II SA/Wr 70/11 - Wyrok

Data orzeczenia	2011-04-27	
Data wpływu	2011-02-07	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Andrzej Wawrzyniak
Mieczysław Górkiewicz
Olga Białek /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6019 Inne, o symbolu podstawowym 601	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II OSK 1598/11	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	*Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270;  art. 151;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118;  art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek – spr. Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru budowy tymczasowych obiektów budowlanych (dwóch) kontenerów o funkcji biura tymczasowego i pomieszczenia socjalnego oddala skargę.	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. (Nr[...]), podjętą na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 i art. 82 ust. 1 i 2 w związku z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 156 z 2006 roku, poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98 z 2000 roku, poz. 1071 z późn. zm.) Starosta M. złożył sprzeciw do zgłoszenia z dnia 1 lipca 2010 r. zamiaru budowy tymczasowych obiektów budowlanych (dwóch kontenerów o wymiarach: 2,5 m x 6 m x 3,19 m o funkcji biura tymczasowego i pomieszczenia socjalnego) w miejscowości C. przy ulicy K. [...] do realizacji na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] obręb C.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że inwestor w osobie P.B. w dniu [...] r. w Starostwie Powiatowym w M. dokonał zgłoszenia zamiaru budowy tymczasowych obiektów budowlanych (dwóch kontenerów o wymiarach: 2,5 m x 6 m x 3,19 m o funkcji biura tymczasowego i pomieszczenia socjalnego) w miejscowości C. przy ulicy K. [...] do realizacji na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] obręb C. Z akt sprawy wynika, że inwestor zamierza ustawić na istniejącym utwardzonym terenie dwa kontenery techniczne niezwiązane z gruntem wraz z podłączeniem przedłużacza z przewodem w podwójnej izolacji typu OW zawieszonym na lince stalowej na wysokości minimum 4,5 m. Kontenery są gotowe, fabrycznie wykończone.

Dalej wyjaśnił, że przy powyższej budowie inwestor będzie musiał stosować się do zasad Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych, a także postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – uchwały Rady Gminy C. z dnia [...]r. Nr [...]- w którym to działka oznaczona numerem ewidencyjnym [...] obręb C. oznaczona jest symbolem 2MNU. Zgodnie natomiast z § 16 pkt 1 pkt 2 tej uchwały w zakresie przeznaczenia terenu dopuszcza się lokalizacje nieuciążliwych usług lokalnych (komercyjne lub publiczne) nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku mieszkalnego, usługi mogą być lokalizowane w adaptowanych pomieszczeniach budynku mieszkalnego lub lokalizowane w adaptowanych pomieszczeniach budynku mieszkalnego lub gospodarczego, w pomieszczeniach dobudowanych do budynków lub w obiektach wolnostojących. Stosownie z kolei do § 2 ust. 1 pkt 8 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez nieuciążliwe usługi lokalne należy rozumieć funkcje usług komercyjnych lub publicznych związane z obsługą projektowanej i istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zagrodowej oraz letniskowej, których uciążliwość mierzona zgodnie z przepisami odrębnymi nie przekracza swym zasięgiem granic terenu, do którego inwestor posiada tytuł prawny.

Wobec powyższego organ uznał, że prowadzona przez inwestora usługa - "Cięcie i wyrób oklein" - nie jest bezpośrednio związana z funkcją tego terenu, a więc funkcją mieszkaniową jednorodzinną, zagrodową oraz letniskową, jako funkcją podstawową. Planowane zamierzenie inwestycyjne zwiększy także uciążliwość sąsiadów i uniemożliwi użytkowanie posiadanej posesji przez inwestora zgodnie z przeznaczeniem. Ponadto wskazał, że w chwili obecnej wpływają skargi sąsiedzkie związane z nieprawidłowościami prowadzenia powyższej działalności (pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M.).

Wobec tego uznano, że w niniejszej sprawie zastosowanie ma przepis z art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Iub inne przepisy.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył P. B. wnosząc o jej uchylenie.

Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 6 - 10 KPA, art. 107 § 1 KPA poprzez ich niezastosowanie (w szczególności niezastosowanie art. 10 § 1 kpa),

- art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego przez jego zastosowanie (błąd subsumcji).

Rozwijając powyższe zarzuty odwołujący się wskazał, że strona ma prawo do zajęcia stanowiska wobec całości dowodów i żądań zawartych w aktach sprawy, a obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia. W niniejszym jednak postępowaniu – przed wydaniem decyzji - nie umożliwiono stronie zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych materiałów i dowodów, co też stanowiło naruszenie art. 10 § 1 kpa i uzasadnia uwzględnienie skargi.

Nadto wyjaśnił, że zgodnie z art. 107 kpa decyzja powinna zawierać powołanie podstawy prawnej, która powinna być powołana dokładnie, a więc także ze wskazaniem mających zastosowanie w sprawie przepisów określonego aktu prawnego oraz przywołaniem źródła jego publikacji, gdyż formułka "z późniejszymi zmianami" nie daje stronie pełnej informacji o podstawie prawnej rozstrzygnięcia.

Zdaniem P. B. rozstrzygnięcie organu I instancji jest wadliwe, a Starosta M. popełnił błąd subsumcji, tj. niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w zastosowanym przepisie prawa – tj. art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, gdyż stan faktyczny odpowiada w istocie hipotezie normy prawnej z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Nadto podkreślił, że ze względu na stan faktyczny sprawy organ winien umożliwić wykonanie robót budowlanych - montażu dwóch kontenerów (biurowego i socjalnego) na działce nr [...] przy ul. K. [...] w C. i nie powinien wnosić sprzeciwu, gdyż budowa dwóch kontenerów, objęta zgłoszeniem, wbrew stanowisku organu, nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub innych przepisów.

Wskazał nadto, że organ w żaden sposób nie wykazał, że w kontenerze biurowym i socjalnym będzie zlokalizowana uciążliwa usługa lokalna, a nadto nie wyjaśnił na czym dokładnie ma polegać owe niewątpliwe zwiększenie uciążliwości. Na marginesie odwołujący się dodał, że na działce nr [...] prowadzona jest działalność gospodarcza "Cięcie i wyrób okleili naturalnych" od 1991 r. między innymi na potrzeby miejscowych warsztatów stolarskich (meblarskich). Działalność ta nie pogarsza jednak w żaden sposób stanu środowiska i nie stwarza uciążliwości dla mieszkańców, gdyż nie stwierdzono, aby zostały przekroczone dopuszczalne dla zabudowy mieszkaniowej normy hałasu, emisji spalin itp. Ponadto wskazał, że przez 19 lat funkcjonowania firmy żaden z uprawionych organów nie stwierdził jakichkolwiek naruszeń prawa w tym zakresie. W aktach sprawy brak jest też jakiejkolwiek skargi sąsiedzkiej.

Wojewoda D. decyzją z dnia [...] r. (Nr [...]), podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn zm.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W motywach podjętego rozstrzygnięcia organ II instancji w pierwszej kolejności wskazał, że sprzeciw okazał się zasadny, gdyż przedmiotowa inwestycja nie ma charakteru usługi komercyjnej związanej z obsługą projektowanej i istniejącej zabudowy mieszkaniowej.

Dalej wyjaśnił, że stosownie do art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Zgodnie zaś z § 20 ust 1 uchwały Rady Gminy C. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi C., gmina C. (Dz. U. z 2008 r., nr 22, poz. 376) w zakresie przeznaczenia terenu 2MNU, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja ustala się:

1) przeznaczenie podstawowe które stanowi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z nieuciążliwymi usługami lokalnymi, usługi mogą być lokalizowane w adaptowanych pomieszczeniach budynku mieszkalnego lub gospodarczego, w pomieszczeniach dobudowanych do budynków lub w obiektach wolno stojących,

2) dopuszcza się lokalizację:

a) zieleni urządzonej, w tym zadrzewień i zakrzewień,

b) sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz komunikacji, pełniących służebną rolę wobec przeznaczenia podstawowego, miejsc parkingowych i garaży wolno stojących.

Stosownie natomiast do § 2 ust. 1 pkt 8 w/w miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez nieuciążliwe usługi lokalne należy rozumieć funkcje usług komercyjnych lub publicznych związane z obsługą projektowanej i istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zagrodowej oraz letniskowej, których uciążliwość mierzona zgodnie z przepisami odrębnymi nie przekracza swym zasięgiem granic terenu, do którego inwestor posiada tytuł prawny.

W ocenie Wojewody zgłoszone roboty budowlane w postaci postawienia kontenerów, z przeznaczeniem na: biuro tymczasowe oraz pomieszczenie socjalne, na działce nr [...] obręb C. oznaczonej w planie symbolem 2MNU nie mieszczą się w katalogu inwestycji dopuszczonych do realizacji na tym terenie przez plan miejscowy, gdyż biuro tymczasowe i pomieszczenie socjalne przy prowadzonej przez inwestora działalności "Cięcie i wyrób oklein" nie ma charakteru zabudowy mieszkaniowej ani też usługi lokalnej związanej z obsługą istniejącej i projektowanej zabudowy mieszkaniowej oraz jednorodzinnej. Kontener biurowy może stanowić jedynie obiekt związany z działalnością usługową o charakterze ponadlokalnym, a obiekt socjalny nie ma charakteru "usługowego" w ogóle. Powyższe obiekty naruszają zatem ustalenia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Stąd w ocenie Wojewody wniesienie sprzeciwu było uzasadnione.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania, wskazano, że zgodnie z art. 10 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Postępowanie zgłoszeniowe uregulowane w Prawie budowlanym ma z kolei specyficzny charakter, bowiem stroną tegoż postępowania jest tylko inwestor, który dostarcza organowi architektoniczno-budowlanemu niezbędne dokumenty. Organ oceniając je udziela milcząco zgody na realizację inwestycji albo wydaje sprzeciw jeżeli inwestycja narusza przepisy prawa. W takim postępowaniu organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma obowiązku powiadamiania strony o wszczęciu czy zakończeniu postępowania, gdyż przepisy Prawa budowlanego mające charakter lex specialis takiego obowiązku nie nakładają, a dodatkowo obowiązek taki nie miałby racjonalnego uzasadnienia, gdyż wszystkie dowody w sprawie są inwestorowi znane. W związku z czym za niezasadny uznano zarzut naruszenia przez Starostę M. art. 10 kpa.

Zdaniem Wojewody nie miał również większego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 107 kpa, który wskazuje, że decyzja powinna zawierać m. in. powołanie podstawy prawnej. W ocenie organu II instancji zawarta w decyzji Starosty M. nr [...] (powinno być[...]) podstawa prawna wskazana została w sposób nie wywołujący wątpliwości, a powołane przepisy prawa obowiązywały w chwili orzekania przez ten organ. Jednocześnie wydana decyzja była merytorycznie prawidłowa.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, P. B. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania w wysokości 1237, 00 zł.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

- art. 10 kpa przez jego niezastosowanie;

- art. 138 § 1 pkt 1 kpa przez jego zastosowanie;

- art. 138 § 1 pkt 2 kpa przez jego niezastosowanie;

- art. 7 i 80 kpa przez błędną ocenę stanu faktycznego;

- art. 7-9 kpa przez ich niezastosowanie.

W uzasadnieniu wskazano, że wyrażona w art. 10 § 1 kpa zasada czynnego udziału strony w postępowaniu - znajdująca zastosowanie również w postępowaniu odwoławczym (art. 140 k.p.a.) - wymaga aby organ przed wydaniem decyzji umożliwił pełnomocnikowi wypowiedzenie się co do zebranych materiałów i dowodów oraz zgłoszonych żądań. Obowiązkiem więc Wojewody w niniejszej sprawie było pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia, a także wstrzymania się od wydania decyzji do czasu (określonego wyznaczonym stronie terminem) złożenia powyższego oświadczenia. Brak zatem w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu na to, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie uzasadnia – w ocenie skarżącego - twierdzenie, że Wojewoda naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 kpa.

Ponadto skarżący wskazał, że zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 kpa przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (wyrok z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05, publ. ONSAiWSA 2006/6/157). W niniejszej zaś sprawie wskutek naruszenia powyższego przepisu strona skarżąca nie miała możliwości zapoznania się szczegółowo z aktami sprawy i wypowiedzenia się na ich temat, w szczególności została pozbawiona możliwości złożenia wniosku o dołączenia do akt sprawy dowodów – tj. zaświadczeń z [...] r. [...] i[...], co też mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Dalej skarżący podkreślił, że Wojewoda , podobnie jak Starosta M. popełnił błąd subsumcji, tj. niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w zastosowanym przepisie prawa - art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. Tymczasem stan faktyczny jest taki, że organ winien umożliwić skarżącemu wykonanie robót budowlanych tj. montaż dwóch kontenerów (biurowego i socjalnego) na działce nr [...]przy ul. K. [...] w C. i nie powinien wnosić sprzeciwu, gdyż budowa dwóch kontenerów, objęta zgłoszeniem - wbrew stanowisku organu - nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub innych przepisów, co też wynika z załączonych zaświadczeń Wójta C.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Nadto wyjaśnił, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 30 Prawa budowlanego ogranicza się do dokonania przez właściwy organ oceny charakteru zamierzenia inwestycyjnego, którego treść wynikać ma z dokumentów złożonych wraz ze zgłoszeniem. W ocenie organu dołączone do zgłoszenia dokumenty były wystarczające do podjęcia decyzji w sprawie, a nadto brak było podstaw do prowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz potrzeby aby strona wypowiedziała się co do zebranych dowodów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn.zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje zatem oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Należy też dodać, że w myśl przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. W pierwszej kolejności kontroli Sądu podlega prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów proceduralnych. Bezbłędne stosowanie przepisów procesowych wpływa bowiem na zasadność ustalenia stanu faktycznego w sprawie, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić trafność zastosowanych w danej sprawie norm prawa materialnego. Mając na uwadze tak zakreśloną kognicję Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że w niniejszej sprawie nie doszło do uchybień uprawniających do wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Motywując podjęte rozstrzygnięcie zasadnym jest na wstępie wyjaśnienie, że w rozpoznawanej sprawie kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu podlegała decyzja Wojewody z dnia [...] r. (Nr[...]) utrzymująca w mocy, podjętą na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 i art. 82 ust. 1 i 2 w związku z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 156 z 2006 r., poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98 z 2000 roku, poz. 1071 z późn. zm.) decyzję Starosty M. (Nr[...]) wnoszącą sprzeciw wobec zamiaru budowy tymczasowych obiektów budowlanych (kontenerów) o funkcji biura tymczasowego i pomieszczenia socjalnego w miejscowości C. na działce nr ew.[...], obręb C., z uwagi na fakt, że planowana inwestycja narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rozpatrując przedmiotową skargę sąd miał na względzie to, że zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 156 z 2006 r., poz. 1118 z późn. zm.) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach art. 29.

Przepis art. 29 ustawy – Prawo budowlane wylicza enumeratywnie obiekty i roboty budowlane, których realizacja, co prawda nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ale nakłada na inwestora obowiązek zgłoszenia zamiaru ich wykonania właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

Rozpatrując powyższą skargę w kontekście wskazanych wyżej uregulowań należy uznać, że zgodnie z przepisem art. 28 Prawa budowlanego istnieje swoiste domniemanie, że rozpoczęcie robót budowlanych wymaga – co do zasady – legitymowania się przez inwestora ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od powyższej zasady wprowadził ustawodawca w przepisie art. 29 powoływanej ustawy, tworząc katalog zamknięty robót budowlanych nie wymagających takiego pozwolenia na budowę. Z kolei w przepisie art. 30 Prawa budowlanego określono w jakich przypadkach wykonywanie robót budowlanych nie wymaga co prawda uzyskania pozwolenia na budowę ale konieczne jest zgłoszenie określonych w tym przepisie robót budowlanych właściwemu organowi. Również wyliczenie owych robót podlegających zgłoszeniu ma charakter zamknięty. W kontekście powyższych uregulowań normatywnych inwestor, który chce realizować określone roboty i obiekty budowlane, a który twierdzi, że nie wymagają one pozwolenia na budowę musi wykazać, że planowane roboty mieszczą się w owym zamkniętym katalogu prac i obiektów, dla realizacji których wystarcza jedynie zgłoszenie.

Jeżeli z kolei zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy czy też zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje właściwy organ wnosi sprzeciw (art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2 powyższej ustawy).

Przewidziany w powyższym przepisie sprzeciw wyraża brak zgody właściwego organu na przystąpienie przez inwestora do realizacji zamierzonej działalności budowlanej, stanowiąc jednocześnie rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty, czyli decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 Kpa (por. E. Radziszewski; Prawo budowlane. Przepisy i komentarz; Warszawa 2006, s. 101).

W rozpoznawanej sprawie wnosząc sprzeciw do zgłoszenia zamiaru budowy tymczasowych obiektów budowlanych tj. kontenerów Starosta M. wyjaśnił, że planowana inwestycja narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zawarte w uchwale Rady Gminy C. z dnia [...] r. (Nr[...]). We wskazanej uchwale działka oznaczona numerem ewidencyjnym [...] - na której wg zgłoszenia planowane było niniejsze zamierzenie inwestycyjne – oznaczona jest symbolem 2MNU. Zgodnie natomiast z § 20 ust. 1 tegoż planu tereny zabudowy mieszkaniowej z usługami, Zgodnie natomiast z § 20 ust. 1 tegoż planu dla terenów zabudowy mieszkaniowej z usługami, oznaczonych na rysunku planu symbolami: 1MNU - 4MNU, 12 MNU, 13 MNU, jako przeznaczenie podstawowe ustalono zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z nieuciążliwymi usługami lokalnymi, usługi mogą być lokalizowane w adaptowanych pomieszczeniach budynku mieszkalnego lub gospodarczego, w pomieszczeniach dobudowanych do budynków lub w obiektach wolno stojących; dopuszczono również lokalizację:

a) zieleni urządzonej, w tym zadrzewień i zakrzewień,

b) sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz komunikacji, pełniących służebną rolę wobec przeznaczenia podstawowego, miejsc parkingowych i garaży wolno stojących.

Według postanowień przywołanego planu przez nieuciążliwe usługi lokalne należy z kolei rozumieć, funkcje usług komercyjnych lub publicznych związane z obsługą projektowanej i istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zagrodowej oraz letniskowe, których uciążliwość mierzona zgodnie z przepisami odrębnymi nie przekracza swym zasięgiem granic terenu, do którego inwestor posiada tytuł prawny ( § 12 ust. 1 pkt 8 uchwały).

Ze złożonego zgłoszenia wynika, że planowane przedsięwzięcie polega na wykonaniu na istniejącym, utwardzonym placu dwóch kontenerów przeznaczonych na biuro tymczasowe i pomieszczenie socjalne. Takie jednak przeznaczenie niniejszych obiektów budowlanych nie mieści się – co słusznie zauważyły organy – w katalogu inwestycji dopuszczonych do realizacji na tym terenie przez plan miejscowy. W świetle bowiem zapisów uchwały Rady Gminy C. nr [...] w zakresie przeznaczenia terenu 2MNU, na którym planowana jest inwestycja, przeznaczenie podstawowe stanowi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z nieuciążliwymi usługami lokalnymi. Tymczasem objęte zamiarem inwestycyjnym przedsięwzięcie w żadnej mierze nie ma charakteru zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Nie może też być pojmowane jako nieuciążliwa usługa lokalna, gdyż w kontenerach tych nie będzie prowadzona jakakolwiek działalność usługowa. Taka bowiem działalność - "C. i w. o. n." – prowadzona jest na tej działce od 1991 r., co też skarżący zauważył w odwołaniu. W rozpoznawanej sprawie za wyłączne przeznaczenie tychże kontenerów uznano biuro tymczasowe i pomieszczenie socjalne tymczasowe. W okolicznościach niniejszej sprawy ustawienie spornych obiektów budowlanych, z przytoczonych powodów, pozwala przyjąć, że planowana inwestycja nie spełnia wymagań szczegółowych dotyczących przeznaczenia terenu przyjętych uchwałą Rady Gminy C. z dnia [...] r., co też uzasadniało wniesienie na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego sprzeciwu.

Zauważyć nadto należy, że objęte zamiarem inwestycyjnym w niniejszej sprawie przedsięwzięcie polegające na budowie tymczasowych obiektów budowlanych, tj. kontenerów nie korzysta z dobrodziejstwa zwolnienia od uzyskania pozwolenia na budowę. W myśl regulacji art. 29 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga m.in. budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu (pkt 12) oraz budowa tymczasowych obiektów budowlanych stanowiących wyłącznie eksponaty wystawowe, niepełniących jakichkolwiek funkcji użytkowych, usytuowanych na terenach przeznaczonych na ten cel (pkt 25).

Analiza stanu faktycznego istniejącego w przedmiotowej sprawie nie pozwala na przyjęcie zaistnienia przesłanek określonych w art. 29 ust. 1 pkt 12 i pkt 25 Prawa budowlanego. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy – w szczególności ze zgłoszenia - nie wynika bowiem, że wskazana inwestycja przewidziana jest do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy. Planowany obiekt nie może być także pojmowany jako wyłącznie eksponat wystawowy, niepełniący jakichkolwiek funkcji użytkowych, usytuowanych na terenach przeznaczonych na ten cel. Z dołączonego do zgłoszenia opisu jednoznacznie wynika, że planowane kontenery mają pełnić funkcję biura tymczasowego oraz pomieszczenia socjalnego. Powyższe oznacza, że usadowienie przedmiotowych kontenerów wymagało pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Przypomnieć w tym miejscu wypada, że obowiązek pozyskania pozwolenia na budowę, rozumianego jako decyzja administracyjna zezwalająca na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonanie innych robót budowlanych niż budowa obiektów budowlanych, to jedna z naczelnych zasad Prawa budowlanego. Wyjątki od tej zasady ściśle określone zostały w art. 29-31 omawianego aktu. Planowane zamierzenie inwestycyjne nie mieści się grupie tych wyjątków, co czyni uzasadnionym twierdzenie, że na budowę spornych kontenerów inwestor winien był uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane obliguje zaś organ do wniesienia sprzeciwu, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że wniesienie w niniejszej sprawie sprzeciwu, znajduje swoje uzasadnienie w przepisach art. 30 ust. 6 pkt 1 i pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. W konsekwencji działanie organów administracji, aczkolwiek nie w pełni umotywowane, pozostaje w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego znajdując w nich dostateczne wsparcie.

W złożonej do tutejszego Sądu skardze, skarżący zarzucił, że w toku prowadzonego postępowania Wojewoda naruszył przepis z art. 10 § 1 Kpa, gdyż zaniechał powiadomienia strony o przysługującym jej prawie zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów. Powyższe z kolei pozbawiało stronę skarżącą możliwości złożenia wniosku o dołączenie do akt sprawy dowodów, a dokładniej zaświadczenia z [...] r. [...] oraz [...] , co też mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do powyższego zarzutu, zauważyć należy, że przepis z art. 10 § 1 Kpa nakłada na organ obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji obliguje do poinformowania strony o zakończeniu postępowania dowodowego i w konsekwencji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W literaturze przedmiotu, prawo strony do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań zawartych w aktach sprawy, określa się jako prawo do "wypowiedzenia ostatniego słowa" w sprawie stanowiącej przedmiot postępowania administracyjnego. Obowiązkiem organu jest pouczenie strony o prawie do zapoznania się aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia. Brak oświadczenia w tym zakresie i brak pouczenia w tym względzie, wskazuje na naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. (por. Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, B. Adamiak, J. Borkowski). Aby jednak zarzut naruszenia tej normy mógł być skuteczny, jej naruszenie musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem w realiach konkretnej sprawy musi to być takie uchybienie, które może doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia o innej treści niż wydane z tym uchybieniem. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 listopada 2007 r. (sygn. akt I OSK 1512/06) "zasada ogólna czynnego udziału strony w postępowaniu nie oznacza, że organ administracji publicznej ustalając wystąpienie faktu ograniczonego w czasie i przestrzeni, ma bezwzględny obowiązek zapewnienia w nim udziału strony. Weryfikując decyzję administracyjną organ prowadzący postępowanie na drodze administracyjnej, jak i sąd administracyjny obowiązany jest zatem ocenić, w związku z przepisami prawa materialnego, czy naruszono prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu, a jeśli tak, czy naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy". Zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 Kpa przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05). Chodzi tu oczywiście o czynności procesowe istotne dla treści przepisów prawa materialnego znajdujących w sprawie zastosowanie.

W niniejszej sprawie w aktach organu odwoławczego brak jest dowodu potwierdzającego, że organ pouczył stronę o uprawnieniach z art. 10 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu uchybienie to nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy. Organ odwoławczy nie prowadził bowiem uzupełniającego postępowania dowodowego i nie zgromadził w aktach sprawy żadnych nowych dokumentów. Podstawą orzekania były dowody stanowiące podstawę orzekania organu pierwszej instancji, które złożone zostały przez stronę skarżącą i były jej znane.

Wobec wskazanych wcześniej przepisów prawa materialnego, uzasadniających wniesienie sprzeciwu, istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy nie mógł mieć również, wskazywany przez skarżącego brak możliwości przedłożenia zaświadczeń z dnia [...] r. Do wniesienia sprzeciwu obligował bowiem organ administracji nie tylko przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 ale również art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, w świetle którego przywołane zaświadczenia zawierające interpretację zapisów planu miejscowego, pozostają bez znaczenia. Zauważyć należy, że dokumenty te nie potwierdzają faktów albo stanu prawnego wynikającego z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu - co jest istotną cechą zaświadczenia (art. 217 k.p.a.). W pierwszym z przywołanych zaświadczeń Wójt Gminy C. wskazał bowiem, że "budowa budynku kontenera biurowego na działce na działce nr [...] AM [...] C. jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", w drugim zaś podniósł, że "budowa budynku kontenera socjalnego na działce na działce nr [...] AM [...] C. jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Ponadto wyjaśnił, że zaświadczenia zostały wydane na wniosek pełnomocnika inwestora w oparciu o interpretację zapisów autora miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Biura Usług Projektowych "P." W. H. – opinia nr [...] z dnia [...] r. Z tak sformułowanej treści wskazanych zaświadczeń, wynika, że ich celem nie było potwierdzenie istnienia uprawnienia czy obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji konstytutywnej lub deklaratoryjnej, a jedynie przeprowadzenie swoistej interpretacji zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w kontekście przeznaczenia działki nr [...] AM [...] C. Przedłożone zaświadczenia, w istocie określają konkretne skutki prawne jakie zapisy planu wywołują wobec planowanej inwestycji. Wypada również wskazać, że organ wydający niniejsze zaświadczenia, nie powołał w ich treści żadnej podstawy prawnej. Mając jednak na względzie zawartą w nich osnowę przyjąć należy, że stanowiły one wykładnię przepisów prawa miejscowego w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Z tego też względu nie mogą być kwalifikowane jako środek dowodowy co do istniejącego stanu faktycznego.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi przepis prawa powszechnie obowiązującego na obszarze danej gminy. Zapisy tego planu znajdujące zastosowanie w toczącym się postępowaniu administracyjnym podlegają – tak jak inne przepisy prawa powszechnie obowiązującego – interpretacji organu prowadzącego postępowanie – chyba, że norma prawna wyraźnie wyłączy możliwości dokonania przez organ wykładni zapisów planu. Przykładem jest przepis art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. Niniejsze zaświadczenia nie mogą jednak być utożsamiane z zaświadczeniem o którym mowa w przywołanym przepisie. Postępowanie toczące się przed Starostą M. i przed Wojewodą nie jest bowiem postępowaniem w sprawie samowoli budowlanej, w którym to postępowaniu omawiane zaświadczenie może być złożone.

W rezultacie, w świetle powyższych wywodów, nie można przyjąć, że zaniechanie zawiadomienia strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków uniemożliwiło w niniejszej sprawie skarżącemu dokonanie czynności, która mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak bowiem już wyżej podkreślono, wniesienie w niniejszej sprawie sprzeciwu, uzasadnione było nie tylko pkt 2 art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego, ale również pkt. 1 tegoż przepisu.

Nieuprawnione jest także twierdzenie skarżącego, że został on pozbawiony możliwości złożenia wniosku o dołączenie do akt sprawy wskazanych zaświadczeń. Wyjaśnić bowiem należy, że przedmiotowe zaświadczenia zostały wydane w dniu [...] r. natomiast decyzja organu II instancji pochodzi z [...] r. Powyższe oznacza więc, że w okresie między uzyskaniem tych zaświadczeń, a podjęciem decyzji trwało postępowanie odwoławcze, w trakcie którego strona, mogła złożyć do akt sprawy niniejsze dokumenty.

Mając zatem powyższe na względzie i kierując się dyspozycją z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.