Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2015 r. sprawy ze skargi (...) na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z dnia (...) stycznia 2015 r. znak (...) w przedmiocie naruszenia zbiorowych praw pacjenta I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Rzecznika Praw Pacjenta na rzecz skarżącego (...) kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Rzecznik Praw Pacjenta decyzją z dnia (...) stycznia 2015 r., znak: (...) uznał praktyki stosowane przez (...), prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: (...) polegające na nieudostępnianiu pacjentowi lub jego przedstawicielowi ustawowemu, bądź osobie upoważnionej przez pacjenta, dokumentacji medycznej poprzez wydanie oryginału za pokwitowaniem odbioru i z zastrzeżeniem zwrotu po wykorzystaniu, mające na celu ograniczenie prawa pacjentów do dokumentacji medycznej, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 27 pkt 3 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2012 r. poz. 159 ze zm., dalej: u.p.p.), jako naruszające zbiorowe prawa pacjentów i nakazał ich zaniechanie, zobowiązał do złożenia informacji o stopniu realizacji działań niezbędnych do zaniechania stosowania rzeczonych praktyk, które naruszają zbiorowe prawa pacjentów w nieprzekraczalnym trzydziestodniowym terminie, licząc od dnia otrzymania decyzji oraz nadał decyzji w pkt. 1 rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż wobec otrzymania informacji uprawdopodabniających naruszenie zbiorowych praw pacjentów przez (...), prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: (...), postanowieniem z dnia (...) października 2014 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów przez ww. podmiot leczniczy.

Organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w trakcie którego (...) nadesłał żądane informacje i dokumenty.

Rzecznik Praw Pacjenta, uzasadniając decyzję, zacytował stosowny fragment dokumentu pn. "Zasady udostępniania dokumentacji medycznej - procedura wewnętrzna (...)" obowiązującego w (...) i uznał, że doszło do stosowania przez Gabinet praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów, o których mowa w art. 59 ust. 1 pkt 1 u.p.p.

Zgodnie z tym przepisem przez praktykę naruszające zbiorowe prawa pacjentów rozumie się bezprawne, zorganizowane działania lub zaniechania podmiotów udzielających świadczeń zdrowotnych, mające na celu pozbawienie pacjentów praw lub ograniczenie tych praw, w szczególności podejmowane celem osiągnięcia korzyści majątkowej. Nie jest zbiorowym prawem pacjenta suma praw indywidualnych. Ustalenie powyższego obligowało do wydania na podstawie art. 64 ust. 1 i 2 u.p.p. decyzji o uznaniu praktyki stosowanej przez z (...), prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: (...),, polegająca na nieudostępnianiu pacjentowi lub jego przedstawicielowi ustawowemu, bądź osobie upoważnionej przez pacjenta, dokumentacji medycznej poprzez wydanie oryginału za pokwitowaniem odbioru i z zastrzeżeniem zwrotu po wykorzystaniu, mające na celu ograniczenie prawa pacjentów do dokumentacji medycznej, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 27 pkt 3, za naruszającą zbiorowe prawa pacjentów i nakazanie jej zaniechania.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 23 ust. 1 u.p.p. pacjent ma prawo dostępu do dokumentacji medycznej dotyczącej jego stanu zdrowia oraz udzielonych mu świadczeń zdrowotnych. Natomiast podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych udostępnia dokumentację medyczną pacjentowi lub jego przedstawicielowi ustawowemu, bądź osobie upoważnionej przez pacjenta (art. 26 ust. 1 u.p.p.).

Dostęp do dokumentacji medycznej jest prawem pacjenta, które może być zrealizowane poprzez:

1) wgląd, w tym także do baz danych w zakresie ochrony zdrowia, w siedzibie podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych;

2) poprzez sporządzenie jej wyciągów, odpisów lub kopii;

3) poprzez wydanie oryginału za pokwitowaniem odbioru i z zastrzeżeniem zwrotu po wykorzystaniu, jeżeli uprawniony organ lub podmiot żąda udostępnienia oryginałów tej dokumentacji (art. 27 u.p.p.).

Zatem pacjent lub osoba uprawniona mogą żądać wydania oryginałów dokumentacji medycznej z zastrzeżeniem zwrotu po wykorzystaniu. Pojęcie "uprawnionego podmiotu" użyte w art. 27 pkt 3 ustawy odnosi się do podmiotów wymienionych w art. 26 ust. 1-3 ustawy, a tym samym pacjent lub osoba przez niego upoważniona jest takim podmiotem. Wobec tego podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych ma obowiązek wydać tym osobom na ich żądanie oryginały dokumentacji medycznej.

Oryginał dokumentacji wydawany jest wyłącznie na wyraźne żądanie uprawnionego organu lub podmiotu. Pacjent może żądać wydania oryginału dokumentacji indywidualnej wewnętrznej oraz dokumentacji zbiorczej jedynie w zakresie wpisów dotyczących jego osoby. Podmioty udzielający świadczeń zdrowotnych, wydając oryginał dokumentacji, są zobowiązane pozostawić jej kopie lub pełny odpis na miejscu na własny koszt. (§ 78 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie rodzajów dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania, Dz. U. z 2010 r. Nr 252, poz. 1697, z późn. zm.).

Rzecznik Praw Pacjenta podkreślił, że czasowe udostępnienie pacjentowi oryginałów jego dokumentacji medycznej nie zobowiązuje podmiotu leczniczego do wykonania uwierzytelnionej kopii rzeczonej dokumentacji, co podnosił w piśmie (...). Podmiot leczniczy jest zobligowany jedynie wykonać kopie lub pełny odpis w celu pozostawienia dokumentacji w miejscu udzielania świadczeń zdrowotnych.

Dalej Rzecznik Praw Pacjenta powołując się na komentarz do u.p.p. wskazał, że wydanie pacjentowi (lub innemu uprawnionemu podmiotowi) oryginalnej dokumentacji przerzuca na jego stronę całą odpowiedzialność za przechowanie takiej dokumentacji do chwili zwrotu. Pacjent bierze na siebie taką odpowiedzialność z chwilą pokwitowania odbioru z zastrzeżeniem zwrotu po wykorzystaniu (D. Karkowska, Ustawa o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta Komentarz, Lex 2012).

Stosowana przez Gabinet praktyka, polegająca na nieudostępnianiu oryginałów dokumentacji medycznej pacjentom, jest praktyką bezprawną - sprzeczną z art. 23 ust. 1 oraz art. 27 pkt 3 u.p.p. W stanie faktycznym niniejszej sprawy praktyka ta nie była adresowana do konkretnego pacjenta, lecz była wymierzona w każdego potencjalnego pacjenta Gabinetu.

Zdaniem organu, Gabinet zaniechał udostępnienia oryginałów dokumentacji medycznej pacjentom, a tym samym ograniczał to prawo wyłącznie do form określonych w art. 27 pkt 1 i 2, a więc do możliwości wglądu w siedzibie podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych oraz poprzez sporządzenie jej wyciągów, odpisów lub kopii.

Stosownie do art. 64 ust. 3 i 5 u.p.p. ciężar udowodnienia okoliczności zaprzestania stosowania praktyki naruszającej zbiorowe prawa pacjentów spoczywa na podmiocie udzielającym świadczeń zdrowotnych albo na organizatorze strajku. Wskutek nieudowodnienia przez Gabinet, iż rzeczone praktyki nie są już stosowane, organ przyjął, iż nadal mają miejsce. Ponadto pouczył, że zgodnie z art. 68 u.p.p. Rzecznik nakłada na podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych albo organizatora strajku, w drodze decyzji, karę pieniężną do wysokości 500 000 złotych w przypadku niepodjęcia działań określonych w decyzji, o której mowa w art. 64 ust. 1, w terminie w niej wskazanym.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (...), zarzucając naruszenie:

1. naruszenie art. 27 pkt 3 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 4 u.p.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie,

2. naruszenie art. 59 § 1 ust. 1 u.p.p. poprzez błędne jego zastosowanie,

3. naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyciągnięcie nieprawidłowych wniosków z zebranego materiału dowodowego.

Podniósł, że w sprawie należy ustalić, czy przez "pacjenta" należy rozumieć "uprawniony organ lub podmiot". Ustawa w art. 3 ust. 1 pkt 4 zawiera na potrzeby tego aktu definicję pojęcia "pacjent", którym jest "osoba zwracającą się o udzielenie świadczeń zdrowotnych lub korzystającą ze świadczeń zdrowotnych udzielanych przez podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych lub osobę wykonującą zawód medyczny". Z art. 23 ust. 1 wynika prawo uzyskania dostępu do dokumentacji medycznej przez pacjenta, a tym samym na podmiocie udzielający świadczeń zdrowotnych ciąży obowiązek udostępnienia tej dokumentacji. Poza pacjentem i osobami przez niego upoważniony, dostęp do dokumentacji medycznej ma enumeratywnie określona grupa organów i podmiotów wskazanych w art. 26 ust. 3 u.p.p. W ten sposób ustawodawca stworzył dwie grupa podmiotów upoważnionych do uzyskania dostępu do dokumentacji medycznej pacjenta. Pierwsza to sam pacjent i upoważnione przez niego osoby, a druga to organy i podmiotu wskazane w art. 26 ust. 3 u.p.p.

W ocenie skarżącego, pacjent nie może mieć dostępu do dokumentacji medycznej poprzez wydanie jej oryginału za pokwitowaniem odbioru i z zastrzeżeniem zwrotu po wykorzystaniu, na co wskazuje treść art. 27 u.p.p.

Co do zasady oryginał dokumentacji winien być przechowywany i udostępniony przez podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych. Wynika to z charakteru udzielanych świadczeń oraz konieczności dysponowania dokumentacją w przypadku różnorodnych i częstych kontroli prowadzonych przez oddziały wojewódzkie NFZ i inne podmioty.

Ponadto, zdaniem skarżącego, organ administracyjny w żaden sposób nie udowodnił przesłanek uzasadniających istnienie rzekomo praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów, czyli bezprawnego, zorganizowanego działania. Nie istniała również sytuacja celowego (zamierzonego) pozbawienia pacjentów praw lub ich ograniczenia.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżoną decyzją z dnia (...) stycznia 2015 r. Rzecznik Praw Pacjenta uznał praktyki stosowane przez (...), prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: (...) za naruszające zbiorowe prawa pacjentów, nakazał ich zaniechanie i jednocześnie zobowiązał do złożenia informacji o stopniu realizacji działań niezbędnych do zaniechania stosowania rzeczonych praktyk, które naruszają zbiorowe prawa pacjentów w nieprzekraczalnym trzydziestodniowym terminie, licząc od dnia otrzymania decyzji oraz nadał decyzji w pkt. 1 rygor natychmiastowej wykonalności.

Podstawowym zatem zagadnieniem wymagającym oceny i rozstrzygnięcia przez organ było przede wszystkim wykazanie, że pacjent jest uprawniony do żądania wydania oryginału dokumentacji medycznej, a w konsekwencji, że w sprawie doszło do naruszenia zbiorowych praw pacjenta poprzez odmowę wydania oryginału tej dokumentacji.

Stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz.U. z 2012 r., poz. 159 ze zm., dalej: u.p.p.), pacjentem jest osoba zwracająca się o udzielenie świadczeń zdrowotnych lub korzystająca ze świadczeń zdrowotnych udzielanych przez podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych lub osobę wykonującą zawód medyczny.

Pacjent ma prawo do dostępu do dokumentacji medycznej dotyczącej jego stanu zdrowia oraz udzielonych mu świadczeń zdrowotnych.

Art. 26 ust. 1 u.p.p. stanowi, że podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych udostępnia dokumentację medyczną pacjentowi lub jego przedstawicielowi ustawowemu, bądź osobie upoważnionej przez pacjenta. Ustęp 3 art. 26 ustawy zawiera zamknięty katalog podmiotów i organów, którym dokumentacja ta również może być udostępniana.

Zgodnie z art. 27 u.p.p., dokumentacja medyczna jest udostępniana:

1) do wglądu, w tym także do baz danych w zakresie ochrony zdrowia, w siedzibie podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych;

2) poprzez sporządzenie jej wyciągów, odpisów lub kopii;

3) poprzez wydanie oryginału za pokwitowaniem odbioru i z zastrzeżeniem zwrotu po wykorzystaniu, jeżeli uprawniony organ lub podmiot żąda udostępnienia oryginałów tej dokumentacji.

W rozpoznawanej sprawie o wydanie oryginału dokumentacji wystąpił pacjent. Art. 27 pkt 3 u.p.p. mówi o żądaniu uprawnionego organu lub podmiotu, przy czym żądanie to musi być uzasadnione i musi się wiązać z prowadzonym przez organ lub podmiot postępowaniem. Nie ma wątpliwości co do tego, że pacjent nie jest organem. Rozstrzygnąć zatem należy, czy jest on podmiotem w rozumieniu ustawy.

W tym miejscu podkreślić należy, że ustawodawca wyraźnie odróżnia kategorie uprawnionych do dostępu do dokumentacji medycznych, przede wszystkim używając sformułowań: "pacjent", "organ" i "podmiot". Z definicji legalnej wynika, że pacjent jest osobą zwracającą się o udzielenie świadczeń zdrowotnych lub korzystającą ze świadczeń zdrowotnych. Nie ma żadnych podstaw, by uznać, że pacjent jest podmiotem – nie pozwala na to założenie racjonalności ustawodawcy. Gdyby bowiem racjonalny ustawodawca chciał, aby pacjent był podmiotem, nie używałby różnych nazw na określenie tych jednostek albo nie dodawałby w art. 27 pkt 3 u.p.p. zastrzeżenia "jeżeli uprawniony organ lub podmiot żąda udostępnienia oryginałów tej dokumentacji".

Nie można się zatem zgodzić z twierdzeniem sformułowanym w komentarzu do u.p.p., na który powołał się organ, że pacjent jest podmiotem. Nie wynika to bowiem wyraźnie z woli ustawodawcy i nie pozwala na to wykładnia językowa ww. przepisów, która jest podstawowym sposobem wykładni przepisów prawa. Jedna z jej reguł stanowi, że należy ustalać znaczenie przepisów prawnych w taki sposób, by żadne fragmenty nie okazały się zbędne. Tymczasem gdyby grupa "pacjentów" zawierała się w grupie "podmiotów", dodanie zastrzeżenia "jeżeli uprawniony organ lub podmiot żąda udostępnienia oryginałów tej dokumentacji" byłoby zbędne, co jest kolejnym argumentem przemawiającym za uznaniem, że pacjent nie jest podmiotem w rozumieniu u.p.p.

Powyższe poprzeć można także wykładnią pozajęzykową, a mianowicie celowościową i funkcjonalną. Wziąć pod uwagę należy bowiem ratio legis rozwiązania, zawartego w art. 27 pkt 3 u.p.p. Przepis ten obejmuje wszystkie możliwe do przewidzenia w aktualnym stanie prawnym sytuacje, w których może wystąpić potrzeba zapoznania się z oryginałami dokumentacji medycznej poza siedzibą podmiotu leczniczego, który ją wytworzył. To uprawniony organ lub podmiot powinien wystąpić z żądaniem udostępnienia oryginałów dokumentacji medycznej, jeśli jest ona niezbędna w związku z prowadzonym przezeń postępowaniem. Chroni to dokumentację przed ingerencją osób trzecich w jej treść, bezprawnym usuwaniem z niej dokumentów czy wręcz zniszczeniem. Dzięki temu z jednej strony pacjent ma dostęp do dokumentacji medycznej poprzez wgląd do niej i otrzymywanie kserokopii, ale jednocześnie w sytuacjach, gdy niezbędna jest oryginalna dokumentacja, podmiot, który ją wytworzył, na żądanie uprawnionego organu lub podmiotu ma obowiązek ją przekazać. Zdaniem Sądu, przy takiej interpretacji art. 27 pkt 3 u.p.p., cel tej ustawy, a mianowicie ochrona praw pacjenta, zostaje w pełni zrealizowany, a jednocześnie uwzględniona jest ochrona dokumentacji medycznej przed nieuprawnioną ingerencją w jej zawartość, co również jest, co do zasady, w interesie pacjenta.

Uznać zatem należy, że organ, wydając zaskarżoną decyzję, naruszył art. 27 pkt 3 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta poprzez błędną interpretację i zastosowanie w sprawie, co doprowadziło do stwierdzenia naruszenia zbiorowych praw pacjenta.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w pkt. I sentencji. W pkt. II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.