Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 24 marca 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "[...]" S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1929/17 w sprawie ze skargi "[...]" S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 16 maja 2018 r. (sygn. akt I SA/Wa 1929/17), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – oddalił skargę "[...]" S.A. w [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2017 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nabycia - z mocy prawa - z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] w [...] prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu, położonego w [...], obręb [...], oznaczonego jako działka nr [...], o powierzchni [...] ha, dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...].

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, "[...]" S.A. z siedzibą w [...] zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

I. prawa materialnego, a to:

1). art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami cyt. "(tj. z dnia 14 grudnia 2016 r. Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm., dalej: u.g.n.)" w zw. z art. 206 u.g.n. w zw. z § 4 ust 1 pkt 1,2, i 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.) w zw. z § 4 ust. 3 i w zw. z § 5 ww. cyt. rozporządzenia w zw. z art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości - poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie, iż w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, iż skarżąca nabyła - z mocy prawa - z dniem 5 grudnia 1990 r. prawo użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu położonego w [...], obręb [...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] ha, dla której księgę wieczystą o nr [...] prowadzi Sąd Rejonowy w [...], z uwagi na fakt, iż w ocenie WSA (w ślad za stanowiskiem organów w sprawie) decyzja kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] stycznia 1987 r. znak [...], zmieniona decyzją z dnia [...] marca 1990 r. znak: [...], dotycząca ustalenia opłat za zarząd nie może zostać uznana za dowód jednoznacznie przesądzający o istnieniu po stronie skarżącej prawa zarządu do działki nr [...] (zdaniem bowiem WSA skarżąca nie dysponowała żadnym indywidualnym aktem dotyczącym nieruchomości, który ustanowiłby zarząd czy też użytkowanie), podczas gdy przesłanki do uwłaszczenia nieruchomości niewątpliwie zostały spełnione, a ww. decyzja i inne dokumenty zgromadzone w sprawie jednoznacznie wskazują na to, że nieruchomość znajdowała się w zarządzie skarżącej. Rozporządzenie wykonawcze zaś w sposób jednoznaczny wskazuje, jakie dokumenty stanowią podstawę do stwierdzenia prawa zarządu, w tym m.in. w § 4 ust. 1 pkt 6 wskazano na decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością, która została przedłożona przez skarżącą, czego WSA nie dostrzega. Poprawne zaś rozumienie ww. przepisów, a w szczególności przepisów w/w rozporządzenia wskazuje na to, że decyzja dotycząca ustalenia opłat za zarząd jest wystarczająca do stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przez skarżącą,

2) art. 200 ust. 1 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji uznanie, iż w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, iż skarżąca nabyła - z mocy prawa - z dniem 5 grudnia 1990 r. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości podczas, gdy zostały spełnione wszystkie do stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez skarżącą użytkowania wieczystego nieruchomości przez skarżącą. Przy czym należy wskazać, że art. 200 ust. 1 pkt 2 u.g.n. wprost wskazuje, że nabycie prawa użytkowania wieczystego stwierdza w drodze decyzji wojewoda. Skoro zaś spełnione zostały przesłanki nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego w niniejszej sprawie to decyzja taka winna zostać wydana, czego WSA nie dostrzega,

3. art. 38 ust. 2 w zw. z art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r.) - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie poprzez uznanie, że w sprawie dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być jedynie: decyzja o oddaniu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości podczas, gdy przepis ten nie ma znaczenia dla oceny czy skarżąca spełniła przesłanki do nabycia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości z mocy prawa. Co więcej zaś WSA nie wziął pod uwagę, że decyzja w sprawie ustalenia opłat w sposób jednoznaczny ustalała także prawo zarządu [...] w odniesieniu do nieruchomości;

II. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania, a to:

4) art. 151 w zw. z art. 145 pkt 2 w zw. z art. 145 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 p.p.s.a. - poprzez oddalenie skargi pomimo rażącego naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 w z art. 81 a k.p.a. a to nieprzeprowadzenie z urzędu przez organy czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w postaci wszczęcia postępowania w przedmiocie odtworzenia akt administracyjnych postępowania dotyczącego wydania decyzji oddającej w zarząd (użytkowanie) skarżącej nieruchomość oraz nierozstrzygnięcie wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść skarżącej i przysługiwania jej zarządu nieruchomości, co skutkuje, że zarówno decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. (decyzja organu I instancji) jak i decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2017 r. ([...]) utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. ([...]) są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., a co najmniej naruszają w sposób istotny ww. przepisy postępowania,

5) art. 151 w zw. z (cyt.): "art. 145 pkt 1 lit c p.p.s.a." - poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. WSA bowiem w ślad za stanowiskiem organów przyjął, że działka nr [...] nie znajdowała się w zarządzie według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r., podczas gdy z dokumentów zgromadzonych w postępowaniu jednoznacznie wynika, że ww. działka znajdowała się w zarządzie skarżącej na dzień 5 grudnia 1990 r.,

6. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez nie odniesienie się przez WSA do wszystkich zarzutów skargi, tj. zarzutu rażącego naruszenia prawa procesowego, a to art. 7 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w postaci wszczęcia postępowania w przedmiocie odtworzenia akt administracyjnych postępowania dotyczącego wydania decyzji oddającej w zarząd skarżącej nieruchomość oraz art. 81 a k.p.a. - poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść skarżącej i przysługiwania jej zarządu nieruchomości, co skutkuje, że zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Próżno bowiem szukać w uzasadnieniu wyroku WSA odniesienia się do tak wskazanego zarzutu postawionego przez skarżącą.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżąca Spółka wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie – wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.

Ponadto skarżąca wnosiła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Pismem z dnia 12 listopada 2020 r. skarżąca wyraziła zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Pismami z dnia 16 listopada 2020 r. i z dnia 5 stycznia 2021 r. zgodę taką wyrazili też Prezydent Miasta [...] oraz Minister Rozwoju, Pracy i Technologii.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na: obrazie prawa materialnego, w postaci: art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (cyt.) "(tj. z dnia 14 grudnia 2016 r. Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm., dalej: u.g.n.)" w zw. z art. 206 u.g.n. w zw. z § 4 ust 1 pkt 1,2, i 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.) w zw. z § 4 ust. 3 i w zw. z § 5 ww. cyt. rozporządzenia w zw. z art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości oraz art. 38 ust. 2 w zw. z art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez jego błędne nie zastosowanie a także istotnym naruszeniu przepisów postępowania, takich jak: art. 151 p.p.s.a., (cyt.): "art. 145 pkt 1 lit. c) p.p.s.a." w zw. z art. 135 p.p.s.a., art. art. 151 p.p.s.a., (cyt.): "art. 145 pkt 1 lit. c) p.p.s.a." w zw. z art. 7 oraz (cyt.): "art. 77 k.p.a.", art. 75 § 1, art. 80, art. 81a k.p.a., jak również art. 141§ 4 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a.

Zarzuty te okazały się nieuzasadnione a w części nie zostały one nawet poprawnie sformułowane. Wyjaśnić zaś trzeba, że po to - w przypadku sporządzania skargi kasacyjnej – ustawodawca ustanowił przymus adwokacko-radcowski ( art. 175 § 1 p.p.s.a.), aby zapewnić m. in. formalną poprawność konstrukcji tego rodzaju pisma procesowego. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym, który cechuje wysoki stopień sformalizowania (vide: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. Prof. Romana Hausera i prof. Marka Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011 r. str. 595). Z uwagi zaś na zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, określony w przytoczonym wyżej przepisie art. 183 § 1 p.p.s.a., Sąd ten nie ma możliwości rozpoznawania sprawy w jej całokształcie a jedynie w granicach zawartych w zarzutach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zarzuty kasacyjne muszą być określone w sposób dokładny. W skardze kasacyjnej należy więc wskazać konkretny przepis, naruszenia którego – zdaniem autora skargi - dopuścił się Sąd I instancji, to jest: konkretną jednostkę redakcyjną danego artykułu, akt prawny w którym zaskarżony przepis się znajduje oraz miejsce jego publikacji.

W związku z tym stwierdzić należy, iż powyższych wymogów nie spełniało wskazanie przez autora skargi kasacyjnej zarzutów opartych na takich przepisach jak: "art. 77 k.p.a." ani "art. 87 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości". Powyższe artykuły dzielą się bowiem na dalsze jednostki redakcyjne. Dodatkowo, powołując zarzuty oparte na przepisach w/w ustawy materialnej, należało również wskazać jej miejsce publikacji, zwłaszcza, że ustawa ta była nowelizowana.

Ponadto zauważyć też trzeba, że składowi orzekającemu nie był znany, kilkakrotnie powoływany w skardze kasacyjnej, przepis "art. 145 pkt 1 lit. c) p.p.s.a." , gdyż art. 145 p.p.s.a. dzieli się na trzy paragrafy.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do pozostałych zarzutów procesowych, wyjaśnić należy, że oparcie w analizowanej sprawie wyroku na przepisie art. 151 p.p.s.a., uwarunkowane było jedynie oceną prawnomaterialną, którą wyraził Sąd I instancji. Wspomniany wyżej przepis ma bowiem wyłącznie charakter blankietowy. Oddalenie zaś skargi przez sąd administracyjny skutkuje brakiem podstaw do orzekania na podstawie art. 135 p.p.s.a.

Nie można też było twierdzić, że Sąd Wojewódzki w istotny sposób uchybił treści art. 141 § 4 p.p.s.a. a zwłaszcza w zw. z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. W motywach wyroku Sąd Wojewódzki przedstawił stan faktyczny sprawy, zarzuty podniesione w skardze oraz wyczerpująco wyjaśnił podstawę rozstrzygnięcia, zatem zaskarżony wyrok, jak wyżej wspomniano, spełniał wymagania przewidziane art. 141 § 4 p.p.s.a., okoliczność zaś, że jego treść była niesatysfakcjonująca dla skarżącej, nie oznaczało jeszcze, że Sąd I instancji w istotny sposób naruszył w/w przepis.

Przepis zaś art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. (dotyczący instytucji rażącego naruszenia prawa przez decyzję administracyjną) chociaż jest zawarty w ustawie generalnie o charakterze procesowym, jaką jest kodeks postępowania administracyjnego, ma jednak charakter materialnoprawny a nie procesowy. Odnoszenie więc tego pojęcia do kwestii procesowych i to jeszcze dotyczących postępowania sądowego, nie było w ogóle uprawnione.

Zasadnie również Sąd Wojewódzki przyjął, że organy administracji publicznej nie naruszyły w toku postępowania administracyjnego art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż materiał zgromadzony w sprawie dawał jednoznaczną odpowiedź co do istotnych elementów niezbędnych dla sformułowania oceny prawnej rozpatrywanej sprawy, a nadto zapewniał możliwość oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu.

W ocenie składu orzekającego, szczególnego podkreślenia wymaga fakt, że organ I instancji w toku postępowania zwracał się do skarżącej Spółki i do Prezydenta Miasta [...] o udzielenie informacji, czy "[...]" S.A. legitymowała się dokumentami o przekazaniu spornego gruntu w zarząd w formie prawem przewidzianym, a co świadczyłoby o tym, iż skarżącej przysługiwało przed dniem 5 grudnia 1990 r. prawo zarządu do gruntu objętego postępowaniem uwłaszczeniowym. W odpowiedzi na powyższe wystąpienia oba w/w podmioty wskazały jednak tylko na decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] stycznia 1987 r. nr [...], zmienioną decyzją z dnia [...] marca 1990 r. nr [...], o ustaleniu opłaty rocznej za zarząd gruntem. Nie została natomiast przedstawiona decyzja o ustanowieniu zarządu ani też strona wnioskująca nie twierdziła, że taka decyzja (o ustanowieniu zarządu) była kiedykolwiek wydana. W piśmie z dnia 19 lipca 2017 r. wnioskująca Spółka wskazywała, że prawo zarządu do przedmiotowego gruntu wywodzi wprost z w/w decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] stycznia 1987 r.

Z tych powodów twierdzenie obecnie, że w toku postępowania administracyjnego naruszono art. 7 w zw. z art. 80 w z art. 81 a k.p.a. bo organy nie przeprowadziły z urzędu czynności, zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w postaci wszczęcia postępowania w przedmiocie odtworzenia akt administracyjnych postępowania dotyczącego wydania decyzji oddającej skarżącej w zarząd (użytkowanie) opisaną na wstępie nieruchomość, były całkowicie niezrozumiale. Pomijając bowiem kontrowersyjny w orzecznictwie i doktrynie fakt, czy prowadzenie tego rodzaju postępowania jest możliwe w procedurze administracyjnej (Kodeks postępowania nie przewiduje tego rodzaju postępowania) to domaganie się odtwarzania treści decyzji, która – jak należy wnosić z treści wyżej powołanego pisma Spółki – nigdy nie została wydana, nie było uzasadnione.

W takiej sytuacji powtórzyć jedynie należy za Sądem Wojewódzkim, że okoliczność, iż strona skarżąca nie podzielała oceny prawnej, dokonanej przez organ, sama z siebie nie dowodziła, iż w toku postępowania administracyjnego doszło do istotnego uchybienia przepisom proceduralnym. Jak wyżej bowiem wspomniano, żaden ze zgromadzonych w sprawie dowodów nie potwierdził istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu skarżącej spółki do przedmiotowej działki gruntu.

Powyższa okoliczność miała zaś w tej sprawie rozstrzygające znaczenie.

"[...]" S.A. w [...] domagała się wydania – na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - wydania decyzji stwierdzającej nabycie przez nią – z mocy prawa – z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu, położonego w [...], obręb [...], oznaczonego jako działka nr [...], o powierzchni [...] ha, dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Zgodnie zaś z art. 200 ust. 1 u.g.n. (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. Nr 2147 ze zm.) w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się następujące zasady:

1) nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali następuje odpłatnie, jeżeli obiekty te nie były wybudowane lub nabyte ze środków własnych tych osób lub ich poprzedników prawnych;

2) nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy;

3) w decyzji, o której mowa w pkt 2, ustala się warunki użytkowania wieczystego, z zachowaniem zasad określonych w art. 62 ustawy i w art. 236 Kodeksu cywilnego, oraz kwotę należną za nabycie własności, a także sposób zabezpieczenia wierzytelności określonych w ust. 2;

4) na poczet ceny nabycia własności, o której mowa w pkt 3, zalicza się zwaloryzowane opłaty poniesione z tytułu zarządu budynków, innych urządzeń i lokali; przy nabyciu użytkowania wieczystego nie pobiera się pierwszej opłaty. W kolejnych ustępach powołanego artykułu następuje uszczegółowienie wyżej wskazanych zasad.

Podstawą zatem do wydania tzw. deklaratoryjnej decyzji, potwierdzającej fakt nabycia – z mocy prawa – z dniem 5 grudnia 1990 r. przez daną państwową osobę prawną (inną niż Skarb Państwa) użytkowania wieczystego określonego gruntu jest legitymowanie się przez tę osobę prawem zarządu – w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości - w stosunku do tego gruntu. Zgodnie zaś z art. 38 ust. 2 tej ostatniej ustawy, państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Z tej przyczyny w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że istnienia zarządu nie można domniemywać a można go wykazać środkami dowodowymi, sprecyzowanymi w przepisach rozporządzenia wykonawczego do ustawy o gospodarce nieruchomościami, wydanego na podstawie art. 206 tej ustawy.

W powyższym przepisie ustawodawca zawarł bowiem delegację dla Rady Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad i trybu stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, a także prawa użytkowania nieruchomości przez spółdzielnie, związki spółdzielcze oraz inne osoby prawne, uznawania środków, o których mowa w art. 200 ust. 1, art. 201 ust. 2 i art. 204 ust. 3, za środki własne, określania wartości nieruchomości oraz wysokości kwot należnych za nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali, zabezpieczenia wierzytelności z tego tytułu, a także rodzaje dokumentów stanowiących niezbędne dowody w tych sprawach. Na tej podstawie Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, w którym rozdział 2 zawiera przepisy dotyczące stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, a także prawa użytkowania nieruchomości przez spółdzielnie i inne osoby prawne oraz rodzaje dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm. ).

Po myśli zatem § 4. 1. pkt 1, 2, 6, i 7 w/w rozporządzenia, właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu, o którym mowa w § 5, na podstawie co najmniej jednego z następujących dokumentów: 1) decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd, 2) decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r., 6) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością, 7) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r. Stwierdzenie prawa zarządu dokonywane zaś jest wg stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. (§ 5 rozporządzenia).

Podkreślenia jednak w tym miejscu wymaga, że w wyroku z dnia 22 listopada 1999 r. (sygn. akt U 6/99, OTK 1999 r. Nr 7, poz. 159) Trybunał Konstytucyjny, analizując treść § 6 ust. 1 wspomnianego wyżej rozporządzenia uznał, że dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania, gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub została zniszczona. W wyroku tym Trybunał stwierdził bowiem, że (cyt.): "Stosowanie do art. 92 Konstytucji RP, rozporządzenia są wydawane przez ograny wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia, zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Upoważnienie musi mieć zatem charakter szczegółowy podmiotowo, przedmiotowo i treściowo (L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Liber 1998, s. 257, B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, C.H. Beck 1999, s. 159,160). Upoważnienie zawarte w art. 206 ustawy o gospodarce nieruchomościami w pełni odpowiada wymaganiom konstytucyjnym. Art. 92 ust. 1 Konstytucji RP określa wprawdzie warunki, jakim powinno odpowiadać upoważnienie ustawowe, jednocześnie jednak pozwala ustalić przesłanki legalności aktu wykonawczego. Rozporządzenie jest legalne, jeśli:

- zostało wydane przez organ upoważniony,

- służy realizacji ustawy i mieści się w zakresie spraw przekazanych przez nią do uregulowania,

- odpowiada "merytorycznej treści dyrektywnej", której wykonaniu przepis rozporządzenia mają służyć.

Oceniając, z punktu widzenia tych kryteriów rozporządzenie z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, Trybunał Konstytucyjny stwierdził zatem ostatecznie, że wprawdzie zostało ono wydane przez organ wskazany w upoważnieniu i niewątpliwie służy wykonaniu ustawy, tym niemniej już w tytułach drugiego ( stwierdzanie praw uzasadniających uwłaszczenie) i trzeciego (uznawanie środków za środki własne) rozdziału rozporządzenia Rada Ministrów odstąpiła od treści delegacji zawartej w art. 206 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W upoważnieniu ustawodawca postanowił bowiem, że Rada Ministrów określi "rodzaje dokumentów stanowiących niezbędne dowody w tych sprawach", zaś w tytułach rozdziałów rozporządzenia znalazło się sformułowanie: "rodzaje dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach". Sam więc tytuł rozdziałów wskazuje na to, że cecha niezbędności dokumentów została przez Radę Ministrów pominięta."

W rezultacie więc Trybunał Konstytucyjny przyjął, że dokument, zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania, gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Zdaniem Trybunału, z decyzji o opłatach powinien zatem wynikać w sposób jednoznaczny tytuł prawny ich wnoszenia: ustanowione mocą konkretnej decyzji administracyjnej prawo użytkowania na rzecz podmiotu wnoszącego opłatę.

W sytuacji natomiast, gdy nie ma decyzji o przekazaniu w zarząd lub decyzji o przekazaniu w użytkowanie, wydanych przed dniem 1 sierpnia 1985 r., dokument zawierający decyzję o naliczeniu opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania jedynie wtedy, gdy w decyzji o opłatach wskazana jest konkretna decyzja administracyjna, na podstawie której zostało ustanowione prawo użytkowania, a konkretna decyzja wskazana w tejże decyzji o naliczeniu opłat zaginęła lub uległa zniszczeniu.

Zgodnie z jednolitym i utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższy pogląd Trybunału Konstytucyjnego, dotyczący § 6 ust. 1 wspomnianego wyżej rozporządzenia, należy odnosić także do warunków stwierdzenia prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych (vide np. wyroki NSA: z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 570/07, 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 651/11, 10 września 2014 r. I OSK 204/13, 26 kwietnia 2017 r. I OSK 1764/15, 17 stycznia 2019 r. sygn. akt 130/17, 16 lipca 2019 r. I OSK 2385/17, 28 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1773/18 i 19 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 2182/19).

Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy, należało zatem stwierdzić, że dokument w postaci decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] stycznia 1987 r. nr [...], o ustaleniu opłaty rocznej za zarząd gruntem oraz decyzja zmieniająca ją nie mogły być w tym przypadku uznane za dowód, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia wykonawczego, który potwierdzałby prawo zarządu skarżącej. Wprawdzie obie te decyzje zawierały stwierdzenie o uznaniu terenów będących w użytkowaniu za tereny oddane w zarząd, to jednak brak w nich było wzmianki o konkretnej decyzji, mocą której "[...]" w [...] otrzymała przedmiotowy grunt w użytkowanie czy zarząd. Z przyczyn zaś wyżej wyjaśnionych nie można się było zgodzić ze skarżącą, że skoro korzystała ona z przedmiotowego gruntu i miała ustalone opłaty roczne za użytkowanie/zarząd gruntu, to należało uznać, że przysługiwało jej powyższe prawo.

Z tych powodów również wskazane na wstępie zarzuty kasacyjne materialnoprawne nie mogły być potraktowane jako skuteczne.

Biorąc zatem powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.