Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Marcin Kojło (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant specjalista Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję.

Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. znak [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w S., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta S., w pkt 1 ustalił S. G. wysokość opłaty za pobyt dziadka - A. P. w Domu Pomocy Społecznej "Z." w K. w kwocie 1.407,84 zł miesięcznie, w pkt 2 wskazał, że opłata powyższa obowiązuje od 1 czerwca 2019 r. i w pkt 3 określił, sposób i terminy uiszczania ustalonej opłaty.

Odwołanie od tej decyzji wniósł S. G. wskazując, że wydana została z rażącym naruszeniem zasad postępowania administracyjnego oraz przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło zaskarżoną odwołaniem decyzję w części, tj. w pkt 3 i w tym zakresie umorzyło postępowanie organu I instancji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) oraz art. 61 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1507)

W uzasadnieniu SKO przedstawiło regulacje prawne przewidziane w art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i art. 62 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, odnoszące się do zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej i kręgu osób zobowiązanych do wnoszenia takiej opłaty.

Kolegium za bezsporne uznało, że A. P. przebywa w Domu Pomocy Społecznej "Z." w K., w związku z czym konieczne jest ustalenie osób zobowiązanych do wnoszenia opłaty. Zdaniem organu odwoławczego, z dokumentacji zgromadzonej w aktach jednoznacznie wynika, że wnoszona przez mieszkańca opłata, ustalona decyzją Prezydenta Miasta S.z dnia [...] listopada 2018 r. znak [...] w wysokości 1.114,44 zł miesięcznie (dochód w kwocie 1.592,05 x 70%) nie jest wystarczająca na pokrycie całości kosztów utrzymania pensjonariusza w dps, który został umieszczony w tej placówce decyzją Starosty O. z dnia [...] stycznia 2019 r. znak [...] A. P. jest osobą rozwiedzioną, co potwierdza znajdująca się w aktach sprawy kserokopia odpisu wyroku SR w S. z dnia [...] kwietnia 1979 r. sygn. akt [...]. Osobami obowiązanymi do partycypowania w kosztach utrzymania A. P. w związku z pobytem w dps są synowie: G. P., J. P., córka E. G., wnuki: F. G. oraz S. G. Z ustaleń organu I instancji wynika, iż A. P. nie jest biologicznym ojcem G. P., co wyklucza go z kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności za dps (organ umorzył w tym przypadku postępowanie, gdyż stało się bezprzedmiotowe). Wobec J. P. oraz F. G. organ umorzył postępowanie z uwagi na niskie kryterium dochodowe, które nie przekraczało 300%, o którym mowa w art 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, w związku z czym nie kwalifikują się do ponoszenia opłaty za pobyt A. P. w DPS "Z." w K. Przy czym, jak wskazało Kolegium, organ I instancji prowadzi nowe postępowanie w stosunku do F. G. w sprawie ustalenia od dnia [...] sierpnia 2019 r. częściowej odpłatności za dps. Natomiast E. G. decyzją z dnia [...] maja 2019 r. została całkowicie zwolniona z ponoszenia przedmiotowej opłaty (ustalonej decyzją Dyrektora MOPR w S. z dnia [...] listopada 2018 r.).

Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że ustalony dochód osoby samotnie gospodarującej kwalifikuje S. G. do ponoszenia opłaty za pobyt dziadka w dps.

Organ zaznaczył, że zobowiązany ponosi koszty pobytu w placówce

w przypadku, gdy dochód osoby samotnie gospodarującej jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego. Obecnie kryterium to wynosi, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej - 701 zł (300% z tej kwoty wynosi 2.103,00 zł). Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego

w dniu [...] maja 2019 r. wynika, że S. G. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. W celu obliczenia dochodu organ pozyskał odpowiednie zaświadczenie pracodawcy potwierdzające, że S. G. utrzymuje się ze stałego dochodu osiąganego z tytułu wynagrodzenia za pracę w wysokości 3.510,84 zł miesięcznie i w związku z tym przekracza kryterium, o którym mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy. Z tego względu S. G. obowiązany jest do ponoszenia odpłatności za pobyt dziadka w dps.

Kolegium nie zgodziło się z zarzutem nieustalenia kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności za dps, o których mowa w art. 61 ustawy o pomocy społecznej. Wskazało, że z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy wynika,

iż prawidłowo ustalono pozostałe osoby zobowiązane oraz uwzględniono możliwość ponoszenia przez nie opłaty za pobyt A. P. w dps. Również materiał dowodowy w rozpoznawanej sprawie został zebrany w sposób wyczerpujący

i kompletny, a decyzja organu I instancji wydana została bez naruszenia zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 6-12 Kpa.

Zdaniem organu, wbrew twierdzeniom skarżącego obowiązek zstępnego wywodzący się z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, chociaż pozostaje w funkcjonalnym związku z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego o alimentacji, nie jest obowiązkiem alimentacyjnym, lecz publicznoprawnym ciężarem powstającym

z chwilą przyjęcia osoby skierowanej do domu pomocy społecznej. Poniesienie tego ciężaru ma na celu pokrycie określanych w trybie administracyjnym kosztów utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej.

Kolegium stwierdziło także, że nieuwzględnienie przez organ I instancji wydatków ponoszonych przez odwołującego, nie ma wpływu na rozstrzygnięcie

w sprawie ustalenia obowiązku ponoszenia opłaty i jej wysokości. W przedmiotowym postępowaniu badana jest jedynie sytuacja dochodowa pod kątem możliwości ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w dsp. Kwestie takie jak: sytuacja rodzinna, majątkowa, zasadność obciążenia opłatą z uwagi na brak więzi i relacji S. G. z dziadkiem, zostaną wzięte pod uwagę w sytuacji, gdy strona złoży wniosek o zwolnienie z opłaty za pobyt A. P. w dps na podstawie art. 64 ustawy o pomocy społecznej.

Organ odwoławczy uznał ponadto, że żaden z analizowanych przepisów ustawy o pomocy społecznej nie daje organowi administracji podstawy do wydania rozstrzygnięcia o sposobie ponoszenia opłaty, o czym rozstrzygnął organ I instancji w punkcie 3 swej decyzji. Kwestia sposobu odpłatności za dps powinna być poruszana w uzasadnieniu, nie zaś w osnowie decyzji. Z uwagi na to, w tym zakresie Kolegium zaskarżoną decyzję uchyliło i umorzyło postępowanie. W pozostałej zaś części, dotyczącej ustalenia wysokości opłaty za pobyt dziadka A. P. w dps i terminu jej obowiązywania, Kolegium stwierdziło, że decyzja pozostaje w mocy.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się S. G.. W skardze złożonej do tut. Sądu zarzucił nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania, a także naruszenie art. 61 ustawy, poprzez dowolne, nieznajdujące oparcia w ustaleniach faktycznych organu przyjęcie, że jest osobą zobowiązaną do ponoszenia wymaganej decyzją opłaty, mimo że istnieją bliżsi zstępni osoby umieszczonej w DPS, a także że ma ponosić opłatę w wysokości różnicy pomiędzy jego dochodem, a 300% kryterium dochodowego pomimo, że w sytuacji istnienia kilku zstępnych powinien ponosić opłatę proporcjonalnie do ilości tych zstępnych. Zdaniem Skarżącego w sprawie nie ustalono kręgu osób zobowiązanych do partycypowania w kosztach pobytu pensjonariusza w domu pomocy społecznej. Skarżący podkreślił, że przepisy ustawy dotyczące odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej nakazują ustalenie obowiązku wszystkich osób zobowiązanych w jednym postępowaniu i w jednej decyzji. Skarżący zarzucił ponadto, że organy ustaliły opłatę w maksymalnie dopuszczalnej wysokości pomimo, że jego sytuacja materialna nie pozwala na ponoszenie opłaty w takiej wysokości. Skarżący podniósł również, że SKO nie wypowiedziało się merytorycznie co do pkt 1 i 2 zaskarżonej decyzji, nie wskazało czy oddala odwołanie, czy utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, czy może

ją zmienia lub uchyla. Zdaniem Skarżącego, SKO miało obowiązek zamieszczenia

w osnowie swojej decyzji rozstrzygnięcia merytorycznego co do pozostałej części decyzji. Nieumieszczenie tego rozstrzygnięcia jest rażącym naruszeniem przepisów.

Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji lub o zmianę decyzji poprzez uznanie, że nie jest zobowiązany do ponoszenia odpłatności za pobyt dziadka w dps.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd podziela zarzut dotyczący nie wypowiedzenia się przez organ odwoławczy w sentencji swojej decyzji odnośnie dwóch pierwszych punktów decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta S.

Katalog decyzji wydawanych przez organ odwoławczy na skutek wniesionego odwołania zawiera przepis art. 138 k.p.a. Analiza regulacji zawartych w tym przepisie wskazuje, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżone rozstrzygnięcie tylko w części jest prawidłowe powoduje, że zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. może on wydać decyzję, w której uchyli zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeknie co do istoty sprawy bądź uchyli decyzję i umorzy postępowanie

I instancji. Nie ma przy tym kontrowersji w takim przypadku o obowiązku orzeczenia zarówno w przedmiocie uchylonej części zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak

i jednoczesnego orzeczenia odnośnie pozostałej części, nie podlegającej zdaniem organu odwoławczego uchyleniu. Brak któregoś z tych elementów decyzji sprawia, że decyzja organu odwoławczego nie rozstrzyga o całości sprawy związanej

z wniesieniem odwołania.

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wydał decyzję, w której uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej pkt 3 (sposobu i terminach wnoszenia opłat) i umorzył postępowanie organu

I instancji w tym zakresie. Kolegium nie wypowiedziało się natomiast w osnowie decyzji co do pozostałej części zaskarżonego odwołaniem rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu zaskarżonej do Sądu decyzji organ odwoławczy wskazał, że

"w pozostałej zaś części, dotyczącej ustalenia wysokości opłaty za pobyt dziadka A. P. w Domu Pomocy Społecznej "Z." w K.i terminu jej obowiązywania, Kolegium stwierdziło, że decyzja pozostaje w mocy".

Przepis art. 107 k.p.a. określa, jakie elementy powinna zawierać decyzja administracyjna. Jednym z obowiązkowych elementów każdej decyzji jest rozstrzygnięcie, określane mianem osnowy lub sentencji decyzji (art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a.). Przyjmuje się, że rozstrzygnięcie jest kwintesencją decyzji, stanowi bowiem

o ustaleniu prawa, czy też nałożeniu obowiązku. Wyrażając rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku w kontekście określonych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego, rozstrzygnięcie decyzji przedstawia sposób zakończenia postępowania w danej instancji. To

w rozstrzygnięciu decyzji, a nie innych jej elementach dokonuje się zatem konkretyzacja prawa.

Rozstrzygnięcia nie można ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia. Winno ono być wyrażone expressis verbis w osnowie decyzji

(zob. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 1999 r. IV SA 1886/96). Uzasadnienie decyzji nie może zastąpić rozstrzygnięcia, a w razie rozbieżności pomiędzy osnową decyzji, a jej uzasadnieniem o sposobie rozstrzygnięcia sprawy decyduje sentencja. Uzasadnienie decyzji ma natomiast na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia. Ma ono objaśniać tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie, czyli ma

na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2018 r. sygn.

I OSK 873/18, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Sformułowanie osnowy decyzji w taki sposób, że strona musi domyślać się jej treści narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów do władzy publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 10 września 2008 r. sygn. akt I OSK 1440/07 oraz M. Dyl (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. R. Hausera

i M. Wierzbowskiego, wydanie 4, Warszawa 2017 r. str. 804). Poza tym trzeba podkreślić, że osnowa decyzji musi być sformułowania w taki sposób, aby możliwe było wykonanie decyzji dobrowolnie lub z zastosowaniem środka egzekucji administracyjnej (M. Dyl, ibidem oraz przywołane tam orzecznictwo). Nie jest dopuszczalne rozstrzyganie o części uprawnień lub obowiązków stron w osnowie decyzji, a o pozostałej części w uzasadnieniu (A. Wróbel. Art. 107. W: Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego. System Informacji Prawnej LEX, 2019).

Zdaniem Sądu w sprawie tej Kolegium naruszyło art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. ponieważ w osnowie decyzji nie orzekło o całości sprawy. Działanie takie należy również zakwalifikować jako nie służące pogłębianiu zaufania obywateli do organów do władzy publicznej, będącej jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego (art. 8 § 1 k.p.a.). Rozpatrując odwołanie S. G., które dotyczyło decyzji Prezydenta Miasta S., Kolegium wskazało w podstawie prawnej jedynie art. 138 § 1 pkt 2 i orzekło o uchyleniu tej decyzji i umorzeniu postępowania w zakresie jej pkt 3. Słusznie wskazuje Skarżący, że Kolegium nie wypowiedziało się merytorycznie co do pkt 1 i 2 zaskarżonej decyzji, nie wskazało czy oddala odwołanie, czy utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, czy może ją zmienia lub uchyla. Kolegium miało obowiązek zamieszczenia w osnowie swojej decyzji rozstrzygnięcia co do pozostałej części zaskarżonej decyzji organu I instancji i nie mogło tego błędu konwalidować zamieszczenie w końcowym fragmencie uzasadnienia decyzji jednego zdania o pozostawieniu decyzji w mocy

w pozostałym zakresie.

Stwierdzone naruszenie prawa było wystarczające do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Przedwczesnym na tym etapie postępowania jest natomiast odnoszenie się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze.

Uwzględniając powyższe, Kolegium, ponownie rozpoznając sprawę podejmie w osnowie rozstrzygnięcie stosowne do wyników rozpatrzenia sprawy dotyczącej ustalenia opłaty za pobyt w dps i zgodnie z zakresem odwołania wniesionego od decyzji Prezydenta Miasta S.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.

z 2019 r. poz. 2325) orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.