Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 5/17 w sprawie ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 16 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 5/17 oddalił skargę [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w L. na decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

[...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w L., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżyła wyrok w całości i zarzuciła mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że wydanie decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym [...], jednostce ewidencyjnej L. – miasto, powiecie [...], woj. [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. 3,0582 ha, ujawnionej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej własność Miasta L., będącej w użytkowaniu wieczystym [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w L. przez udzielenie [...] S.A. z siedzibą w L. na budowę elektroenergetycznej sieci kablowej średniego napięcia SN15kV nastąpiło przy spełnieniu warunku w postaci uprzedniego przeprowadzenia rokowań.

W uzasadnieniu wskazała, że z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy nie wynika, żeby [...] Spółdzielni Mieszkaniowej skutecznie, w oparciu o odpowiednie pełnomocnictwa, przedłożono jakiekolwiek wiążące propozycje odnoszące się do ustalenia warunków uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. W odpowiedzi na propozycję Spółdzielni o przedstawienie wynagrodzenia za ustanowienie służebności [...] S.A. przekazała pismo podpisane przez pełnomocnika Spółki, w którym wskazano, że wynagrodzenie wyniesie 3 392 zł. Do pisma załączono pełnomocnictwo, z którego nie wynikało że pełnomocnik jest umocowany do zaciągania zobowiązań finansowych w imieniu i na rzecz Spółki, a Sąd I instancji tej kwestii nie rozważył w sposób należyty pomijając treść udzielonego pełnomocnictwa. Spółdzielnia zwróciła się o potwierdzenie złożonej oferty, a nie przedkładała własną, jak przyjął to Sąd Wojewódzki. Wprawdzie w treści pisma zajęła stanowisko co do wysokości należnego wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu, nie można jednak z tego wywodzić, że przedłożyła własną ofertę w sposób wiążący, ponieważ ze względu na brak należytego umocowania nigdy nie otrzymała oferty od [...] S.A., a co za tym idzie żadne rokowania formalnie nie rozpoczęły się.

Strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości ze zniesieniem postępowania i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Ocenę naruszenia przepisów prawnych powołanych w skardze kasacyjnej poprzedzić należy przypomnieniem stanu sprawy. Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", oraz art. 9a w zw. z art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n - po rozpatrzeniu odwołania [...] Spółdzielni Mieszkaniowej od decyzji Starosty L. z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym [...], jednostce ewidencyjnej L. - miasto, oznaczonej jako działka o nr geod. [...] o pow. 3,0582 ha, ujawnionej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej własność Miasta L., będącej w użytkowaniu wieczystym [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, przez udzielenie [...] S.A. zezwolenia na budowę elektroenergetycznej sieci kablowej średniego napięcia SN 15kV, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w punktach 1 i 2 oraz o ograniczeniu sposób korzystania z nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym [...], jednostce ewidencyjnej L. - miasto, powiecie [...], woj. [...], oznaczonej jako działka o nr geod. [...] o pow. 3,0582 ha, ujawnionej w księdze wieczystej o nr [...], stanowiącej własność Miasta L., będącej w użytkowaniu wieczystym [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, poprzez udzielenie [...] S.A. zezwolenia na budowę elektroenergetycznej sieci kablowej średniego napięcia SN 15kV. Powierzchnia ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wynosić będzie 0,0106 ha. Przebieg elektroenergetycznej sieci kablowej przedstawiony został w projekcie zagospodarowania terenu, sporządzonym w skali 1 : 500 stanowiącym załącznik do decyzji Starosty L. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...]. Ponadto organ odwoławczy orzekł, że ograniczenie obejmuje również możliwość zajęcia części działki na okres nie przekraczający 4 dni w celu wykonania prac budowlano-montażowych. W pozostałej części zaskarżoną decyzję organu I instancji utrzymano w mocy.

Organ odwoławczy uznał, że strony prowadziły rokowania celem dojścia do porozumienia w sprawie zezwolenia przez użytkownika wieczystego na lokalizację na terenie nieruchomości projektowanej linii kablowej. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa wyraziła zgodę na lokalizację projektowanej linii kablowej, ale pod warunkiem, że [...] S.A. współdziałać będzie w kosztach utrzymania wydzielonego pasa gruntu. [...] S.A. w piśmie z [...] września 2015 r. zaproponowała, że wynagrodzenie z tytułu ustanowienia służebności przesyłu wyniesie 3 392,00 zł, oraz zwróciła się z prośbą o zaakceptowanie szacunkowej wartości służebności przesyłu. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w piśmie z [...] października 2015 r., zaproponowała kwotę 14 490,00 zł, jako rekompensatę za ustanowienie służebności przesyłu. Pismo to było ostatnim pismem w trakcie rokowań. We wniosku z [...] lutego 2016 r. pełnomocnik [...] S.A. wyjaśnił, że kwota zaproponowana przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową, jest rażąco wyższa od zaproponowanej przez [...] S.A. W ocenie organu okoliczności te stanowią dowód, że rokowania, które stanowią tryb cywilnoprawny i rządzi nimi zasada swobody umów, zostały przeprowadzone. Strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Spółdzielnia wyraziła zgodę na lokalizację inwestycji na nieruchomości, ale warunek finansowy tej zgody nie był do zaakceptowania przez drugą stronę.

Skarga kasacyjna został oparta wyłącznie na podstawie naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, określonej w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." Zarzuca mianowicie naruszenie art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n., w myśl którego starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (ust. 1). Udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Argumentacja powołana na uzasadnienie tego zarzutu dotyczy wyłącznie braku spełnienia warunku przeprowadzenia rokowań. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że istota sformułowanego zarzutu i jego uzasadnienie wskazują, że kwestią wątpliwą w uznaniu skarżącej kasacyjnie Spółdzielni pozostaje fakt zaakceptowania przez Sąd I instancji odbycia rokowań poprzedzających wystąpienie z wnioskiem w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. W ocenie Spółdzielni bowiem sama wymiana pism między Spółdzielnią i [...] S.A. i ich treść nie świadczą o formalnym wszczęciu rokowań. Zarzut skargi kasacyjnej nie dotyczy tym samym błędnego zastosowania przepisów, lecz zmierza do zakwestionowania przyjętego przez Sąd stanowiska o prawidłowym wystąpieniu [...] S.A. do Spółdzielni o uzyskanie zgody na wykonanie prac i prawidłowej ocenie organów administracji dotyczącej pism kierowanych przez [...] S.A. do Spółdzielni i otrzymanych przez Spółkę od niej co do warunków uzyskania zgody na wykonanie prac. W rzeczywistości zatem zarzut ten zmierza do zakwestionowania prawidłowości oceny stanu faktycznego sprawy.

W związku z tym należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Kwestionując ocenę stanu faktycznego nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy czyniąc to w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Ustalenia w zakresie stanu faktycznego można kwestionować podnosząc zarzuty w zakresie drugiej podstawy kasacyjnej, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono, w konsekwencji podniesiony w tym zakresie zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł osiągnąć skutku.

Zważyć należy, że granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 P.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07, LEX nr 1095923). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14, LEX nr 1658243). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 P.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Pewnym złagodzeniem rygorów wynikających z art. 176 w związku z art. 178 P.p.s.a. jest przewidziana w art. 183 § 1 tej ustawy możliwość przytoczenia przez stronę nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Należy przy tym wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 września 2006 r., SK 63/05 - orzekając o zgodności art. 174, art. 183 § 1, art. 184 P.p.s.a. z wymienionymi przepisami Konstytucji RP - nie zakwestionował konstytucyjności przyjętego modelu skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Skoro stan faktyczny sprawy nie został zakwestionowany, prawidłowo Sąd I instancji uznał, że [...] S.A. przed wystąpieniem o udzielenie zezwolenia, w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., zwróciła się do [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w L. o udzielenie zgody na wykonanie prac i brak zgody Spółdzielni na wysokość wynagrodzenia z tytułu ustanowienia służebności przesyłu oraz brak odpowiedzi ze strony [...] na ofertę Spółdzielni co do wysokości wynagrodzenia oznacza, że strony przedstawiły sobie warunki, które były nie do przyjęcia. Tym samym prawidłowo Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko organów administracyjnych o wypełnieniu warunku przeprowadzenia rokowań przewidzianego w art. 124 ust. 3 u.g.n.

W tej sytuacji skarga kasacyjna, jako nieposiadająca usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 w związku z art. 193 zd. 2 P.p.s.a.