Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędzia NSA del. Jacek Hyla Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1598/09 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1598/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Sulejówek z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] przyznającą J. S. pomoc w formie zasiłku na zakup artykułów żywnościowych od dnia 1 kwietnia 2009 r. – do dnia 30 czerwca 2009 r. w wysokości 150 zł miesięcznie.

W uzasadnieniu organ wskazał, że z załączonego do akt sprawy zestawienia pomocy przyznanej J. S. wynika, że od miesiąca stycznia 2009 r. do miesiąca czerwca 2009 r. otrzymała ona pomoc na łączną kwotę 3.954,96 zł tj. 659,16 zł miesięcznie, podczas gdy najniższa emerytura do dnia 28 lutego 2009 r. wynosiła 636,29 zł, a od 1 marca 2009 r. wynosi 675,10 zł brutto.

Ponadto organ odwoławczy podniósł, iż stanowisko wnioskodawczyni, iż ze względu na jej wykształcenie, stan zdrowia i sytuację życiową świadczenia z pomocy społecznej mają jej zapewnić zaspokojenie zasadniczych potrzeb życiowych i być podstawowym źródłem utrzymania jest błędne, bowiem przeczy temu istota i charakter świadczeń udzielanych z pomocy społecznej. Celem pomocy społecznej nie jest bowiem zapewnienie rodzinom utrzymania, ale wsparcie ich w trudnej sytuacji życiowej.

Na powyższą decyzję J. S. wniosła skargę od Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W uzasadnieniu podniosła, że na żadne z celów dotyczących jej potrzeb o które prosiła nie otrzymała pomocy w wysokości, która mogła je zaspokoić. Ponadto zasiłek "na dożywianie" jest z programu rządowego i nie obciąża gminy, która zdaniem skarżącej jest najbogatsza w powiecie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że organy orzekające w sprawie poddały ocenie wszystkie okoliczności, od jakich uzależnione jest udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego. Sąd podzielił stanowisko organu, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej, która bez wątpienia jest uwarunkowana posiadanymi przez gminę środkami pieniężnymi. Organ I instancji wskazał możliwości i środki finansowe na zasiłki celowe (pomoc na dożywienie), jakimi dysponował w I kwartale 2009 r. (19.819,00 zł), liczbę rodzin którym udzielił pomocy (77, w tym 213 osób) oraz średnią pomoc udzieloną na 1 gospodarstwo domowe (85,80 zł). Organ wyjaśnił także, że podobną kwotę otrzymał na II kwartał 2009 r.

W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż nie można postawić organom orzekającym w sprawie zarzutu dowolności w podejmowaniu zaskarżonej decyzji. Decyzje organów obu instancji wydane zostały w oparciu o obowiązujące przepisy, a o wysokości przyznania świadczenia decydowała nie tylko sytuacja życiowa skarżącej, lecz także możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej. Motywy rozstrzygnięcia zostały wyczerpująco uzasadnione, co oznacza że decyzji tej nie można postawić zarzutu naruszenia prawa, ani też przekroczenia granic uznania administracyjnego.

Odnosząc się do nieuwzględnienia wniosku skarżącej z dnia 20 września 2009 r. o odroczenie rozprawy wyznaczonej na dzień 23 września 2010 r., a także wniosku o odroczenie rozprawy złożonego przez pełnomocnika osobiście na rozprawie, Sąd I instancji wyjaśnił, że sprawa była dwa razy zdjęta z wokandy z tej samej przyczyny tj. złego stanu zdrowia skarżącej (tj. 8 grudnia 2009 r. i 26 czerwca 2009 r.).

Na rozprawie pełnomocnik skarżącej przyznał, że dzień przed rozprawą spotkał się w swojej kancelarii ze skarżącą która przekazała mu zaświadczenie lekarskie dzięki czemu przedłożył ten dokument wraz z pismem o odroczenie rozprawy, na rozprawie w której osobiście uczestniczył. Z zaświadczenia lekarskiego wynika, że chora powinna leżeć. Sąd zauważa, że choroba nie przeszkodziła jednak skarżącej osobiście udać się z S. do Warszawy, w celu spotkania się ze swoim pełnomocnikiem z urzędu w dniu 22 września 2010 r. i do osobistego złożenia wniosku o odroczenie rozprawy.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca miała zapewnioną obronę swoich praw poprzez osobisty udział w rozprawie ustanowionego pełnomocnika z urzędu. Ponadto, nie wystąpiły w sprawie żadne okoliczności po stronie pełnomocnika, które uniemożliwiłyby (lub chociaż znacząco utrudniały) właściwe reprezentowanie interesów skarżącej. Jeśli więc w sprawie zaistniały przyczyny, które uzasadniały odmowę uwzględnienia wniosku o kolejne odroczenie rozprawy (osobisty udział pełnomocnika w rozprawie, wielokrotne zapoznawanie się pełnomocnika z aktami sprawy i osobisty kontakt pełnomocnika ze skarżącą przed terminem rozprawy), to nie można uznać, że skarżąca została pozbawiona praw do obrony, mimo że rozprawa została przeprowadzona bez jej udziału.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła J. S., domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w części oddalającej skargę i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) nieważność postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 w zw. z art. 109 i 12a § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." zachodzącą na skutek:

a) nieuwzględnienia wniosków skarżącej i jej pełnomocnika o odroczenie rozprawy, a następnie przeprowadzenie rozprawy pod nieobecność skarżącej, pomimo przedstawienia stosownego zaświadczenia lekarskiego o chorobie wymagającej bezwzględnego leżenia oraz oświadczenia skarżącej o jej woli osobistego uczestnictwa w rozprawie i konieczności uzupełnienia akt sprawy, a także pomimo oświadczenia pełnomocnika o niemożności odbycia ze skarżącą spotkania przygotowującego do rozprawy ze względu na jej stan zdrowia, a także poprzez

b) wielokrotną odmowę sporządzenia kopii akt sprawy;

w konsekwencji czego skarżąca została pozbawiona możliwości obrony sowich praw;

2) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, iż decyzja Burmistrza Miasta Sulejówka z dnia [...] kwietnia 2008 r. oraz decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] lipca 2009 r. zostały podjęte po dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego i w wyniku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego podczas, gdy zostały podjęte bez zgromadzenia i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego i ustalenia stanu faktycznego, w tym zakresie przesłanek istotnych dla poziomu przyznanego zasiłku celowego, a w konsekwencji przy przekroczeniu granic uznania administracyjnego, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy;

3) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 36 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez uznanie za prawidłowe dokonane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach zaliczenie do świadczeń niepieniężnych, tj. składek na ubezpieczenie zdrowotne do świadczeń pieniężnych, a w konsekwencji nieuprawnione zwiększenie wyliczonej kwoty zasiłków, które jakoby otrzymuje na potrzeby utrzymania skarżąca.

Ponadto w piśmie z dnia 20 kwietnia 2011 r. pełnomocnik wnoszącej skargę kasacyjną poinformował, iż do dnia 5 maja 2011 r. J. S. będzie przebywała w szpitalu w Konstancinie, a następnie na zwolnieniu lekarskim przez okres 30 dni. Wobec powyższego wniósł o zmianę terminu rozprawy, w sposób umożliwiający J. S. osobisty udział.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 109 w zw. z art. 12a § 2 P.p.s.a. należy zauważyć, że pomimo, iż w ocenie wnoszącej skargę kasacyjną naruszenie powyższych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy to jednak ani z uzasadnienia skargi kasacyjnej ani z okoliczności sprawy nie wynika, że odmowa wykonania kopii dokumentów mogła rzeczywiście mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Zarówno skarżąca jak i reprezentujący ją pełnomocnik mogli zapoznać się z całością akt sprawy. Skarżącej, a także pełnomocnikowi z urzędu udostępniano akta sprawy w czytelni Sądu (np. w dniu 29 stycznia 2010 r., 1 lutego 2010 r., 1 czerwca 2010 r.) oraz sporządzano na ich wniosek kserokopie akt sądowych.

Ponadto, zgodnie z art. 109 P.p.s.a. rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron albo jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności. Rozważając ewentualne odroczenie rozprawy Sąd musi brać pod uwagę sformułowany w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP nakaz rozpatrywania spraw bez zbędnej zwłoki oraz zawartą w art. 7 P.p.s.a. zasadę szybkości postępowania, zgodnie z którą Sąd powinien dążyć do rozstrzygnięcia sprawy na pierwszym posiedzeniu. Jak zauważył również Sąd I instancji w niniejszym postępowaniu rozprawa uległa dwukrotnie odroczeniu. Mając powyższe na uwadze należy uznać, że w rozpoznawanej sprawie nie można stwierdzić, aby miało miejsce naruszenie art. 109 P.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy pomimo wniosku skarżącej o jej odroczenie. Tym samym brak jest podstaw do uznania, iż strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Odmowa odroczenia rozprawy była bowiem uzasadniona, a skarżąca była reprezentowana na rozprawie przez profesjonalnego pełnomocnika wyznaczonego z urzędu.

Przechodząc do zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy stwierdzić, że dotyczyły one wyłącznie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Mając jednak na uwadze treść uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, publ. ONSAiWSA 2010/1/1), w której wyrażony został pogląd, iż brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez sąd I instancji przepisów k.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów P.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów, należało odnieść się do tak sformułowanych zarzutów.

Art. 7 k.p.a. zobowiązuje organy administracji publicznej, by w toku postępowania stały na straży praworządności i podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W sprawie niniejszej nie uchybiono powyższym obowiązkom. Wbrew twierdzeniom wnoszącej skargę kasacyjną – okoliczności faktyczne zostały ustalone w sposób prawidłowy i wszechstronny, a także wysokość przyznanego zasiłku celowego uzasadniono zgodnie z art. 7 k.p.a. Organ przedstawił porównawczo średnią pomoc udzieloną skarżącej i innym rodzinom przez okres kilku miesięcy i dane te dostatecznie obrazują, że zakres pomocy, jaka udzielana jest skarżącej, będącej osobą samotną znacząco odbiega na jej korzyść w porównaniu z pomocą udzielaną innym osobom. Do powyższych okoliczności odniósł się w uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który podzielił stanowisko organu, iż potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej, która uwarunkowana jest posiadanymi przez gminę środkami pieniężnymi.

W zaskarżonym orzeczeniu prawidłowo oceniono, iż organy administracji publicznej, działając w granicach uznania administracyjnego, czyli w granicach pozwalających dokonać im wyboru co do rozstrzygnięcia, wyboru tego nie dokonały w sposób dowolny. Przejawiało się to w zaakceptowanych przez Sąd I instancji ustaleniach organów, że J. S. objęta jest pomocą w ramach możliwości finansowych Ośrodka w stopniu znacznym. Za niewadliwe należy uznać także ustalenie sytuacji finansowej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Sulejówku, z której wynika, iż dysponuje on ograniczonymi środkami. Tym samym nie mógł odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 7, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 36 ustawy o pomocy społecznej podnieść należy, że autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował, które konkretnie jednostki redakcyjne tego przepisu zostały naruszone. Skoro zaś skarga kasacyjna musi zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie, to do obowiązków autora skargi kasacyjnej należy precyzyjne określenie, który konkretnie przepis prawa miał naruszyć zaskarżony wyrok, a zatem wskazanie właściwej jednostki semantycznej aktu normatywnego, w którym przepis ten został zawarty. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji autora tego środka zaskarżenia i domyślać się naruszenie jakich przepisów zamierzał zarzucić Sądowi I instancji.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.