Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi D. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 16 lutego 2023 r., nr SKO Gd/5049/22 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję a także poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Skarszew z dnia 25 sierpnia 2022 r., nr GOPS.ŚR.000759.08.2022; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej D. J. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Skarga D. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 16 lutego 2023 r., nr SKO Gd/5049/22, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 27 czerwca 2022 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką – M. J. (urodzoną 23 maja 1941 r.), legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym na stałe przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. w dniu 2 listopada 2015 r., ze wskazaniem, że wymaga ona stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Burmistrz S. decyzją z dnia 25 sierpnia 2022 r., nr GOPS.ŚR000759.08.2022, wydaną na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 1b pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.), odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia.

Uzasadniając wydaną decyzję, organ wskazał, że brak jest związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy sprawowaniem przez skarżącą opieki nad matką a rezygnacją przez skarżącą z aktywności zawodowej i zarobkowania. Organ wskazał przy tym, że ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, że skarżąca pracowała w latach 1988 – 2012. Potem, od 2012 r. do 2017 r. skarżąca zarejestrowana była w Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna. Od marca 2017 r. do czerwca 2017 r. zatrudniona była na umowie zlecenie. Od czerwca do lipca 2017 r. zarejestrowana była w Urzędzie Pracy a od lipca 2017 r. do października 2021 r. pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy. Od listopada 2021 r. skarżąca ponownie jest zarejestrowana w Urzędzie Pracy. Tym samym, w ocenie organu, nie można mówić o bezpośredniej rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia w związku z opieką nad matką. Nadto, duża część czynności, jakie wykonuje skarżąca w związku z opieką nad matką to czynności, które są wykonywane w toku normalnego funkcjonowania rodziny. Podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 21 lipca 2022 r. ustalono bowiem, że skarżąca opiekuje się matką, wykonując następujące czynności: dbanie o higienę, sprzątanie, pranie, przygotowanie i podawanie posiłków, czyszczenie kotła CO, przynoszenie opału, rozpalanie ognia i utrzymywanie ciepła w domu, pielęgnacja ogrodu, koszenie trawy, spędzanie wspólnego czasu. Przy tym, organ wskazał, że razem ze skarżącą i jej matką mieszka jeszcze siostra skarżącej, która obecnie przebywa na świadczeniu przedemerytalnym i nie posiada orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Zdaniem organu, siostra skarżącej mogłaby odciążyć skarżącą w opiece nad matką, co umożliwiłoby podjęcie przez skarżącą zatrudnienia chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy lub w formie pracy zmianowej. Organ zwrócił przy tym uwagę, że skarżąca i jej siostra otrzymały darowiznę nieruchomości od rodziców w zamian za opiekę nad rodzicami na starość i w chorobie.

Jednocześnie, organ stwierdził, że nie została spełniona przesłanka zawarta w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ ustalony stopień niepełnosprawności matki skarżącej datuje się od 2013 r., tj. od 72 roku jej życia.

Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez skarżącą, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 16 lutego 2023 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Kolegium wskazało na wstępie, że przyczyną odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, nie mógł stanowić przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Jednakże, Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka nie podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad członkiem rodziny – matką.

Uzasadniając zajęte stanowisko, Kolegium wskazało, że matka skarżącej w 2007 r. przeszła lewostronną mastektomię z powodu raka piersi, w 2018 r. przeszła radioterapię z powodu raka płaskonabłonkowego płuca. Matka skarżącej choruje na: POCHP, astmę oskrzelową, nadciśnienie tętnicze, hiperurykemię, miażdżycę, przewlekłą chorobę nerek, cukrzycę typu 2, otyłość, chorobę zwyrodnieniową uogólnioną, dyskopatię wielopoziomową w odcinku 1. kręgosłupa, skoliozę, przewlekły zespół bólowy, żylaki kończyn dolnych, stan po wycięciu raka podstawnokomórkowego okolicy czoła, niedosłuch obustronny.

Kolegium wskazało także, że podczas przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że M. J. mieszka wspólnie z dwiema córkami w domu jednorodzinnym – skarżącą i córką E. Matka skarżącej otrzymuje emeryturę. Choruje ona od 20 lat, z trudem się porusza o kulach, konieczne jest wsparcie drugiej osoby. Skarżąca opiekuje się matką a druga córka nie angażuje się w opiekę. Żyje we własnym świecie, jest niezaradna życiowo i jest bierna zawodowo. Matka skarżącej posiłki spożywa samodzielnie a sama w domu, bez opieki, może zostać około 1 godzinę. Skarżąca pomaga matce w ubieraniu się. Siostra skarżącej pomaga jej podczas kąpieli matki, transportowania matki, czyta matce książki i rozwiązuje krzyżówki. Siostra skarżącej nie mogłaby sprawować opieki nad matką ani uczestniczyć w opiece nad matką gdyż sama nie radzi sobie z podstawowymi obowiązkami domowymi oraz opiekuńczymi w stosunku do matki.

Nadto, Kolegium podkreśliło, że skarżąca ma obecnie 54 lata i ostatnie zatrudnienie na umowę o pracę zakończyła w 2012 r. a rezygnacja z zatrudnienia nie była związana z koniecznością opieki nad matką, która orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu znacznym uzyskała w 2015 r. Matka skarżącej co prawda chorowała onkologicznie już w 2007 r. i 2018 r. jednak, jak wynika z zaświadczenia lekarskiego, obecnie posiadane przez nią choroby związane są z jej wiekiem a choroba onkologiczna znajduje się w reemisji.

Co więcej, zdaniem Kolegium, zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nie wypełnia przesłanki związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad matką. Z oświadczenia skarżącej wynika, że stan zdrowia matki nie wymaga wykonywania specjalnych czynności pielęgnacyjnych. Matka skarżącej porusza się samodzielnie, choć przy pomocy kuli, samodzielnie też spożywa posiłki, wychodzi na spacer z córką, czyta książki, ogląda telewizję, spędza czas na rozmowie. Matka skarżącej uczestniczy w mszach w kościele, jest obwożona przez skarżącą po mieście dla urozmaicenia sposobu spędzania czasu wolnego. Skarżąca dawkuje matce leki, jednakże jest to czynność, którą można zaplanować z wyprzedzeniem i nie zajmuje ona całego dnia. Tym bardziej, że w domu jest druga córka skarżącej, która pozostaje przy matce, rozwiązuje z nią krzyżówki, czyta jej książki, pomaga w czasie kąpieli. Skarżąca pomaga matce przy czynnościach higienicznych, ubieraniu się, sprząta, gotuje, robi zakupy, sprząta po każdym posiłku, załatwia sprawy urzędowe, pali w piecu i pieli ogródek.

Kolegium, nie negując przy tym, że skarżąca opiekuje się matką, podkreśliło, że jest ona do tego zobowiązana jako córka a pomaga jej w tym zamieszkująca w tym samym domu siostra. Ich obowiązek opieki nad matką wynika także z umowy darowizny z dnia 2 grudnia 2003 r., na podstawie której skarżąca i jej siostra stały się współwłaścicielkami domu, w którym mieszkają.

Z powyższych względów, Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że brak jest przesłanek ustawowych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz skarżącej.

We wniesionej do Sądu skardze, skarżąca wniosła o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji, tj. art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez uznanie, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz zakres sprawowanej nad nią opieki nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącą.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko.

Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zważył co następuje:

Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 16 lutego 2023 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza S. z dnia 25 sierpnia 2022 r., wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615) - zwanej dalej u.ś.r.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności,

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Przy tym, niewątpliwie przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Jednakże, jak słusznie wskazało Kolegium, przepis ten winien być, interpretowany z uwzględnieniem wiążącego, w myśl art. 190 Konstytucji RP, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, z którego wynika, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała po ukończeniu 18 roku życia, przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez wskazanej przesłanki. Organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają zatem obowiązek procedować w oparciu o przepisy u.ś.r. z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

Z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skutecznie ubiegać się może jedynie osoba określona w punktach od 1 do 4 tego przepisu, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną (legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji) w takim wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy.

W okolicznościach niniejszej sprawy niesporne jest, że skarżąca, jako córka, jest osobą uprawnioną do otrzymania świadczenia pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w związku z opieką nad matką. Nadto, w sprawie niesporne jest, że orzeczeniem z dnia 2 listopada 2015 r., wydanym na stałe, matkę skarżącej uznano za osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności, ze wskazaniem, że wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Jednakże, orzekające w sprawie organy nie wyjaśniły wszystkich istotnych w sprawie okoliczności niezbędnych do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie.

Wskazać bowiem należy, że w każdej sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego istotna jest ocena, czy zakres i rozmiar sprawowanej przez wnioskodawcę opieki nad osobą niepełnosprawną wypełnia ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie tego uprawnienia, a więc, czy istnieje związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy zakresem sprawowanej opieki a niemożnością podjęcia zatrudnienia. Czynnikiem wpływającym na zasadność przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest ustalenie, że sprawowanie opieki przez wnioskodawcę w sposób rzeczywisty uniemożliwia podjęcie lub dalsze wykonywanie pracy zarobkowej, gdyż wskazane świadczenie nie jest wynagrodzeniem za opiekę nad niepełnosprawnym lecz swoistą rekompensatą za brak możliwości w związku z tym podjęcia i kontynuowania działalności zarobkowej (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo - skutkowego w danym przypadku konieczne jest ustalenie czy rodzaj i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia. Jednakże, to do organów administracyjnych należy ustalenie, czy w okolicznościach danej sprawy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę odpowiadającą warunkom określonym w odpowiednim orzeczeniu o niepełnosprawności (zob. NSA w wyroku z dnia 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1867/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarówno organy, jak i sąd, nie są uprawnieni w niniejszym postępowaniu do kwestionowania orzeczenia o niepełnosprawności. Przy czym, samo posiadanie orzeczenia nie przesądza o tym, że opiekun osoby legitymującej się takim orzeczeniem, sprawuje opiekę, która uprawnia do przyjęcia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy a sprawowaniem opieki nad bliską osobą niepełnosprawną. Istnienie tego związku podlega bowiem ocenie w każdej indywidualnej sprawie.

W niniejszej sprawie orzekające w sprawie organy oceniły zaś, że nie zachodzi związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia a sprawowaniem przez nią opieki nad matką, wskazując przy tym, że z przebiegu zatrudnienia skarżącej nie wynika aby zrezygnowała z zatrudnienia z uwagi na potrzebę opieki nad matką.

Z kolei, miarodajny dla oceny spełnienia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest stan faktyczny istniejący w dacie złożenia wniosku o świadczenie a także w dacie orzekania przez organy. Jak bowiem wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. rezygnacja z zatrudnienia musi pozostawać w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Nie każda rezygnacja z zatrudnienia stanowi podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a tylko taka, która jest podyktowana opieką. Organ pomocowy nie ma prawa ustalać przyczyn braku zatrudnienia osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. Organ jest jedynie obowiązany do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki. Opieka ta musi stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej - powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. W każdym razie związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaną opieką, musi być bezpośredni i ścisły. Dla uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego nie ma znaczenia, od kiedy utrzymuje się taki stan rzeczy, a zatem rezygnacja z zatrudnienia podyktowana opieką mogła nastąpić miesiąc, rok, a nawet kilka lat przed złożeniem wniosku o świadczenie, najważniejsze, by oba te elementy pozostawały w związku przyczynowo-skutkowym (tak NSA w wyroku z dnia 22 września 2022 r., sygn. akt I OSK 2156/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Co więcej, przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. nie wymaga wyłącznie rezygnacji z pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki, lecz równorzędną przesłanką jest brak możliwości podjęcia pracy z uwagi na sprawowaną opiekę.

Wydając kontrolowane decyzje, organy oceniły, że w niniejszej sprawie nie zachodzi związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia a sprawowaniem przez nią opieki nad matką.

W tym zakresie przede wszystkim wyjaśnić należy, że w sytuacji, gdy opieki podejmuje się jeden z członków rodziny, który należy do kręgu podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, brak jest podstaw do odmowy przyznania świadczenia z uwagi na istnienie innych osób, które mogłyby świadczyć pomoc osobie niepełnosprawnej. Ustawodawca nie przewidział bowiem takiej negatywnej przesłanki przyznania świadczenia (za Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 675/22). W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że jeżeli jest kilka osób zobowiązanych w jednakowym stopniu do alimentacji, to można przyznać świadczenie jednej z nich, jeżeli tylko spełnia przewidziane prawem warunki. Jeżeli zatem skarżąca, jako córka osoby wymagającej opieki znajduje się wraz z rodzeństwem wśród osób wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., którym w razie spełnienia pozostałych warunków ustawowych przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, to do niej należy wybór, czy wypełni swój obowiązek alimentacyjny względem matki poprzez sprawowanie osobistej opieki (nie podejmując bądź rezygnując z zatrudnienia), czy też zapewni jej opiekę w inny sposób, np. podejmując zatrudnienie, dzieląc się obowiązkami opiekuńczymi z rodzeństwem (por. wyrok WSA w Gliwicach z 27 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 737/21, LEX nr 3221221, wyrok WSA w Poznaniu z 22 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 834/21, LEX nr 3339198). Organ nie jest upoważniony, by decydować tu za stronę.

W świetle powyższego, sam fakt, że skarżąca zamieszkuje wraz z siostrą nie może uzasadniać odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Istotny jest bowiem związek przyczynowym między zachowaniem samej skarżącej a potrzebami jej matki wynikającym z jej niepełnosprawności.

Z kolei, wskazany w uzasadnieniach decyzji obu instancji zakres czynności wykonywanych przez skarżącą w związku z opieką nad matką uniemożliwia dokonanie jednoznacznej oceny, czy skarżąca faktycznie sprawuje opiekę nad matką w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Organ I instancji wskazał bowiem jedynie w sposób ogólny, że skarżąca w związku z opieką nad matką wykonuje następujące czynności: dbanie o higienę, sprzątanie, pranie, przygotowanie i podawanie posiłków, czyszczenie kotła co, przynoszenie opału, rozpalanie ognia i utrzymywanie ciepła w domu, pielęgnacja ogrodu, koszenie trawy, spędzanie wspólnego czasu. Z kolei, organ II instancji, oceniając, że nie zachodzi związek przyczynowy wskazał, że stan zdrowia matki nie wymaga specjalnych czynności pielęgnacyjnych a matka skarżącej porusza się samodzielnie choć przy pomocy kuli. Natomiast, ustalając stan faktyczny w sprawie Kolegium odwołało się do przeprowadzonego wywiadu środowiskowego i stwierdziło na jego podstawie, że matka skarżącej z trudem porusza się o kulach i konieczne jest wsparcie drugiej osoby a także, że może pozostać sama w domu bez opieki jedynie około 1 godziny. Stwierdzenia te wzajemnie się wykluczają.

Wskazać zaś należy, że pod pojęciem "sprawowania opieki", użytym w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie sposób rozumieć wyłącznie czynności związanych bezpośrednio z troską o fizyczny dobrostan bliskiej osoby niepełnosprawnej. Opieka nad chorym bliskim musi spełniać przede wszystkim cechę stałości lub długotrwałości. Niniejsze wyklucza zatem sprawowanie czynności opiekuńczych sporadycznie, nie oznacza to jednak stricte opieki całodobowej (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć przy tym należy, że artykuł 17 ust. 1 u.ś.r. nie uzależnia otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 215/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Warunku "stałej" opieki, nie można bowiem rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być stała, w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie, opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki. W zakres opieki wchodzą zarówno czynności opiekuńcze związane z obsługą chorego, jak i prowadzenie gospodarstwa domowego, gdyż osoba ze znacznym stopniem niepełnosprawności, nie może - co do zasady - sama wykonywać tych czynności, a są one niezbędne do codziennego funkcjonowania (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 354/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Opieka, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie dotyczy przy tym wyłącznie niezdolnej do samodzielnej egzystencji osoby leżącej. Za niezdolne do samodzielnej egzystencji z mocy ustawy uznano także osoby cierpiące na schorzenia nieskutkujące brakiem możliwości poruszania się a konieczność sprawowania nad nimi stałej lub długotrwałej opieki oceniać należy w świetle rodzaju schorzeń oraz sprawności psychofizycznej danej osoby. Pamiętać należy, że rezygnacja z zatrudnienia w związku z opieką nad osobą potrzebującą oznacza całkowite poświęcenie się na rzecz drugiej osoby, co stanowi wielokrotnie o poświęceniu fizycznym oraz psychicznym (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 359/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego pozwalają wskazać, że w art. 17 ust. 1 ustawy chodzi o ustawiczną opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego - udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy. Sprawowanie tego rodzaju opieki nie musi natomiast oznaczać, że podopieczny nie może podejmować adekwatnych dla swego stanu zdrowia aktywności, a opiekun musi wykonywać swoje obowiązki bez przerwy, 24 godziny na dobę (zob. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1867/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z uwagi na powyższe, dokonana przez orzekające w sprawie ocena, że nie zachodzi związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia a sprawowaniem przez nią opieki nad matką nie została oparta na ustaleniach dokonanych w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, stosownie do wymogów wynikających z treści art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Zgodnie bowiem z treścią art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności postępowania dowodowego. Organ administracji jako gospodarz postępowania administracyjnego określa zakres postępowania wyjaśniającego oraz dobór środków dowodowych potrzebnych do należytego ustalenia stanu sprawy, przy czym aktywna rola organu administracji publicznej w procesie poszukiwania i gromadzenia materiału dowodowego może przejawiać się zarówno podejmowaniem czynności dowodowych z urzędu, a także gromadzeniem w aktach sprawy dowodów wskazanych lub dostarczonych przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Organ powinien zatem przeprowadzić dowody, które uznał za niezbędne dla dokonania prawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy. Realizacja przez organ administracji publicznej powyższych obowiązków nie pozbawia oczywiście strony prawa do czynnego udziału w czynnościach postępowania dowodowego związanych z realizacją zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.

Z kolei, wyrażona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów obliguje organ administracji do poddania analizie całego materiału dowodowego i rozpatrzenia wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 1988 r., sygn. akt SA/Po 1495/87, niepubl.), co innymi słowy oznacza, że wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie, zaś oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodności i mocy dowodów) organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, chyba że chodzi o dowody dotyczące okoliczności niemających znaczenia dla sprawy lub niespornych. Ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego; organ powinien dokonać oceny mocy i wiarygodności dowodu wraz z całym materiałem dowodowym sprawy i na jego tle, co wiąże się z koniecznością porównania różnych dowodów ze sobą, z ustaleniem przesłanek, które obniżają bądź też pozbawiają dany dowód mocy dowodowej lub wiarygodności (zob. J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., sygn. akt I SA 1270/93, OSP 1994, nr 7–8, poz. 131). To zaś uzasadnia wniosek, że o przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów można w przekonujący sposób twierdzić w sytuacji, gdy organ administracji pozostawia poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę i pomija istotne dla sprawy materiały dowodowe lub dokonuje ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1994 r., sygn. akt III SA 491/93). Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym.

Nadto, zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy nie wyjaśniły należycie podstaw faktycznych i prawnych podjętych decyzji, wobec czego uzasadnienia rozstrzygnięć nie odpowiadają treści art. 107 § 3 k.p.a. i zasadzie przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Z kolei, Sąd nie może w zastępstwie organów administracji dokonywać ustaleń niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, jako że sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uwzględnił skargę i uchylił zarówno decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 16 lutego 2023 r., jak i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza S. z dnia 25 sierpnia 2022 r.

Rozpoznając ponownie sprawę, orzekające w sprawie organy, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., przeprowadzą postępowanie wyjaśniające z uwzględnieniem przedstawionej powyżej oceny.

O kosztach postępowania Sąd orzekł zaś na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od Kolegium na rzecz skarżącej kwotę 480 zł, na którą składa się wynagrodzenie pełnomocnika.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, zgodnie z treścią art. 119 pkt 2 p.p.s.a., wobec wniosku skarżącej i organu o rozpoznanie sprawy w tym trybie.