Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 września 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 392/20 w sprawie ze skargi J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji w zakresie gruntów rolnych i leśnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od J. S. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 30 września 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 392/20, po rozpoznaniu skargi J. S. (dalej skarżąca) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji w zakresie gruntów rolnych i leśnych, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty P. z [...] grudnia 2019 r. nr [...] oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Powyższy wyrok został wydany w następujących i okolicznościach faktycznych i prawnych:

1.2. W związku z wnioskiem skarżącej o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z urządzeniami budowlanymi na działce oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [...], obręb[...], gmina [...], Wójt Gminy P. wystąpił do Starosty P. o uzgodnienie w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

1.3. Starosta P. postanowieniem z [...] grudnia 2019 r. odmówił uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu ww. decyzji. W ocenie Starosty, w odniesieniu do powyższej nieruchomości nie został spełniony warunek zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze wskazany w art. 7 ust. 2a pkt 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1161 ze zm.; dalej uogrl) albowiem grunt ten nie jest położony w obszarze zwartej zabudowy.

1.4. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku postanowieniem z [...] marca 2020 r. utrzymało w mocy ww. postanowienie Starosty P. Kolegium zgodziło się z organem I instancji, który uznał, że w odniesieniu do działki nr [...] nie został spełniony warunek z art. 7 ust. 2a pkt 1 uogrl w postaci zawierania się co najmniej połowy powierzchni każdej zwartej części gruntu w obszarze zwartej zabudowy. W ocenie Kolegium z dołączonej do akt sprawy mapy ewidencyjnej wynika, że odległość między pomiędzy tymi budynkami przekracza 100 metrów, a tym samym nie ma możliwości wyznaczenia linii zwartej zabudowy i na jej podstawie obszaru zwartej zabudowy.

1.5. We wniesionej do Sądu Wojewódzkiego skardze na powyższe postanowienie skarżąca zarzuciła rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 7, art. 8 oraz art. 124 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej Kpa), jak również naruszenie: art. 4 pkt 29 uogrl polegające na błędnej wykładni tego przepisu i zaakceptowaniu przez Kolegium przeprowadzonych przez Starostę P. pomiarów pomiędzy budynkami niesąsiadującymi ze sobą, co spowodowało przyjęcie przez te organy w sposób całkowicie dowolny, iż w okolicy terenu nie występuje dostateczna ilość budynków spełniających kryteria zwartej zabudowy, podczas gdy prawidłowa analiza stanu faktycznego i prawnego prowadzi do wniosku wręcz odwrotnego; art. 7 ust. 2a pkt 1 w zw. z art. 4 pkt 30 uogrl polegające na zaaprobowaniu zaniechania przez Starostę P. wyznaczenia obszaru zwartej zabudowy, nieprzeprowadzeniu analizy położenia terenu inwestycji i nieuzasadnionym uznaniu, że warunek określony w tym przepisie pozostaje niespełniony, art. 6 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 2a uogrl poprzez niedostrzeżenie, iż teren inwestycji stanowi grunt o znikomej wartości produkcyjnej.

1.6. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

1.7. Powołanym na wstępie wyrokiem z 30 września 2020 r. Sąd Wojewódzki powyższą skargę uwzględnił. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organów, że w okolicy działki objętej planowaną inwestycją brak jest dostatecznej liczby budynków spełniających kryteria wskazane w art. 4 pkt 29 uogrl, umożliwiających wyznaczenie obszaru zwartej zabudowy. Zdaniem Sądu stanowisko to jest wynikiem błędnej wykładni kluczowego w niniejszej sprawie pojęcia "zwartej zabudowy" zdefiniowanej w art. 4 pkt 29 uogr. W myśl tego przepisu przez zwartą zabudowę należy rozumieć zgrupowanie nie mniej niż [...] budynków za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m. Powyższe oznacza, że o zwartej zabudowie możemy mówić już wówczas, gdy mamy do czynienia ze zgrupowaniem [...] i więcej budynków, innych niż gospodarcze, położonych względem siebie w taki sposób, żeby odległości sąsiadujących ze sobą budynków nie przekraczały 100 m, czyli największa odległość pomiędzy sąsiednimi budynkami powinna wynosić do 100 m. Stanowisko organów w niniejszej sprawie opierało się na błędnym przeświadczeniu, że działka nr [...] nie jest zlokalizowana w zwartej zabudowie. Powyższe stanowiło wynik wadliwego rozumienia definicji pojęcia "zwartej zabudowy", w której przyjęto, że każdy z co najmniej [...] budynków, innych niż gospodarcze, położony powinien być względem wszystkich pozostałych w odległościach nie większych niż 100 m. Mapa ewidencyjna gruntów, stanowiąca załącznik do postanowienia Starosty P. potwierdza wadliwość stanowiska organów. Z mapy tej wynika, że wokół działki inwestycyjnej nr [...], na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...] oznaczono [...] budynków, które, jak wynika z wypisu z kartoteki budynków, nie pełnią funkcji wyłącznie gospodarczej i mogą stanowić punkt wyjścia do ustaleń w zakresie zwartej zabudowy. Ponadto, z mapy wynika, że odległości budynków sąsiadujących ze sobą nie przekracza 100 m. Przy czym, według Sądu, przekroczenie normatywnej odległości 100 m pomiędzy budynkami na działkach nr [...] i [...] o 1 m zawiera się w dopuszczalnym marginesie błędu pomiarowego, który nie mógłby wykluczyć uznania istniejącej w niniejszej sprawie konfiguracji zabudowy za zwartą w rozumieniu przepisów uogrl.

2. Kolegium wniosło skargę kasacyjną od tego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego:

1) poprzez błędną wykładnię art. 4 pkt 29 w zw. z art. 7 ust. 2a pkt 1 uogrl wyrażającą się w nieuprawnionym przyjęciu, iż wystarczające dla objęcia pojęciem "zwartej zabudowy", o jakiej mowa w tym przepisie, jest zgrupowanie [...] budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, z których każdy położony jest względem co najmniej jednego najbliższego budynku sąsiedniego w odległości nie większej niż 100 m, podczas gdy prawidłowa wykładnia normy wywiedzionej z powyższego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że pojęcie zwartej zabudowy obejmuje jedynie taki zespół nie mniej niż [...] budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, które położone są względem siebie w odległościach nie większych niż 100 m, to jest żadnego z tych budynków nie dzieli od każdego z pozostałych odległość większa niż 100 m;

2) poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 4 pkt 29 w zw. z art. 7 ust. 2a pkt 1 uogrl, wyrażające się w przyjęciu, że także budynki oddalone od siebie o 101 m spełniają kryterium odległości zakreślone hipotezą omawianego przepisu i mogą być uznane za tworzące "zwartą zabudowę" z uwagi na konieczność uwzględnienia "dopuszczalnego marginesu błędu pomiarowego", podczas gdy prawidłowe zastosowanie normy wywiedzionej z powyższego przepisu w okolicznościach badanej sprawy prowadzić powinno do stwierdzenia, że odległość miedzy budynkami wynosząca 101 m przekracza granice określone normą i wyklucza uznanie budynku położonego w tej odległości za budynek tworzący wraz z innymi "zwartą zabudowę".

W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Gdańsku, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

3. Skarżąca w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie.

4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4.1. Skargę kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne.

4.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). W ocenie NSA rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie było konieczne, gdyż ze względów technicznych - brak stanowiska strony co do możliwości udziału w rozprawie zdalnej - nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

4.3. Z uwagi na konstrukcję zarzutów dotyczących samego rozumienia pojęcia zwartej zabudowy, a także kwestii stosowania tej definicji w praktyce (odstępstwo od normatywu odległości), w pierwszej kolejności należy ocenić zarzut błędnej wykładni art. 4 pkt 29 w zw. z art. 7 ust. 2a pkt 1 uogrl. Zdaniem Kolegium w zaskarżonym wyroku błędnie przyjęto, że wystarczające dla objęcia pojęciem "zwartej zabudowy", o jakiej mowa art. 4 pkt 29 uogrl, jest zgrupowanie [...] budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, z których każdy położony jest względem co najmniej jednego najbliższego budynku sąsiedniego w odległości nie większej niż 100 m. Przedstawiona przez Sąd I instancji wykładnia sformułowania "największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100" jest prawidłowa. Przepis art. 4 pkt 29 uogrl w sposób niezwykle czytelny stanowi, że odległość 100 m ma dotyczyć wyłącznie budynków sąsiadujących ze sobą, czyli położonych obok siebie, a nie relacji pomiędzy wszystkimi budynkami w takim zespole. W żadnym razie nie chodzi o odległości pomiędzy skrajnymi budynkami, a wyłącznie pomiędzy sąsiadującymi budynkami. Taki zespół może być bowiem bardzo rozległy i odległości pomiędzy skrajnymi budynkami mogą być wielokrotnie większe. Zarzut ten jest zatem nieusprawiedliwiony.

4.4. Dla prawidłowej wykładni art. 4 pkt 29 uogrl celowym jest dodatkowo odwołanie się do wykładni autentycznej tego przepisu i wyjaśnienie okoliczności związanych z wprowadzeniem tego przepisu do uorgl - ustawą z 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. poz. 1338). Mianowicie wprowadzenie definicji zwartej zabudowy w art. 4 uogrl zostało zaproponowane w opinii Krajowej Rady Izby Architektów do opracowywanego projektu ustawy. Według pierwotnego brzmienia tej propozycji treść przepisu miała być następująca "zwarta zabudowa – rozumie się przez to zgrupowanie nie mniej niż [...] budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość nie przekracza 100 metrów". Jednak w trakcie prac podkomisji nadzwyczajnej do rozpatrzenia: - poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (druk nr 2968), - poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (druk nr 3139), - przedstawionego przez Prezydenta projektu ustawy o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (druk nr 3157) w trakcie posiedzenia w dniu 24 czerwca 2015 r. - doprecyzowano, że chodzi o odległość tylko pomiędzy sąsiednimi budynkami, aby wykluczyć jakiekolwiek wątpliwości interpretacyjne (dokładny zapis wideo obrad podkomisji dostępny na stronie https://www.sejm.gov.pl/Sejm7.nsf/transmisja.xsp?documentId=C8485683E180E478C1257E6700483FB5&symbol=TRANSMISJA_ARCH&info=T). W tej wersji poprawka została przyjęta przez Komisję Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu tych projektów ustaw na posiedzeniu 2 lipca 2015 r.

4.5. Usprawiedliwiony jest natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 4 pkt 29 w zw. z art. 7 ust. 2a pkt 1 uogrl, wyrażające się w przyjęciu, że także budynki oddalone od siebie o 101 m spełniają kryterium odległości zakreślone hipotezą omawianego przepisu i mogą być uznane za tworzące "zwartą zabudowę" z uwagi na konieczność uwzględnienia "dopuszczalnego marginesu błędu pomiarowego". W polskim systemie prawnym nie funkcjonuje pojęcie "marginesu błędu pomiarowego" danych ujętych w ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z obowiązującym w dacie wydania zaskarżonych postanowień § 16 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1572) średni błąd położenia punktów pomiarowej osnowy sytuacyjnej nie może być większy niż 0,10 m względem najbliższych punktów poziomej osnowy geodezyjnej. Uznanie 1m za margines błędu pomiarowego byłoby zatem niebezpiecznym precedensem dla wszelkich sporów na tle geodezyjnych pomiarów. Należy zatem w pełni zgodzić się z Kolegium, że nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego podjęte przez Sąd I instancji przyjęcie bliżej niesprecyzowanego i w istocie arbitralnego kryterium "dopuszczalnego błędu pomiarowego".

4.6. Definicja zwartej zabudowy jest jednoznaczna i wymaga zachowania maksymalnej odległości 100 m pomiędzy sąsiednimi budynkami. Przekroczenie tego parametru, bez względu na wielkość przekroczenia oznacza, że nie występuje zwarta zabudowa. Przy tym w niniejszej sprawie nie jest rzeczą sporną, że odległość pomiędzy budynkami na działach nr [...] i [...] o 1 m nie spełnia ww. ustawowego wymogu. Powyższa kwestia przesądza o prawidłowości odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na treść art. 7 ust. 2a pkt 1.

4.7. Skoro zatem odmowa uzgodnienia projektu decyzji znajdowała oparcie w art. 4 pkt 29 w zw. z art. 7 ust. 2a pkt 1 uogrl, to Sąd I instancji błędnie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej Ppsa) uchylając zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie, ponieważ skarga powinna zostać oddalona na podstawie art. 151 Ppsa.

4.8. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 Ppsa, uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa.