fakt, iż działka 887 stanowi szlak drożny i w ciągu tej drogi wybudowano most. Organ wskazał, iż w trakcie procedury uchwalania planu dwukrotnie wyłożono plan do wglądu. Pierwsze wyłożenie miało miejsce w dniu 28.03.2007 roku i miało charakter nieformalny (nieprzewidziany w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) i dotyczyło koncepcji rozwiązań układu komunikacyjnego w opracowanym projekcie planu zagospodarowania. Jak wynika z listy obecności na tym spotkaniu była obecna jedna ze skarżących. Drugie wyłożenie projektu planu miało miejsce w dniach od 10 marca 2008 r. do 8 kwietnia 2008 r. W trakcie powyższych wyłożeń planu była możliwość składania uwag. Jednak żadna ze skarżących nie złożyła jakichkolwiek uwag. Odpowiadając na zarzuty związane z nieuprawnionym ograniczeniem prawa własności Rada Gminy podniosła, że istotą władztwa planistycznego jest właśnie kształtowanie sposobu wykonywania prawa własności. Ustawodawca dopuścił taką ingerencję w prawo własności.

Organ podkreślił, iż nie jest prawdą co twierdzą w skardze skarżące, że wybudowały wyłącznie ze środków prywatnych przepust mostowy oraz dojazd do Ośrodka rehabilitacyjnego Dwór Zwycięż. Ponadto obie skarżące w momencie kiedy był opracowywany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego były zainteresowane wybudowaniem przepustu mostowego, przy pomocy Gminy Wiśniowa. Gmina Wiśniowa wykonała wcześniej dokumentacje projektową mostu w ciągu drogi nr 887 w Lipniku na własny koszt. Początkowo pozwolenie na budowę mostu było wydane na Gminę Wiśniowa, natomiast później zostało przeniesione na Sołtysa Wsi Lipnik, a osoby prywatne sfinansowały budowę mostu. W tym czasie skarżące były zainteresowane takim układem komunikacyjnym. Gdyby było inaczej zapewne zgłosiłyby uwagi do planu, który był dwukrotnie wykładany.

W ocenie organu bezzasadny jest zarzut skarżących, iż Rada Gminy bezprawnie ogranicza prawo własności skarżących ponieważ gminie przysługuje tzw. władztwo planistyczne. Zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w miejscowym planie gmina określa m.in. określenie układu komunikacyjnego. Nie można więc zarzucić, że gmina bezprawnie przesądziła o przeznaczeniu prywatnej działki pod drogę gminną. Wbrew stanowisku skarżących należy uznać, że w sprawie nie doszło do nieuzasadnionej ingerencji w ich uprawnienia właścicielskie.

Zdaniem organu, ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w swojej dyspozycji nie zawiera szczegółowego wskazania, co rozumie się pod pojęciem tereny dróg wewnętrznych. W szczególności nie odnosi się w swym zakresie do żadnego aktu prawnego, w tym do ustawy Prawo budowlane czy do ustawy o drogach publicznych a także do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Jedynie Załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazuje, iż symbolem KDW oznacza się tereny przeznaczone jako tereny komunikacji, będące terenami dróg wewnętrznych.

W przypadku więc, gdy dana działka znajduje się w pasie drogowym (czy też w pasie komunikacyjnym) i jest w takim celu wykorzystywana, lub przewiduje się jej wykorzystywanie w tym celu w trakcie obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego zakwalifikować ją należy jako nieruchomość oznaczoną symbolem KDW. Działka 887, jako działka stanowiąca drogi wewnętrzne jest więc oznakowana prawidłowo. Na fakt ten wskazuje także treść § 68 ust. 3 pkt 7 lit. a rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Według tego aktu prawnego użytek gruntowy wykazywany w ewidencji jako droga "dr" jest terenem komunikacyjnym. Pozostaje to więc w zgodzie z rozporządzeniem wykonawczym do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który - jak zostało już wyżej wspomniane - klasyfikuje tereny dróg wewnętrznych oznaczone symbolem KDW - jako tereny komunikacyjne. Nie jest zaś istotne, czy teren ten należy do podmiotów prywatnych, samorządowych czy państwowych. Jak zostało już wyżej wspomniane, istotny jest jedynie sposób wykorzystywania danej nieruchomości, ewentualnie spodziewany sposób korzystania z niej. Nie narusza to prawa do władania daną nieruchomością, z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa.

Wójt Gminy Wiśniowa nadmienił, iż uchwała w sprawie uchwalenia planu była przedłożona do Wydziału Prawnego Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego, który wydał rozstrzygnięcie nadzorcze, ale nie zakwestionował w nim kwestii podnoszonych przez skarżące.

Organ podkreślił, iż zapisy planu nie naruszają tak ustawy o drogach publicznych, jak i innych ustaw w szczególności regulujących problematykę zagospodarowania przestrzennego. Wyznaczenie linii zabudowy na obszarach przylegających do dróg wewnętrznych jest jak najbardziej celowe, choćby ze względów bezpieczeństwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717) zwanej dalej "u.p.z.p.".

Ze względu na powyższą zasadę kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że ze względu na określony w skardze przedmiot zaskarżenia, kontroli sądowej podlega uchwała Nr XIV/87/08 Rady Gminy Wiśniowa z dnia 16 czerwca 2008 r.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego klasyfikowany w doktrynie jako usytuowany pomiędzy aktami normatywnymi i indywidualnymi aktami stosowania prawa, jest w dużej mierze zbiorem indywidualnych regulacji określających przeznaczenie poszczególnych działek, stanowiąc "akt indywidualny wielokrotnego stosowania" (Z. Niewiadomski: Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, Warszawa 2002, s. 101-102), czego nie przekreśla fakt, że jest on aktem prawa powszechnie obowiązującego. Złożony charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawia, że w przypadku złożenia skargi dotyczącej planu należy w pierwszej kolejności ustalić przedmiot zaskarżenia, którym niekoniecznie musi być cały plan miejscowy. Przedmiotem zaskarżenia mogą być również wyodrębnione części planu stanowiące zbiór indywidualnych regulacji określających przeznaczenie niektórych tylko nieruchomości objętych ustaleniami planu. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwałą NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA1997, nr 3, poz. 104).

Nie budzi wątpliwości Sądu, że skarżące dopełniły wymogu wezwania Rady Gminy Wiśniowa do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia występując, do organu planistycznego pismem z dnia 6 września 2016 r. o usunięcie naruszenia prawa, a składając skargę do sądu administracyjnego w dniu 5 października 2016 r. nie uchybiły terminowi do jej wniesienia. Wobec skutecznego wniesienia skargi w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym w przedmiotowej sprawie, wiążącym Sąd przedmiotem zaskarżenia, jest zatem uchwała Rady Gminy Wiśniowa Nr XIV/87/08 z dnia 16 czerwca 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Lipnik.

Należy wskazać, iż przebieg procesu sporządzania projektu planu miejscowego i uchwalania tego planu został uregulowany w art. 17 u.p.z.p. Zachowanie powyższego trybu jest jednym z zasadniczych warunków uznania legalności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego postępowania oraz właściwości organów w tym zakresie powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w tym zakresie Sąd nie stwierdził naruszenia zasad lub trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru miejscowości Lipnik.

Koniecznym stało się zatem zbadanie legitymacji skarżących do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wniesienia skargi ( nie w przyszłości) naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny skarżącego powinien wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponowany jest przy tym element bezpośredniości, konkretności i realnego charakteru interesu prawnego strony. Skarżący wywodzą swój interes prawny z prawa własności ( art. 140 k.c.). Zatem odnośnie istnienia interesu prawnego, dla Sądu nie ulega wątpliwości, że skoro źródłem owego interesu mają być normy określające prawo własności skarżących, to niewątpliwie skarżące taki interes posiadają, jako współwłaściciele nieruchomości objętej planem. Bowiem "w ograniczonym zakresie źródłem interesu prawnego i legitymacji skargowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym bywa prawo cywilne. W pierwszym rzędzie można wymienić prawo własności i inne prawa rzeczowe, z których można wyprowadzić legitymację do zaskarżenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA z 10 stycznia 2008 r., II OSK 1335/2007 , LexisNexis nr 1828824; wyrok NSA z 11 stycznia 2008 r., II OSK 1413/2007, LexisNexis nr 2118562; wyrok NSA z 4 września 2008 r., II OSK 133/2008, LexisNexis nr 2321100)" – tak Kisiel Wiesław Chmielnicki Paweł w Komentarzu do art. 101 u.s.g. – Lex/el. Nie ulega także wątpliwości, że interes ten został naruszony, wobec faktu przeznaczenia części nieruchomości pod drogę wewnętrzną. Jak to bowiem stwierdzono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2016 r. II OSK 1102/14, LEX nr 1956345: "Jeśli skarżący ma nieruchomości położone na obszarze objętym kwestionowanym planem i jego ustalenia dokonują zmian w ich przeznaczeniu, to już to wystarczy do uznania, że jego interes prawny został naruszony".

Wobec uznania istnienia legitymacji skargowej należało przystąpić do badania zarzutów skargi, która w ocenie Sądu, z uwagi na ustalony stan faktyczny musiała odnieść zamierzony skutek prawny. Skarżące są współwłaścicielkami nieruchomości składającej się z działki nr 887w Lipniku, po której zgodnie z treścią zaskarżonej uchwały ma przebiegać układ drogowy spełniający funkcję drogi wewnętrznej oznaczonej w planie symbolem KDW – istniejące i projektowane drogi/ulice wewnętrzne (§ 22 ust.1 pkt lit.d części tekstowej uchwały).

Z twierdzeń skarżącej M. U., złożonych na rozprawie w dniu 9 lutego 2017 r. wynika nadto, że skarżące są współwłaścicielkami dużego terenu, około 6 ha, obejmującego znaczną część obszaru oznaczonego na planie symbolem MNR/U, w którego skład wchodzą także m.in. działki 879 i 881 oraz działki 875 i 874. Na działkach 879 i 881 już w latach czterdziestych ubiegłego wieku dziadkowie i rodzice skarżących wybudowali budynki mieszkalne i gospodarcze. Obecnie zabudowane są także - budynkiem mieszkalnym działka 874 i budynkiem ośrodka rehabilitacyjnego działka 875.

Stwierdza się, że działka nr 887 przebieg pomiędzy wyżej wskazanymi działkami (dowód : załącznik graficzny planu w postaci planszy nr 15 rysunku planu).

Z dalszych twierdzeń skarżącej wynika także, że teren oznaczony w planie symbolem KDW przebiega przez budynek mieszkalny nr [...], który na rysunku planu nie jest oznaczony żadnym numerem.

Powyższe okoliczności znajdują pełne potwierdzenie na planszy nr 15 rysunku planu albowiem w sposób widoczny linia wyznaczająca teren KDW (od strony działek 881 i 879) przechodzi przez narożnik budynku przylegającego do budynku oznaczonego nr 35. Także dołączona do skargi kserokopia z wyrysu mapy ewidencyjnej (k:10) potwierdza, że ten budynek mieszkalny oznaczony jest nr 38. Na marginesie wskazać wypada, że analiza dokumentacji geodezyjnej prowadzi także do powzięcia poważnych wątpliwości co do przebiegu wyznaczonej w planie drogi wewnętrznej wzdłuż budynku gospodarczego posadowionego na działce 879 albowiem z uwagi na skalę w jakiej rysunek planu jest sporządzony jednoznacznie nie można stwierdzić, czy linia ta przechodzi przez ścianę tego budynku czy tylko wzdłuż tej ściany. Niewątpliwie jednak rysunek planu potwierdza, że zaplanowana droga KDW przebiega przez nieruchomości skarżących niemalże przez ich środek, w tym bez wątpienia przez posadowiony na tym gruncie budynek mieszkalny.

Organ planistyczny ustalony przebieg drogi wewnętrznej po działce 887 uzasadnia tym, że w planie zagospodarowania przestrzennego konieczne jest wskazanie podstawowego układu komunikacyjnego w terenach budowlanych. Przy określeniu zaś takiego przeznaczenia brano pod uwagę fakt, iż działka 887 stanowi szlak drożny i w ciągu tej drogi wybudowano most. Przypadku więc, gdy działka znajduje się w pasie drogowym (czy też w pasie komunikacyjnym) i jest w takim celu wykorzystywana, lub przewiduje się jej wykorzystanie, w tym celu w trakcie obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego zakwalifikować ją należy do nieruchomości oznaczonej symbolem KDW, zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy zatem przejść do oceny najistotniejszego z punktu widzenia skarżących zarzutu skargi, a zatem do pytania o legalność przeznaczenia działki nr 887 pod teren dróg wewnętrznych KDW. Wskazać trzeba w pierwszej kolejności, że rada gminy uchwalając plan miejscowy jest uprawniona do tego, aby zdecydować o przeznaczeniu określonych terenów, w tym także pod drogi wewnętrze. Otóż ochrona prawa własności zagwarantowana w Konstytucji RP (art. 21 i art. 64 ust. 1 i 2 ), jak i w Kodeksie cywilnym (art. 40 k.c.) podlega ograniczeniom na mocy art. 64 ust. 3 Konstytucji który stanowi, że własność może być ograniczona w drodze ustawy, ale tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty własności. Przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należą właśnie do tej kategorii aktów, które wkraczają w sferę swobody korzystania z prawa własności upoważniając gminę w ramach zadań własnych do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ( art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Realizując te zadania gmina zobowiązana jest określić m.in. przeznaczenie terenu, zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej oraz zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, przez który rozumie się takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania kompozycyjno-estetyczne (art. 15 ust. 2 pkt 1, 2 i 10 w zw. z art. 2 pkt 2 u.p.z.p.). Uchwalając plan miejscowy rada gminy jest zatem uprawniona do tego, aby po przeanalizowaniu potrzeb wspólnoty samorządowej, jak i zastanego stanu faktycznego, zdecydować o przeznaczeniu określonych terenów. Jednakże powyższe nie wyczerpuje zakresu badania. W planowaniu przestrzennym należy bowiem uwzględnić – miedzy innymi – nie tylko potrzeby interesu publicznego, ale i prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 i u.p.z.p.). Z treści tego przepisu wyraźnie wynika, że należy tu zestawić przepisy o ochronie prawa własności z oceną zakresu ich ograniczenia na tle konieczności realizacji celów publicznych. W procesie kształtowania przestrzeni, granice ingerencji gminy w prawo własności wyznacza art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. (por. Z. Kostka, J. Hyla: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz i przepisy wykonawcze, ODDK, Gdańsk 2004 str. 16). Jak to bowiem stwierdził WSA w Warszawie w wyroku z dnia 16 lipca 2009 r. IV SA/Wa 539/09, LEX nr 553479: "Uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności jest oceniane pod kątem ewentualnego nadużywania uprawnień. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. To zaś oznacza, że każda ingerencja w sposób wykonywania prawa własności musi mieścić się w granicach wyznaczonych interesem publicznym". Podobne stanowisko wyrażono w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 12 października 2011 r. II SA/Gd 265/11 LEX nr 1125244: "Na gruncie planowania przestrzennego konieczne jest takie wyważenie interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Ograniczenie właścicieli w ich prawie własności w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uzasadnia tylko cel publiczny, ale także tylko wówczas, gdy innego rozwiązania, choć go szukano, nie można było znaleźć. Nieprzestrzeganie tego powoduje, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu zagospodarowania może zostać nadużyte, a ustalenia planu, które będą wynikiem tego nadużycia, mogą okazać się prawnie wadliwe". W ocenie Sądu z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Organ planistyczny nie wziął przede wszystkim pod uwagę, że zaplanowany przebieg drogi wewnętrznej KDW po działce nr 887, nie uwzględnia faktu istniejącego już w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały budynku mieszkalnego nr 38. Z załącznika graficznego wynika, że istotnie na fragmencie drogi KDW posadowiona jest część budynku, dokładnie jego narożnik. Z wyjaśnień skarżących wynika, że budynek ten istnieje już od lat czterdziestych, brak jest więc podstaw do kwestionowania legalności jego wybudowania. Zatem Gmina Wiśniowa obowiązana była respektować ten fakt, niezależnie od ustaleń planu. Oczywistym jest, że przez budynek mieszkalny nie może prowadzić żaden szlak komunikacyjny. Stanowisko organu planistycznego, że w dacie uchwalania planu istniał szlaku drożny na działce nr 887, o przebiegu jak na rysunku planu, nie znajduje potwierdzenia w okolicznościach faktycznych. Sąd nie kwestionuje konieczności zaplanowania drogi wewnętrznej, nie mniej musi mieć na względzie, że organ w żaden sposób nie wykazał, by podjął jakakolwiek próbę rozważenia innego jej przebiegu. Tym bardziej, że w planie droga wewnętrzna rozdziela nieruchomości skarżących stanowiących pewien kompleks, co niewątpliwie ma również wpływ na sposób ich zagospodarowanie i powinno być przedmiotem pogłębionej analizy.

Odnosząc się do zarzutu organu, że skarżące nie uczestniczyły w debacie publicznej, pomimo dwukrotnego wyłożenia projektu planu należy wskazać, że mógłby on odnieść skutek, lecz nie w sytuacji, gdy mamy do czynienia z tak oczywistym naruszeniem władztwa planistycznego.

Wyjaśnić także należy, że wprawdzie uchwała została zaskarżona tylko w części odnoszącej się do działki nr 887, to Sąd stwierdził jej nieważność co do całego przebiegu drogi wewnętrznej oznaczonej KDW, która bierze swój początek od drogi publicznej oznaczonej na planie symbolem KDZ, na wysokości działek ewidencyjnych nr 888 i 871. Powyższe w ocenie Sądu wynika z faktu, że mamy do czynienia z drogą, której ciągłość musi być zachowana na całym jej przebiegu. Stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie tylko części przedmiotowej drogi KDW prowadziłoby w tej sytuacji do istotnej dezintegracji planu, tak w części tekstowej, jak i graficznej odnoszącej się do tej drogi.

Reasumując, podnieść należy, że w ocenie Sądu, badając zaskarżoną uchwałę w zakresie wynikającym z interesu prawnego skarżących, doszło do nadużycie władztwa planistycznego Gminy Wiśniowa, co skutkować musiało stwierdzeniem jej nieważności w oparciu o przepis art.147 § 1 ppsa.