II GSK 3305/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-09-22	
Data wpływu	2015-11-13	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Kisielewicz
Magdalena Maliszewska
Mirosław Trzecki /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Finanse publiczne
Inne	
Sygn. powiązane	I SA/Rz 699/15	
Skarżony organ	Regionalna Izba Obrachunkowa	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572; art. 17 ust. 3; Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Magdalena Maliszewska Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 22 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Regionalnej Izby Obrachunkowej w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 sierpnia 2015 r., sygn. akt I SA/Rz 699/15 w sprawie ze skargi Gminy O. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w R. z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zaciągnięcia zobowiązania finansowego 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Regionalnej Izby Obrachunkowej w R. na rzecz Gminy O. 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 25 sierpnia 2015 r., sygn. akt I SA/Rz 669/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy [...] na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w R. z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zaciągnięcia zobowiązania finansowego, na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną uchwałę.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Zaskarżoną uchwałą, na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 3 i art. 18a ust. 3 ustawy z dnia 7 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2012r., poz. 1113) w zw. z art. 91 ust. ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013r., poz. 594 ze zm.; dalej: ustawa samorządowa), Regionalna Izba Obrachunkowa stwierdziła nieważność w całości uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2015r. nr [...] w sprawie upoważnienia Wójta Gminy [...] do zaciągnięcia zobowiązania finansowego na 2016r. na zadanie p.n. "[...]".

W uzasadnieniu wskazała, że podstawą do udzielenia dofinansowania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dowozu dzieci do szkół stanowią normy prawne ujęte w ustawie z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004r., nr 256, poz. 2572 ze zm.; dalej: ustawa oświatowa), będącymi przepisami szczególnymi normującymi działalność jednostki samorządu terytorialnego, określonej w art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy samorządowej. Możliwość dofinansowania dowozu dzieci do szkół winna wynikać wprost z obowiązujących przepisów prawa w tym zakresie, gdyż organ władzy publicznej, wykonując zadania publiczne, obowiązany jest działać wyłącznie w granicach obowiązującego prawa. Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej: Konstytucja RP) organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a więc każde działanie władzy publicznej musi znajdować umocowanie w przepisach prawa upoważniających do podjęcia danego aktu prawnego.

Art. 17 ust. 3 ustawy oświatowej normuje, że jeżeli droga dziecka z domu do szkoły, w której obwodzie dziecko mieszka, przekracza odległości wymienione w art. 17 ust. 2, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka albo zwrot kosztów przejazdu dziecka środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice, a do ukończenia przez dziecko 7 lat – także zwrot kosztów przejazdu opiekuna dziecka środkami komunikacji publicznej. Obowiązki gminy w zakresie dowozu dzieci do szkół są również określone w art. 17 ust. 3a ustawy oświatowej, a mianowicie w sytuacji gdy droga dziecka z domu do szkoły, w której obwodzie dziecko mieszka nie przekracza odległości wymienionych w art. 17 ust. 2, gmina może zorganizować bezpłatny transport, zapewniając opiekę w czasie przewozu. Natomiast art. 17 ust. 4 normuje, że rada gminy z uwzględnieniem ust. ust. 1 i 2 ustala sieć publicznych szkół podstawowych i gimnazjów prowadzonych przez gminę, a także określa granicę obwodów publicznych szkół podstawowych i gimnazjów, z wyjątkiem specjalnych mających siedzibę na obszarze gminy, z zastrzeżeniem art. 58 ust. 2 ustawy. W przypadku publicznych szkół podstawowych i gimnazjów prowadzonych przez inne organy, określenie granic ich obwodów następuje w uzgodnieniu z tymi organami. Przedstawione uregulowania ustawowe – w ocenie RIO – oznaczają, że w ramach obowiązujących przepisów prawa brak jest możliwości finansowania dowozu uczniów do szkół, którzy mieszkają poza ustalonym obwodem szkolnym i to bez względu na fakt, czy droga dziecka do szkoły przekracza wymagane ustawowo odległości, bądź ich nie przekracza. RIO nie kwestionuje przysługującego rodzicom konstytucyjnego prawa wyboru szkoły dla dziecka, ale gmina nie może ponosić ze swojego budżetu wydatków związanych z transportem uczniów spoza jej terenu. Podjęta przez Radę Gminy [...] uchwała prowadzi również do naruszenia prawa, gdyż oznacza zaspokajanie potrzeb mieszkańców innej gminy, gdy tymczasem Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 września 1997r., K6/97, orzekając o zgodności z art. 17 ust. 3 ustawy oświatowej z Konstytucją wskazał, że obowiązek zapewnienia bezpłatnego transportu uczniów do szkół lub refundacja kosztów tego transportu ma charakter publiczny i wiąże się z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb mieszkańców oraz jest realizowany w obrębie właściwości miejscowej gminy.

RIO ponadto wskazała na art. 216 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013r. poz. 885 ze zm.; dalej: ustawa finansowa), zgodnie z którym wydatki budżetów jednostek samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach, a w szczególności na zadania własne jednostek samorządu terytorialnego, zadania z zakresu administracji rządowej i inne zadania zlecone ustawami jednostkom samorządu terytorialnego, zadania przejęte przez jednostki samorządu terytorialnego do realizacji w drodze umowy lub porozumienia, zadania realizowane wspólnie z innymi jednostkami samorządu terytorialnego, pomoc rzeczową lub finansową dla innych jednostek samorządu terytorialnego określoną odrębną uchwałą przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego oraz programy finansowane z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt pkt 2 i 3 tej ustawy.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła Gmina [...], zarzucając naruszenie przepisów art. 6 ust. ust. 1 i 2 oraz art. 18 ust. 1 ustawy samorządowej, stwierdzających że do właściwości gminy i rady gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej – polegające na przyjęciu, że gmina nie może ponosić ze swojego budżetu wydatków związanych z transportem uczniów spoza jej terenu w przypadku, gdy uczniowie zamieszkują poza ustalonym obwodem szkolnym, w sąsiedniej gminie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględnił skargę, uznając ją za zasadną. Sąd I instancji wskazał, że Gmina [...] wykonuje zadania publiczne samodzielnie i na własną odpowiedzialność. Ustawa samorządowa nie definiuje pojęcia sprawy zadania publicznego. Załatwianie takich spraw (zadania publicznego) zmierza do zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej (uchwała TK z dnia 27 września 1994r., W10/93). Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej nie może być rozumiane zbyt prosto, jako ograniczone wyłącznie do mieszkańców tej gminy, a natomiast rozumiane jako podejmowane i realizowane z korzyścią dla wspólnoty. Oznacza to – w realiach niniejszej sprawy – że rozwój edukacji oświatowej na terenie gminy może nastąpić również poprzez stymulowanie ilości uczniów uczęszczających do szkół publicznych na terenie gminy, nawet zamieszkałych poza terytorium gminy, gdyż większa liczba uczniów, przy zaistnieniu właściwej organizacji, wysokiego poziomu nauczania prowadzi do podniesienia poziomu i standardów nauczania, co w konsekwencji jest realizacją dyrektywy – zadania gminy – zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej w zakresie edukacji publicznej.

Z kolei art. 7 Konstytucji RP stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, zakazuje domniemywania kompetencji danego organu, a tym samym wskazuje, że działania władzy publicznej powinny być osadzone w normie kompetencyjnej. Należy tu odróżnić działania władcze i niewładcze. Wszędzie tam, gdzie gmina działa w sferze imperium tzn. działa w sposób władczy jednostronne rozstrzygając o prawach i obowiązkach jednostki, organ powinien posiadać wyraźną podstawę prawną upoważniającą go do takiego działania. W przypadku natomiast, gdy gmina działa w sferze niewładczej – dominum – ma ona zagwarantowaną samodzielność, nie tylko co do przedmiotu działania, lecz także co do formy działania.

Natomiast RIO powołuje się na art. 216 ust. 2 ustawy finansowej, a mianowicie że wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach, a w szczególności, między innymi, na zadania własne jednostek samorządu terytorialnego i wywodzi z tego interpretacyjny wniosek, że takim przepisem regulującym w sposób zupełny kwestię bezpłatnego dowozu dzieci do szkół jest art. 17 ust. 3 ustawy oświatowej.

Zdaniem Sądu I instancji, organ dokonał wadliwej wykładni przepisu kompetencyjnego, pozytywnego, upoważniającego do podjęcia uchwały przez Radę Gminy [...], której nieważność stwierdziła RIO. Wykładnia przepisów każdorazowo musi się rozpoczynać od wykładni językowej, natomiast nie oznacza to że nie występują sytuacje uprawniające do odejścia od rezultatów interpretacji semantycznej. Takie pominięcie rezultatów interpretacji językowej staje się możliwe – a niekiedy nawet niezbędne – w dwóch sytuacjach. Po pierwsze wówczas, gdy nie dostarcza ona rezultatów jednoznacznych, a po drugie – gdy jej rezultaty są jednoznaczne – ale stoją w zasadniczej sprzeczności z przestrzeganą przez interpretatora hierarchią wartości.

Sąd I instancji wskazał, że przyjęcie wykładni językowej art. 17 ust. 3 ustawy oświatowej – tak jak to uczyniła RIO – uzasadniałoby przyjęcie, że gmina jest obowiązana lub uprawniona do zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka albo do zwrotu kosztów przejazdu dziecka środkami komunikacji publicznej, gdy dziecko mieszka w obwodzie szkoły. Natomiast, jeśli się weźmie pod uwagę okoliczności i argumenty prawne podnoszone przez Gminę w skardze, a mianowicie że rodzicom (opiekunom dzieci), z mocy art. 32 Konstytucji RP w związku z art. 20a ust. 2 oraz art. 20c ust. 7 ustawy oświatowej, przysługuje prawo wyboru szkoły, do której ma uczęszczać dziecko (co nie kwestionuje RIO) i jest to konstatacja gwarantująca równość podmiotów wobec prawa, to należy odrzucić, aby intencją ustawodawcy było uniemożliwienie gminom bezpłatnego dowozu dzieci do szkół, w sytuacji gdy zamieszkują one poza obwodem danej szkoły, albo nawet poza terytorium gminy. Prowadziłoby to bowiem do nieuprawnionego nierównego traktowania ze względu na miejsce zamieszkania ucznia, przy jednoczesnym zagwarantowaniu możliwości wyboru szkoły. Wykładnia zaprezentowana przez RIO nie uwzględnia prokonstytucyjnej wykładni, a więc zasad wynikających z art. 32 i art. 2 Konstytucji RP, jak też wykładni celowościowej oraz wykładni systemowej, w tym wewnętrznej (w obrębie ustawy oświatowej istniałyby więc przepisy gwarantujące wybór szkoły - art. 20a ust. 2 oraz art. 20c ust. 7 i przepisy – art. 17 ust. 3 w zw. z ust. 2, które wskutek wadliwej wykładni różnicowałyby prawa jednostki). W konsekwencji wykładnia zaprezentowana przez RIO jest wykładnią, w ocenie Sądu, niedopuszczalną.

Argumentem, że rozumienia potrzeb wspólnoty gminnej nie należy zawsze utożsamiać z jej mieszkańcami, jako beneficjentami np. pomocy finansowej jest rozwiązanie prawne dotyczące dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki na terenie gminy. Ograniczanie przez niektóre gminy dotacji do dzieci zamieszkałych na terenie gminy nie jest uzasadnione prawnie (wyrok NSA z dnia 5 lutego 2014r., sygn. akt II GSK 1871/12).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zaskarżając go w całości i zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj. przez przyjęcie, że art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty stanowi podstawę nie tylko do zapewnienia przez gminę bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka do szkoły albo do zwrotu kosztów przejazdu dziecka środkami komunikacji publicznej do szkoły, gdy dziecko mieszka w obwodzie szkoły, ale także w sytuacji, gdy dziecko zamieszkuje poza obwodem danej szkoły, a nawet poza terytorium gminy.

W związku z powyższym wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie, oraz o rozpoznanie skargi na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wyjaśnił, że w kwestii przysługującego rodzicom prawa wyboru szkoły oraz zachowania zasady równego traktowania wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 6 stycznia 2010 r. (I OSK 1022/09) oraz z dnia 27 stycznia 2010 r. (I OSK 1465/09). W wyroku z dnia 6 stycznia 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, że na gruncie art. 17 ustawy o systemie oświaty z dnia 7 września 1991 roku, ciężarem skutków finansowych wyboru przez opiekunów dziecka innej szkoły niż szkoła obwodowa nie może być obarczona gmina, a problem ten powinien zostać rozważony wcześniej, na etapie podejmowania decyzji o wyborze placówki, do której dzieci będą uczęszczać. W wyroku z dnia 27 stycznia 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał jako nieuzasadniony zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP, wskazując, że "w analizowanej sprawie równe traktowanie przez władze publiczne należy odnosić do skali przedsięwzięcia, które w oparciu o art. 90t ustawy o systemie oświaty, może podjąć powiat. Przedsięwzięcie o skali lokalnej mające na celu wsparcie edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży musi zapewnić równe traktowanie mieszkańców lokalnej wspólnoty samorządowej. Brak podstaw do objęcia danym programem lokalnym mieszkańców innych powiatów nie świadczy o naruszeniu zasady równości, wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP".

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina [...] wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw, w związku z czym podlega oddaleniu.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpią - jak w tej sprawie - przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, zobowiązany jest ograniczyć się do zbadania, czy wyrok ten uchybia przepisom wskazanym w skardze kasacyjnej w ramach podstaw z art. 174 p.p.s.a. Stosownie do ostatniego z powołanych przepisów skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zwrócenia uwagi wymaga też, że zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Dodatkowego wyjaśnienia wymaga w tym miejscu, że przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.) przepisów, które zdaniem strony naruszył Sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, itd. oraz oznaczeniem aktu prawnego, w którym są zawarte, a także wyjaśnienie na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. postanowienie NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; postanowienie NSA z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; postanowienie NSA z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04; a także wyrok NSA z 25 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 705/12 oraz wyrok NSA z 21 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 2602/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, iż to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Koniecznym jest także przypomnienie pewnych istotnych i oczywistych kwestii. Bez wątpienia skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku, ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Sąd kasacyjny nie może doprecyzowywać podstaw kasacyjnych ani domyślać się intencji strony co do zamiaru postawienia konkretnych zarzutów.

Jak słusznie zauważył Sąd I instancji w rozpoznawanej sprawie zarysował się spór interpretacyjny pomiędzy gminą a RIO sprowadzający się do tego, czy art. 6 ust. 1 i art. 18 ust. 1 u.s.g. stanowi samodzielną podstawę do podjęcia przez Radę Gminy [...] uchwały w istocie zmierzającej do zaplanowania wydatków z budżetu gminy związanych z transportem uczniów spoza terenu tej Gminy.

RIO kierując się przepisami art. 216 ust. 2 u.f.p stanęła na stanowisku, że art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g. wskazujący zadania gminy, nie może stanowić samodzielnej podstawy do zaplanowania wydatków z budżetu gminy, gdyż kompetencja rady gminy powinna mieć oparcie w przepisach szczególnych. Gminom wolno zaplanować wyłącznie takie wydatki, które są przewidziane prawem i że tylko istnienie pozytywnej regulacji prawnej umożliwia wydatkowanie środków z budżetu gminy. Dalej RIO przesądziło, że przepisy art. 6 i art. 18 ust. 1 u.s.g. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy prawnej do podjęcia uchwały przez gminę, umożliwiającej finansowanie dowozu dzieci zamieszkujących w innej gminie do szkół znajdujących się w gminie. RIO wskazało, że materialnoprawną podstawę finansowania z budżetu gminy dowozu dzieci stanowi art. 17 ust. 3 u.s.o., który nakłada na Gminę obowiązek zapewnienia bezpłatnego transportu do szkół lub refundacji kosztów tego transportu jedynie uczniów zamieszkujących w obrębie właściwości miejscowej gminy.

Natomiast Gmina [...] twierdziła, że podejmując uchwałę nr [...] wykonywała zadanie publiczne rozumiane jako podejmowanie i realizowanie z korzyścią dla wspólnoty, co w realiach sprawy oznaczało zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej w zakresie edukacji poprzez stymulowanie ilości uczniów uczęszczających do szkół publicznych na terenie gminy, nawet zamieszkałych poza terytorium gminy, gdyż większa liczba uczniów, przy zaistnieniu właściwej organizacji, wysokiego poziomu nauczania prowadzi do podniesienia poziomu i standardów nauczania. Uzasadniając ten pogląd Gmina powoływała się na treść art. 7 i 166 ust. 1 Konstytucji RP, z których wywodziła, że należy odróżnić działania władcze i niewładcze. Wszędzie tam, gdzie gmina działa w sferze imperium tzn. działa w sposób władczy jednostronne rozstrzygając o prawach i obowiązkach jednostki, organ powinien posiadać wyraźną podstawę prawną upoważniającą go do takiego działania. W przypadku natomiast, gdy gmina działa w sferze niewładczej – dominum – ma ona zagwarantowaną samodzielność, nie tylko co do przedmiotu działania, lecz także co do formy działania. Wykorzystując swoje dominium Gmina [...] mogła zapewnić bezpłatny transport dzieci zamieszkujących w innej gminie do szkół znajdujących się na jej obszarze.

Rozstrzygając ten spór Sąd I instancji uznał, ze RIO dokonało błędnej wykładni przepisu kompetencyjnego, upoważniającego do podjęcia uchwały przez Radę Gminy [...].

Dalej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA uznał, że wykładnia językowa art. 17 ust. 3 u.s.g. zaprezentowana przez RIO jest niedopuszczalną, albowiem nie uwzględnia wykładni prokonstytucyjnej wynikającej z art. 32 i art. 2 Konstytucji RP, jak też wykładni celowościowej oraz wykładni systemowej, w tym wewnętrznej. Sąd I instancji podzielił argumenty podnoszone przez Gminę, że rodzicom (opiekunom dzieci) z mocy art. 32 Konstytucji RP w związku z art. 20a ust. 2 oraz art. 20c ust. 7 u.s.o. przysługuje prawo wyboru szkoły, do której ma uczęszczać dziecko i uniemożliwienie gminom bezpłatnego dowozu dzieci do szkół, w sytuacji gdy zamieszkują one poza obwodem danej szkoły, albo nawet poza terytorium gminy, prowadziłoby do nieuprawnionego nierównego traktowania ze względu na miejsce zamieszkania ucznia, przy jednoczesnym zagwarantowaniu możliwości wyboru szkoły.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., o czym była już mowa, skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że formując zarzut naruszenia prawa materialnego należy wskazać, czy naruszenie to polega na błędnej wykładni, czy niewłaściwym zastosowaniu przepisów prawa. Zarzut naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię – w świetle poglądów orzecznictwa i judykatury - polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, wadliwej interpretacji, niezrozumienia intencji ustawodawcy. Stawiając zarzut błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, strona wnosząca skargę powinna wskazać, jak przepis ten powinien być rozumiany i na czym polegał błąd sądu przy jego interpretacji (por. wyrok NSA z 20 lipca 2011 r., III FSK 335/10, niepubl., także Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 2 wyd. C. H. Beck, s. 635). Z kolei, jeśli podstawę kasacji stanowi zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, to obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest wykazanie Sądowi I instancji błędu w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Uzasadnieniem takiego zarzutu powinno być wyjaśnienie, dlaczego przepis przyjęty za podstawę prawną nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym (por. wyrok NSA z 14 października 2005 r., sygn. akt I FSK 107/05, cbois).

W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji błędną wykładnie art. 17 ust. 3 u.s.o., polegającą na przyjęciu, że może on stanowić podstawę do zapewnienia przez gminę bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka do szkoły także w sytuacji, gdy dziecko zamieszkuje poza terenem danej gminy. Formułując ten zarzut wskazano również, że ww. przepis ustanawia obowiązek finansowania z budżetu gminy jedynie dowozu dzieci mieszkających na obszarze danej gminy.

Formułując zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 3 u.s.o. autor skargi kasacyjnej błędnie uznał, że powołany przepis miał w sprawie zastosowanie, gdy tymczasem osią sporu były przepisy ustawy o samorządzie gminnym, tj. art. 6 ust.1, 7 ust. 1 pkt 8 oraz art. 18 ust. 1, ust. 2 pkt 10, czy zezwalają one na podjęcie przez Radę Gminy [...] uchwały na realizację zadania pn. "[...]". Rada Gminy w [...] jako podstawę prawną podjęcia uchwały [...] nie wskazała przepisu art. 17 ust. 3 u.s.g., lecz wskazane wyżej przepisy art. 6 ust.1, 7 ust. 1 pkt 8 oraz art. 18 ust. 1, ust. 2 pkt 10 oraz art. 58 ust. 1 u.s.g.

Przepis art. 17 ust. 3 u.s.o. niewątpliwie wskazuje na obowiązek gminy zapewnienia dzieciom bezpłatnego transportu do szkoły, w obwodzie której mieszkają. Rada Gminy w [...] przyjęła, że zapewnienie takiego samego transportu dzieciom zamieszkałym w innej, sąsiedniej gminie, a uczących się w szkole znajdującej się na jej terenie właściwości, jest sprawą publiczną o znaczeniu lokalnym oraz jako zbiorową sprawę wspólnoty podlegająca zaspokojeniu przez gminę. Stanowisko to podzielił Sąd I instancji, a ponadto uznał, że uchwała Rady Gminy w [...] realizuje przysługujące z mocy art. 32 Konstytucji RP w związku z art. 20a ust. 2 oraz art. 20 c ust. 7 u.s.o. prawo rodziców wyboru szkoły, do której ma uczęszczać ich dziecko i gwarantuje równe traktowanie uczniów ze względu na miejsce zamieszkania.

Przywołanie przez stronę skarżącą w skardze kasacyjnej przepisu prawa materialnego, który nie był zastosowany w sprawie, nie może odnieść zamierzonego skutku, nieskutecznym czyniąc zarzut błędnej wykładni (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2011 r., I FSK 337/11, Lex nr 965873).

Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.