IV SA/Po 741/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-12-11	
Data wpływu	2024-09-30	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Izabela Bąk-Marciniak /przewodniczący/
Katarzyna Witkowicz-Grochowska
Monika Świerczak /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6262 Radni
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Skarżony organ	Rada Powiatu	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 107; art. 25b; Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.)
Dz.U. 2023 nr 0 poz 2408; art. 384 § 1; Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi D. Z. na uchwałę Rady Powiatu z dnia 30 sierpnia 2024 r. nr [...] w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Rady Powiatu 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Powiatu na rzecz skarżącego D. Z. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Pismem z dnia 9 września 2024 r. D. Z. ( dalej także jako : Skarżący) na podstawie art. 384 § 1 ustawy - Kodeks wyborczy, zaskarżył w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu uchwałę Rady Powiatu nr [...] z dnia 30 sierpnia 2024 r. w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia jego mandatu radnego Rada Powiatu.

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:

1) art. 383 § 1 pkt. 5 ustawy - Kodeks wyborczy w zw. z art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz w zw. z art. 170 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe poprzez błędne przyjęcie, że doszło do naruszenia zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji i działalności z tego powodu, że jestem organem prowadzącym szkoły niepubliczne, podczas gdy działalność oświatowa nie jest działalnością gospodarczą i nie dotyczy jej zakaz wynikający z art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym;

2) art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 170 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe poprzez błędne ustalenie, że prowadzenie placówek oświatowych stanowi prowadzenie działalności gospodarczej;

3) art. 7 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego poprzez ograniczenie możliwości pełnienia funkcji radnego w sposób wykraczający poza ograniczenia wynikające z ustawy tj. art. 25 b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym;

4) art. 2 Konstytucji RP w zakresie w jakim wskazany przepis art. 170 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe jest różnie interpretowany i różnie stosowany w różnych sytuacjach prawnych tj. w zakresie praw i obowiązków podmiotów prowadzących działalność oświatową może być stwierdzony lub nie stwierdzony status przedsiębiorcy, w zależności od okoliczności faktycznych sprawy i możliwości przyznania lub nieprzyznania określonych uprawnień;

5) art. 7 Konstytucji RP poprzez podjęcie uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu bez podstawy prawnej;

6) art. 31 ust.3 Konstytucji RP przez uchybienie zasadzie proporcjonalności;

7) art. 60 Konstytucji poprzez ograniczenie dostępu do służby publicznej

Wskazując na powyższe Skarżący wniósł o:

1) uchylenie ww. uchwały;

2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał m.in., że okolicznością, która zadecydowała o podjęciu tej uchwały jest prowadzenie przez Skarżącego niepublicznych szkół ponadpodstawowych na terenie powiatu, co jest okolicznością bezsporną w sprawie. Skarżący wymienił szkoły, które prowadzi na terenie powiatu: tj. Zespół Szkół im. dr. W. B. w K., wpisany do rejestru szkół i placówek oświatowych pod numerem [...]. W zespole szkół posiada następujące szkoły:

1) Liceum w K., wpisane do rejestru szkół i placówek oświatowych pod numerem [...],

2) Technikum im. [...] w K., wpisane do rejestru szkół i placówek oświatowych pod numerem [...];

3) Baranżową Szkołę 1 im. [...] w K., wpisaną do rejestru szkół i placówek oświatowych pod numerem [...];

4) Branżową Szkołę 2 w K., wpisaną do rejestru szkół i placówek oświatowych pod numerem [...].

Skarżący podniósł, że decyzja rady powiatu jest sprzeczna z obowiązującym prawem, a dla niego osobiście krzywdząca. Przede wszystkim dlatego, że prowadzenie placówek oświatowych nie jest działalnością gospodarczą. W prowadzonej działalności nie dochodzi także do wykorzystania mienia powiatu, ani do podejmowania czynności, które mogłyby godzić w jego wiarygodność jako radnego.

Skarżący wskazał także, że w tym zakresie opisany został w uchwale stan faktyczny nieprecyzyjny w sposób. Bowiem jako D. Z. jest wpisany do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. Jednakże żadna z placówek oświatowych, które prowadzi, wbrew twierdzeniom skarżonej uchwały, nie jest tam jednak wymieniona. Placówki oświatowe działają natomiast na podstawie wpisu do rejestru szkół i placówek oświatowych. Każda z nich posiada odrębny numer REGON.

Skarżący podkreślił , że mandat radnego uzyskał w demokratycznych wyborach, a jego wyborcy wiedzieli czym się zajmuję i chcieli, aby był ich reprezentantem. Wskazał, że uzyskał [...] głosów i pełnienie tej funkcji uważa za wielki zaszczyt i wyróżnienie. Pozbawienie go mandatu wyborczego spowoduje w tej chwili zmianę rozkładu sił politycznych w radzie powiatu. Skarżący zaznaczył, że przy podejmowaniu skarżonej uchwały całkowicie pominięto, że w prowadzonej działalności nie korzysta z budynków powiatu, nie jestem z nim związany jakąkolwiek umową cywilnoprawną w tym np. najmu lub dzierżawy. W prowadzonej działalności oświatowej pomiędzy Skarżącym, a powiatem nie mogą więc powstać jakiekolwiek zależności faktyczne, czy organizacyjne, które mogłyby podważać jego bezstronność jako radnego i zagrażać prawidłowemu wykonywaniu jego obowiązków jako radnego. W związku z pełnieniem funkcji radnego nie może także uzyskać jakichkolwiek dodatkowych korzyści, dla niepublicznych placówek oświatowych, które prowadzi.

Skarżący wskazał na cel regulacji wprowadzających ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w tym radnego, na zapobieżenie angażowania się tych osób w sytuacje i uwikłania, mogące podawać w wątpliwość autorytet konstytucyjnych organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania w tym zakresie powołał się na wyroki Trybunatu Konstytucyjnego. z dnia 23 czerwca 1999 r. sygn. akt K 30/98, uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 kwietnia 1994 r. sygn. akt W 2/94, uchwała z dnia 13 kwietnia 1994 r., sygn. W 2/94). Wskazał na ideą przyświecającą rozwiązaniom antykorupcyjnym zawartą w ustawach samorządowych powołując się na wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego. Skarżący w skardze stwierdził, że placówki niepubliczne, które prowadzi mogą co najwyżej uzyskiwać dotację oświatową, której zasady przyznawania szczegółowo i precyzyjnie określa ustawa z dnia 17 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych oraz wydane na jej podstawie rozporządzenia. Co należy podkreślić wysokość dotacji jest uzależniona od liczby uczniów oraz wysokości subwencji przyznanej jednostce samorządu terytorialnego w danym roku. Dotację tę trudno także uznać za mienie samorządu, gdyż jedynie "przepływa" ona przez rachunek powiatu i znajduje się chwilowo w jego posiadaniu. Źródłem jej powstania jest natomiast subwencja wypłacana samorządowi z budżetu państwa. W uzasadnieniu Skarżący odniósł się dalej do prawnych aspektów otrzymywanych dotacji.

Gdyby więc prowadzenie placówki oświatowej w ocenie Skarżącego uznawane było za działalność gospodarczą, wówczas otrzymanie takiej dotacji uznawane byłoby za pomoc publiczną, która podlega ustawowym i traktatowym regułom oraz sprawozdawczości. Skarżący w uzasadnieniu skargi ponadto wskazał, że w zaskarżonej uchwale w sposób nieprawidłowy ustalono także, że prowadzona przez niego działalność jest działalnością gospodarczą. Podkreślił, że art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym zakazuje radnym prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia powiatu. Jednakże działalność oświatowa, którą prowadzi nie jest działalnością gospodarczą. Wynika to wprost z art. 170 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe. Między innymi w wyroku z dnia 28 listopada 2008 r. II FSK 1216/07, NSA podkreślił, że zmiana tego przepisu "nie była ani doprecyzowaniem, ani "stylistycznym wyregulowaniem" przepisu, a konsekwencją systemowej zmiany przepisów o działalności gospodarczej." Skarżący w skardze przywołał Preambułę do ustawy - Prawo oświatowe wskazując, że jej treść potwierdza, że oświata ma szczególne znaczenie społeczne i nie jest traktowana jak zwykła działalność zarobkowa. Wskazał ponadto, że konsekwencją zmiany treści przepisu art. 170 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe jest m.in. brak możliwości korzystania przez placówki oświatowe ze wsparcia, które przysługuje przedsiębiorcom, przywołując na potwierdzenie tej tezy wyroki sadów administracyjnych ( wyrok z dnia 12 kwietnia 2022 r. sygn. I SA/Gd 135/22, wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2022 r., sygn. I GSK 1133/21).

Skarżący podkreślił, że poprzez podjęcie skarżonej uchwały naruszono reguły konstytucyjne obowiązujące w demokratycznym państwie prawnym.

Zastosowania wobec Skarżącego sankcja w postaci wygaszenia mandatu w jego ocenie całkowicie pomija obowiązek kierowania się przy stosowaniu przepisów zasadą proporcjonalności rozumianą zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego ( powołane przez Skarżącego w skardze). Tymczasem w ocenie Skarżącego sposób interpretacji przepisów antykorupcyjnych przyjęty w przedmiotowej uchwale jest całkowicie nieuzasadniony i stosuje sankcję nieproporcjonalną do hipotetycznych zagrożeń. Zagrożenia te (naruszenie reguł antykorupcyjnych) nie mogą być przy tym czysto hipotetyczne. W danej sprawie musiałaby występować realna szansa wystąpienia takich nieprawidłowości, aby móc dokonać wygaszenia mandatu radnego. W omawianej sprawie takie zagrożenie nie występuje.

Skarżący wskazał, że poprzez pozbawienie go funkcji radnego nie zwiększono, ani nie przywrócono ochrony interesu publicznego w jakimkolwiek stopniu. Nie ma ona także wpływu na zachowanie lub zabezpieczenie reguł antykorupcyjnych.

Skarżący powolał art. 60 Konstytucji i wskazał, że przyznaje on wszystkim obywatelom polskim, korzystającym z pełni praw publicznych, prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Użyte w tym przepisie pojęcie "służby publicznej" obejmuje ogół stanowisk w organach władzy publicznej, w tym m.in. w pochodzących z wyborów organach samorządu terytorialnego (wyrok TK z 8 kwietnia 2002 r., sygn. SK 18/01). Nie ma więc wątpliwości, że jednakowe zasady dostępu do służby publicznej, o których mowa w tym przepisie, dotyczą również dostępu do pełnienia funkcji radnego. Dostęp do służby publicznej obejmuje bowiem nie tylko etap wstąpienia do służby publicznej, ale również etap pozostawania w służbie publicznej aż do jej opuszczenia. Poprzez nieprawidłowe zastosowanie przepisów art. 25 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 383 § 1 pkt. 5 ustawy - Kodeks wyborczy pozbawiono go, jak wskazał Skarżący w skardze, konstytucyjnego prawa dostępu do pełnienia funkcji radnego, który uzyskał w demokratycznych wyborach.

W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł także czym jest mandat radnego i wskazał na błędy proceduralne przy podejmowaniu uchwały.

Ponadto Skarżący wskazał, że Uchwałę przyjęto na podstawie błędnej i chybionej interpretacji przepisów oraz wskutek mylnego ustalenia stanu faktycznego. Nieprawidłowo ustalono przede wszystkim, że prowadzi działalność gospodarczą

Tak więc skarżona uchwała w ocenie Skarżcego została niewątpliwie wydana z rażącym naruszeniem obowiązującego prawa i jako taka powinna zostać uchylona.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości i zasądzenie od Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Rada powiatu m.in. wskazała, że przepisy ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2024 poz. 107) ograniczają możliwość prowadzenia przez radnych dodatkowej działalności. Należy do nich m.in. sformułowany w art. 25b ust. 1 ustawy zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia powiatu, w którym radny uzyskał mandat, a także zarządzania taką działalnością lub też przedstawicielstwa czy pełnomocnictwa w prowadzeniu takiej działalności.

Osią sporu w ocenie Rady Powiatu staje się w pierwszym rzędzie rozstrzygnięcie wątpliwości w zakresie oceny charakteru prowadzonej przez radnego działalności w zakresie prowadzenia niepublicznych placówek oświatowych przez pryzmat przepisów regulujących ustanowienie ustawowych zakazów prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia jednostki samorządowej, w której dana osoba objęła mandat radnego.

Przywołane przez radnego tezy z orzecznictwa sądów administracyjnych nie przystają do rozpoznawanego przypadku i nie dają również jednoznacznej odpowiedzi rozstrzygającej przywołane wątpliwości. Rada Powiatu miała na względzie, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia prowadzenia działalności gospodarczej w ustawie samorządowej. W piśmiennictwie prawniczym wskazuje się, że definicji legalnej tego pojęcia należy poszukiwać w treści podstawowej ustawy, która reguluje jej prowadzenie- tj. ustawy Prawo przedsiębiorców. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy działalnością gospodarczą jest zorganizowana działalność zarobkowa, wykonywana we własnym imieniu i w sposób ciągły.

W świetle powyższych rozważań i ustaleń zastanawiający i niepozostający bez wpływu na interpretację przepisów antykorupcyjnych jest jednak fakt wprowadzenia do ustawy Prawo oświatowe art. 170 (wcześniej odpowiednio do ustawy o systemie oświaty) przepisów, z których wynika, że prowadzenie szkoły lub placówki, zespołu, o którym mowa w art. 182, oraz innej formy wychowania przedszkolnego nie jest działalnością gospodarczą.

Powyższe może skłaniać do dwóch przeciwstawnych wniosków — pierwszy może być taki, że wprowadzając powyższe przepisy ustawodawca przewidział wpływ ww. wyłączenia na przepisy antykorupcyjne i tym samym celowo wyłączył ich stosowanie do takiej działalności, natomiast drugi zakłada, że przy uchwalaniu przepisów Prawa oświatowego ustawodawca nie przewidział dokładnych skutków wprowadzanej regulacji tworząc niezamierzoną lukę prawną. Mając na uwadze cel przepisów antykorupcyjnych (zapobieganie wykorzystania mienia komunalnego gminy/ mienia powiatu dla prowadzonej działalności gospodarczej) — należy raczej przyjąć tę drugą możliwość. Rada powiatu podzieliła pogląd, że trudno przyjąć, że ustawodawca celowo uznał, iż wykorzystanie mienia powiatu przy wskazanej wyżej działalności oświatowej nie narusza celu przepisów art. 25b ustawy o samorządzie powiatowym.

Wobec powyższego zaszła konieczność wszczęcia procedury wygaśnięcia mandatu radnego.

Zaznaczyć przy tym należy, że wbrew twierdzeniom skarżącego nie doszło do żadnych błędów proceduralnych przy podejmowaniu uchwały. Podnoszona kwestia nieformalnych spotkań radnych pozostaje bez znaczenia nad dyskusją w sprawie podejmowanego rozstrzygnięcia, a same spotkania radnych w siedzibie organu niczym niezwykłym. Prace nad projektem uchwały przebiegały zgodnie z przepisami statutu Powiatu, a sama procedura podjęcia uchwały z wszelkimi dodatkowymi wymogami wynikającymi z wagi rozpatrywanego tematu odbyła się przy zachowaniu przepisów szczególnych. Radny kilkakrotnie miał możliwość złożenia wyjaśnień i odniesienia się do stanowiska prezentowanego przez Przewodniczącego Rady Powiatu i Komisji Rady Powiatu.

Wojewódzki Sad Administracyjny w P. zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem legalności. Na podstawie art. 3 § 3 p.p.s.a. sąd administracyjny dokonuje takiej kontroli również wtedy, gdy przepisy szczególne ją przewidują. Takimi przepisami są m.in. przepisy Kodeksu wyborczego, mocą których sąd dokonuje kontroli zgodności z prawem aktów stwierdzających wygaśnięcie mandatu radnego.

Przedmiotem rozstrzygania była uchwała Rady Powiatu ( dalej jako: Uchwała) wydana na podstawie art. 12 pkt 11 i art. 25 b ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2024 poz. 107 dalej jako: "u.s.p.") ) oraz art. 383 § 2 w związku z § 1 pkt 5 , § 5 oraz § 6 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2023 poz. 2408 z późn. zm.) którą to Uchwałą Rada Powiatu stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego Rady Powiatu - pana D. Z. z powodu naruszenia przez niego ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia powiatu.

W tym miejscu wskazać należy, że stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego oznacza wkroczenie w materię chronioną konstytucyjnie, jaką jest bierne prawo wyborcze. Do wygaśnięcia mandatu dochodzi na skutek zdarzeń, z którymi ustawa wiąże utratę mandatu uzyskanego w wyborach powszechnych. Zasadą jest, że im bardziej drastyczne jest wkroczenie władzy w materię podmiotowego prawa wyborczego, z punktu widzenia kryterium legalności tym bardziej rygorystycznie powinny być oceniane przesłanki ingerencji w to prawo ( por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r. sygn. K 8/07,). Sankcja utraty mandatu radnego pochodzącego z wyborów powszechnych musi więc być zastosowana w sytuacji wystąpienia jednoznacznych i niebudzących wątpliwości przesłanek nakazujących wygaszenie takiego mandatu (por. wyrok z dnia 6 września 2016 r. sygn. akt II OSK 1269/16).

Ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym wprowadza instytucje, których celem jest stworzenie gwarancji prawnych prawidłowego, obiektywnego, rzetelnego wykonywania zadań przez jednostki samorządu terytorialnego oraz które mają na celu wyłączenie możliwości wykorzystania mienia powiatu dla interesów indywidualnych osób wchodzących w skład organów stanowiących powiaty, jaki osób wykonujących funkcję organów wykonawczych powiatu.

Instytucje te mają charakter restrykcyjny przez ograniczenie uprawnień, które przysługują jednostkom w danym porządku prawnym, jak np. swobody wykonywania działalności gospodarczej przez wprowadzenie ograniczeń.

Według art. 25b ust.1 u.s.p. "Radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia powiatu, w którym radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności". Wprowadzony zakaz opiera się na łącznym wystąpieniu dwóch przesłanek – po pierwsze, prowadzeniu przez radnego działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, - po drugie, wykorzystywanie mienia powiatu przy prowadzeniu działalności gospodarczej. Zgodnie z art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego "Wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek: naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności." Wygaśnięcie mandatu radnego w przypadkach określonych w § 1 stwierdza rada w drodze uchwały ( art. 383 § 2).

Zatem przechodząc na grunt rozstrzyganej sprawy podjęcie uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego mogło nastąpić tylko w przypadku gdy rada powiatu ustali wystąpienie tych dwóch przesłanek łącznie.

Bezspornym w sprawie jest prowadzenie przez Skarżącego niepublicznych szkół ponadpodstawowych na terenie powiatu, czyli Zespołu Szkół im. [...] w K., który wpisany jest do rejestru szkół i placówek oświatowych pod numerem [...]. W zespole szkół Skarżący posiada następujące szkoły:

1) Liceum w K., wpisane do rejestru szkół i placówek oświatowych pod numerem [...],

2) Technikum im. [...] w K., wpisane do rejestru szkół i placówek oświatowych pod numerem [...];

3) Branżową Szkołę 1 im. [...] w K., wpisaną do rejestru szkół i placówek oświatowych pod numerem [...];

4) Branżową Szkołę 2 w K., wpisaną do rejestru szkół i placówek oświatowych pod numerem [...].

Definicja działalności gospodarczej została zawarta w art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. prawo przedsiębiorców ( t.j Dz.U.2024 poz.236 dalej jako: "prawo przedsiębiorców" ). Zgodnie z powołanym przepisem działalnością gospodarczą jest zorganizowana działalność zarobkowa, wykonywana we własnym imieniu i w sposób ciągły. Nie ulega wątpliwości, że działalność polegająca na prowadzeniu niepublicznej szkoły ma charakter odpłatnego świadczenia usług, a zatem jest nastawiona na osiągnięcie zysku i jest prowadzona w sposób ciągły, jest bowiem prowadzona stale. Zatem, w świetle powyższej definicji działalności gospodarczej, osoby prowadzące niepubliczne szkoły należałoby zaliczyć do grona podmiotów prowadzących działalność gospodarczą. Natomiast zgodnie z treścią art. 170 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. o systemie oświaty ( t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 737 zwanej dalej u.s.o.), (wskazującym na stosunek do przepisów o działalności gospodarczej), "Prowadzenie szkoły lub placówki, zespołu o którym mowa w art. 82 oraz innej formy wychowania przedszkolnego) nie jest działalnością gospodarczą". "Działalność oświatowa nieobejmująca prowadzenia szkoły lub zespołu, może być podejmowana na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 162)". Zatem w ocenie Sądu, przyjąć należy, że ustawodawca wprowadzając do ustawy o systemie oświaty art. 170 pozbawił podmioty prowadzące wskazane wyżej placówki edukacyjne statusu przedsiębiorcy. Przesądzenie w aktualnym stanie prawnym o wyłączeniu szkół i placówek z zakresu działalności gospodarczej, daje podstawę do twierdzenia, że prowadzenie szkoły niepublicznej co do zasady nie jest działalnością gospodarczą.

Nie wdając się w rozważania, jakimi względami kierował się ustawodawca wyłączając prowadzenie niepublicznej szkoły z działalności gospodarczej, to uznać należy, że przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie spowodowało, że przepisy ustawy o samorządzie powiatowym, w stosunku do osób prowadzących taką działalność, nie ograniczają jej prowadzenia ze względu na pełnione przez nich funkcje publiczne w tym radnego.

Tym samym zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia powiatu nie można było rozciągnąć na inną działalność jaką jest prowadzenie szkoły niepublicznej.

Za takim rozstrzygnięciem przemawia też reprezentowany w orzeczeniach sadów administracyjnych pogląd, że ustanowienie instytucji represyjnych, których celem jest stworzenie gwarancji prawidłowego i rzetelnego wykonywania zadań przez jednostki samorządu terytorialnego przy wykorzystaniu powierzonego mienia powiatu nie oznacza, że ustawodawca odchodzi przy stosowaniu tych instytucji od konstytucyjnej zasady, ustanowionej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którą "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Jedną z wartości demokratycznego państwa prawnego jest zasada praworządności. Według art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Zasada konstytucyjna praworządności wiąże organy, które mogą podjąć ingerencję nadzorczą tylko w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Działanie na podstawie i w granicach prawa to działanie, które znajduje oparcie w treści przepisu prawa. Przy wykładni przepisu prawa należy mieć na uwadze, że sankcje, mogą być stosowane tylko w granicach dopuszczalnych prawem, przy wyłączeniu wykładni rozszerzającej. Ten zakaz rozszerzającej wykładni przepisów ustanawiających sankcje wobec jednostki, ma szczególne znaczenie w przypadku stosowania sankcji wygaśnięcia mandatu radnego, a to z uwagi na pierwszeństwo członków wspólnoty samorządowej w tworzeniu składu osobowego organów jednostek samorządu terytorialnego" ( patrz: wyrok NSA z 10 lutego 2005 r., OSK 1083/04), które to stanowisko Sąd w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela.

Konkludując art. 25b ust.1 u.s.p. zakazuje prowadzenia wyłącznie działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia powiatu a nie każdej działalności. Nie ma zatem przesłanek, aby wykładnię językową korygować wykładnią celowościową. Prowadzenie szkoły niepublicznej nie jest działalnością gospodarczą. Skoro pojęcie działalności gospodarczej jest precyzyjnie zdefiniowane, a inny przepis ustawowy z tego pojęcia wyłącza działalność polegającą na prowadzeniu szkoły, to wygaszenie mandatu radnego Skarżącemu stanowiło naruszenie art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego w zw. z art. 25 b ust 1 u.s.p.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały.

O kosztach postępowania sądowego (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie należne pełnomocnikowi Skarżącego, ustalone zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935, z późn. zm.), w wysokości [...] zł.

.