Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant ref. staż. Ewa Stawicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miasta i Gminy Kórnik z dnia 24 maja 2016 r. nr XXI/265/2016 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów wsi Kromolice, Pierzchno, Celestynowo, Runowo i części wsi Dziećmierowo, gmina Kórnik - etap I oddala skargę

Uchwałą z dnia 24 maja 2016 r. nr XXI/265/2016 Rada Miejska Miasta i Gminy Kórnik uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszarów wsi Kromolice, Pierzchno, Celestynowo, Runowo i części wsi Dziećmierowo, gmina Kórnik - etap I. Uchwała została opublikowana (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2016 r. nr 3833).

Pismem z dnia 14 października 2016 r. Wojewoda Wielkopolski, zastępowany przez zawodowego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na ww. uchwałę, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenia od Gminy Kórnik na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Kórnik wniósł o oddalenie skargi w całości, oceniając że w sprawie nie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały w całości.

Uzasadniając skargę pełnomocnik Wojewody zarzucił opisane poniżej zarzuty.

1.

Niedopełnienie obowiązku wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 z późn. zm., dalej jako u.p.z.p.) oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, zwanego dalej Rozporządzeniem) w ten sposób, że nie określono linii zabudowy dla terenu zabudowy zagrodowej oznaczonego symbolem RM 16, terenu usług kultu religijnego oznaczonego symbolem UK, terenów komunikacji kolejowej oznaczonych symbolami TK5 i TK6 (na których, zgodnie z ustaleniami § 30 ust. 2 uchwały, dopuszczono zabudowę związaną z obsługą terenów komunikacji kolejowej) oraz dla terenów rolniczych oznaczonych symbolami R1 - R60 (na których, zgodnie z ustaleniami § 28 pkt 3 uchwały, dopuszczono zabudowę obiektami magazynowymi, związanymi z prowadzeniem gospodarstw sadowniczych).

W odpowiedzi na ten zarzut Burmistrz napisał, że w przypadku nieokreślenia linii zabudowy nadal funkcjonują przepisy prawa budowlanego dotyczące możliwości lokalizowania budynków. Burmistrz podkreślił, że brak ustaleń w zakresie linii zabudowy dotyczy terenu zabudowy zagrodowej (RM 16), terenu usług kultu religijnego (UK) obecnie już zagospodarowanego, terenów komunikacji kolejowej (TK5 i TK6) regulowanych szeregiem przepisów odrębnych, terenów rolniczych (R1 - R60), dla których ustalono zakaz zabudowy z wyjątkiem obiektów magazynowych sezonowych jako obiektów nie wymagających pozwolenia na budowę. Wprowadzenie linii zabudowy dla ww. terenów byłoby niepotrzebnym przeregulowaniem zapisów miejscowego planu. W przypadku terenów gdzie dopuszcza się lokalizację obiektów magazynowych sezonowych, czyli zgodnie z prawem budowlanym nie wymagających pozwolenia na budowę, jakimi są tereny R1 - R60, gdzie obowiązuje, zgodnie z zapisami planu, zakaz lokalizacji innego typu budynków, wprowadzenie linii zabudowy czyli wskazanie innego lokalizowania budynków niż wymaganego przepisami - nie jest celowe. Także dla terenu RM 16, leżącego w otwartej przestrzeni rolniczej, nie wprowadzono linii zabudowy, z uwagi na brak takiej konieczności. Co do terenów TK5 i TK6 oraz UK pozostawiono możliwości lokalizacji budynków na tych terenach na podstawie przepisów odrębnych, które w tych wypadkach są bardziej celowe. Tereny RM 16, TK5, TK6 i UK są terenami już zabudowanymi i w obecnym stanie i przy obecnych wskaźnikach nie ma możliwości lokalizowania nowej zabudowy.

2.

Zdaniem Wojewody Wielkopolskiego przepisy art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 Rozporządzenia zostały naruszone także na skutek braku określenia geometrii dachów dla terenów obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych RU1 - RU5, terenu usług nauki UN (gdzie w § 21 ust. 1 pkt 7 Uchwały odniesiono się w tym zakresie wyłącznie do budynków już istniejących na tym terenie), terenu sportu i rekreacji US, terenów obiektów produkcyjnych składów i magazynów lub usług P/U1 - P/U2, terenów obiektów produkcyjnych składów i magazynów P1 - P2, terenów rolniczych oznaczonego symbolami R1 - R60 (na których, zgodnie z ustaleniami § 28 pkt 3 Uchwały, dopuszczono zabudowę obiektami magazynowymi, związanymi z prowadzeniem gospodarstw sadowniczych).

W odpowiedzi na ten zarzut Burmistrz napisał, że nieokreślenie geometrii dachów na terenach gdzie może powstać zabudowa typu halowego czyli na terenach RU, UN, US, P i U należy traktować jako brak ograniczeń w ich kształtowaniu. Taka sytuacja nie oznacza braku spełnienia obowiązku określenia gabarytów budynku. Burmistrz nadmienił, że dla budynków typu halowego określenie geometrii dachów może przysporzyć wielu problemów technicznych.

3.

Dalej Wojewoda Wielkopolski zarzucił, że na terenach zabudowy zagrodowej, oznaczonych symbolami RM1 - RM17, wysokość zabudowy ustalono jedynie dla budynków mieszkalnych, budynków gospodarczych i garaży, pomijając budynki inwentarskie. Pełnomocnik zaznaczył, że zgodnie z definicją zawartą w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, dalej jako r.w.s.w.t.), poprzez "zabudowę zagrodową" należy rozumieć "w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych", toteż możliwość lokalizacji tego rodzaju budynków w ramach zabudowy zagrodowej dopuszczona jest już z poziomu powszechnie obowiązujących przepisów wyższego rzędu w stosunku do aktu prawa miejscowego, jakim jest plan miejscowy.

W odpowiedzi na ten zarzut Burmistrz napisał, że w określeniu "budynki gospodarcze" dla zabudowy zagrodowej zawierają się także "budynki inwentarskie". W ogólnie przyjętym mniemaniu nie istnieje grupa budynków w zabudowie zagrodowej, która nie mieściłaby się w określeniu budynki gospodarcze. Nie występuje więc brak ustalenia wysokości budynków na terenach zabudowy zagrodowej oznaczonych symbolami RM1- RM17.

4.

Następnie Wojewoda Wielkopolski zarzucił, dalej w odniesieniu do ww. terenów zabudowy zagrodowej, że niejasnym pozostaje fakt dopuszczenia na nich funkcji usługowych, co umożliwiają zapisy § 17 ust. 1 pkt 2 Uchwały, gdzie nie określono, czy funkcje te realizowane mogą być wyłącznie w ramach innych budynków, czy też także w formie budynków stricte usługowych. Dopuszczenie drugiej z ww. ewentualności rodziłoby jednocześnie obowiązek ustalenia parametrów wysokości oraz geometrii dachów także dla budynków usługowych.

W odpowiedzi na ten zarzut Burmistrz napisał, że fakt dopuszczenia funkcji usługowej na terenach zabudowy zagrodowej nie oznacza możliwości lokalizacji tam budynków stricte usługowych, bowiem w takim przypadku teren wymagałby uzyskania zgody rolnej i zakwalifikowania do terenów nierolniczych. Funkcję usługową na terenach zabudowy zagrodowej należy traktować jako funkcję realizowaną w budynkach zabudowy zagrodowej, dla których spełniono warunek określenia parametrów wysokości i gabarytów budynków.

5.

Dalej Wojewoda Wielkopolski zarzucił brak wyraźnie określonych zasad zagospodarowania i zabudowy terenów komunikacji kolejowej, oznaczonych symbolami TK1 - TK4, a to w kontekście wypełnienia obowiązku wynikającego z przepisów art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 Rozporządzenia. Pełnomocnik wskazał na definicję "infrastruktury kolejowej", poprzez którą, zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1297 z późn. zm., dalej jako u.t.k.), należy rozumieć "linie kolejowe oraz inne budowle, budynki i urządzenia wraz z zajętymi pod nie gruntami, usytuowane na obszarze kolejowym, przeznaczone do zarządzania, obsługi przewozu osób i rzeczy, a także utrzymania niezbędnego w tym celu majątku zarządcy infrastruktury" oraz "obszaru kolejowego", którym jest, w myśl art. 4 pkt 8 u.t.k., "powierzchnia gruntu określona działkami ewidencyjnymi, na której znajduje się droga kolejowa, budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowej oraz przewozu osób i rzeczy". Pełnomocnik ocenił, że brak wyraźnie określonego w uchwale zakazu realizacji zabudowy kubaturowej na omawianych terenach oznacza dopuszczenie zabudowy kubaturowej z mocy ww. powszechnie obowiązujących przepisów, co z kolei rodzi obowiązek wyznaczenia dla niej odpowiednich parametrów. Pełnomocnik zaznaczył, że obowiązek zawarcia w planie zagadnień określonych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., a więc m. in. parametrów zabudowy, pozostaje uzależniony od warunków faktycznych panujących w terenie. Oznacza to, że plan miejscowy musi zawierać ustalenia, o których mowa w ww. przepisie, jeżeli w terenie powstają okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. Dopuszczenie na danym terenie nowej zabudowy kubaturowej, bądź też - w określonych przypadkach - brak zakazu realizacji takiej zabudowy, rodzi obowiązek ustalenia dla niej parametrów określonych w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i § 4 pkt 6 Rozporządzenia. Zdaniem pełnomocnika Wojewody Wielkopolskiego, zaskarżona uchwała nie gwarantuje wysokiego stopnia przewidywalności skutków realizacji tych zapisów.

W odpowiedzi na ten zarzut Burmistrz napisał, że w uchwale dla terenów TK1-TK4 ustalono przeznaczenie na tereny komunikacji kolejowej dopuszczając tam wszelkie możliwe obiekty, zgodnie z przepisami odrębnymi, które to jasno określają zasady zagospodarowania, zwłaszcza lokalizacji budynków.

6.

Dalej Wojewoda Wielkopolski zarzucił, że w zaskarżonej uchwale nie określono wymaganego normatywu miejsc parkingowych w stosunku do ilości zatrudnionych lub powierzchni obiektów usługowych dla terenów zabudowy zagrodowej, oznaczonych symbolami RM1 - RM17, na których - w myśl § 17 ust. 1 pkt 2 Uchwały - dopuszczono realizację funkcji usługowych. Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, wśród których, według § 4 ust. 9 [powinno być: pkt 9 – uwaga Sądu] Rozporządzenia, winno określić się układ komunikacyjny i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, jak też warunki ich powiązań z układem zewnętrznym, a także wskaźniki w zakresie komunikacji, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.

W odpowiedzi na ten zarzut Burmistrz napisał, że zgodnie możliwościami jakie daje ustawodawca, w miejscowym planie ustala się wskaźniki dotyczące ilości miejsc parkingowych w stosunku do liczby mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni usługowych i produkcyjnych. W przypadku terenów oznaczonych w planie symbolami RM1 - RM17, dla których ustalono podstawową funkcję zabudowy zagrodowej, zastosowano adekwatne do zabudowy mieszkaniowej, jaką jest zabudowa zagrodowa, ustalenie powyższego wskaźnika w odniesieniu do liczby mieszkań.

7.

Dalej Wojewoda Wielkopolski zarzucił brak ujawnienia w części tekstowej i graficznej planu udokumentowanych złóż gazu ziemnego "Kromolice" (nr złoża GZ 12476) oraz "Kromolice S" (nr złoża sGZ 13324), obejmujących swym zasięgiem część obszaru objętego planem. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. Natomiast w myśl § 7 pkt 6 Rozporządzenia, projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać granice i oznaczenia obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych.

Pod pojęciem środowiska, zgodnie z art. 3 pkt 39 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r. poz. 672 z późn. zm., dalej jako P.o.ś.) rozumie się ogół elementów przyrodniczych, w tym także złoża kopalin, które zgodnie z art. 125 tejże ustawy, podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących.

Ponadto zgodnie z art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2016 r. Poz. 1131 z późn. zm., dalej jako P.g.g.), udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, a także udokumentowane kompleksy podziemnego składowania dwutlenku węgla, w celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa.

W odpowiedzi na ten zarzut Burmistrz napisał, że w przedmiotowej uchwale w części graficznej wskazano granice terenów górniczych i obszarów górniczych, a w części tekstowej zagadnienia te znalazły swoje odniesienie jako ustalenia. Podkreślił, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem doktryny art. 95 ust. 1 P.g.g. reguluje sytuację, w której udokumentowane zostały już złoża kopalin (została dla nich sporządzona dokumentacja geologiczna), natomiast nie został jeszcze wyznaczony teren górniczy. Nie odnosi się więc do kopalin, na których wydobycie została już udzielona koncesja. Terenów górniczych dotyczy bowiem już nie art. 95 P.g.g., lecz jego uszczegółowienie zawarte w art. 104 ust. 1 P.g.g., nakazujące ich uwzględnienie w studium oraz w miejscowym planie (G. Klimek [w:] Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz do art. 95. Lex, 2015). Burmistrz ocenił, że w zaskarżonej uchwale w pełni zabezpieczono możliwość ewentualnej przyszłej eksploatacji złoża, spełniając tym samym obowiązki wynikające z przepisów odrębnych, jak również obowiązek wynikający z przepisu zawartego w art. 15 ust 2 pkt 7 u.p.z.p. Nadto Burmistrz zaznaczył, że podczas prowadzonej procedury formalno-prawnej przedmiotowego planu miejscowego, do której organ nadzoru nie zgłaszał uwag, został dopełniony ustawowy obowiązek uzgodnienia i zaopiniowania planu z organami administracji geologicznej oraz organów nadzoru górniczego, które posiadają ustawowe kompetencje do wypowiadania się w tym zakresie.

8.

Na rozprawie w dniu 22 lutego 2017 r. pełnomocnik Wojewody Wielkopolskiego wnosił i wywodził jak w skardze, podnosząc dodatkowo uchybienie polegające na braku opinii właściwego organu administracji geologicznej odnośnie złóż gazu. Zarzucił, że w trakcie procedury planistycznej wystąpiono o opinię do Marszałka Województwa, nie ma zaś opinii właściwego ministra. Pełnomocnik Gminy oświadczył w odpowiedzi, że rzeczywiście w tym zakresie nastąpiło uchybienie co do trybu sporządzenia planu, jednak w ocenie organu nie ma ono wpływu na ostateczny rezultat prac planistycznych. Nadto, w piśmie z dnia 7 marca 2017 r. pełnomocnik Gminy zwrócił uwagę, że projekt został zaopiniowany zgodnie z obowiązującym prawem, tj. przez Marszałka Województwa Wielkopolskiego. Zgodnie bowiem z art. 161 ust. 1 P.g.g. organem administracji geologicznej pierwszej instancji jest marszałek województwa, z wyjątkiem spraw określonych w ust. 2-4. W ust. 2-4 jest natomiast mowa o sprawach związanych z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacji geologicznych - a nie o opiniowaniu planów miejscowych. Na tej podstawie ocenił, że opiniowanie projektu planu miejscowego z Ministrem Środowiska byłoby zbędne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skargę na przedmiotową uchwałę złożył Wojewoda Wielkopolski, jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.; dalej jako u.s.g.). W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; a także postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego był władny zaskarżyć ją w trybie art. 93 u.s.g.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.; dalej jako p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej Miasta i Gminy Kórnik z dnia 24 maja 2016 r. nr XXI/265/2016, którą uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszarów wsi Kromolice, Pierzchno, Celestynowo, Runowo i części wsi Dziećmierowo, gmina Kórnik - etap I (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2016 r. nr 3833). Wojewoda Wielkopolski zażądał stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.). Tym samym należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Sąd uznaje skargę za dopuszczalną i podlegającą rozpoznaniu.

Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej Uchwały jak i obecnie, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08; z 11 września 2008 r., II OSK 215/08, wyrok WSA w Poznaniu z 17 listopada 2016 r., IV SA/Po 460/16 – CBOSA).

Sąd podkreśla, że Wojewoda w skardze zawarł zarzuty dotyczące zawartości aktu, natomiast zarzut podniesiony na rozprawie dotyczy trybu sporządzania miejscowego planu. Wojewoda Wielkopolski zakwestionował, kolejno:

1. brak określenia linii zabudowy dla terenów wymienionych w skardze: terenu zabudowy zagrodowej, terenu usług kultu religijnego, terenów komunikacji kolejowej, terenów rolniczych,

2. brak określenia geometrii dachów dla terenów wymienionych w skardze,

3. brak ustalenia wysokości zabudowy dla budynków inwentarskich na terenach zabudowy zagrodowej, w sytuacji ustalenia wysokości zabudowy dla budynków mieszkalnych, gospodarczych i garaży,

4. brak określenia, czy funkcja usługowa, dopuszczona na terenach zabudowy zagrodowej, może być realizowana wyłącznie w ramach innych budynków, czy także w formie budynków stricte usługowych; dopuszczenie drugiej możliwości rodziłoby obowiązek ustalenia parametrów także dla budynków usługowych,

5. brak wyraźnie określonego w uchwale zakazu realizacji zabudowy kubaturowej na terenach komunikacji kolejowej TK1 – TK4, co oznaczać ma jej dopuszczenie z mocy powszechnie obowiązujących przepisów, co z kolei rodzić ma obowiązek wyznaczenia dla niej odpowiednich parametrów,

6. brak określenia wymaganego normatywu miejsc parkingowych dla terenów wymienionych w skardze,

7. brak ujawnienia w części tekstowej i graficznej miejscowego planu udokumentowanych złóż gazu ziemnego, wskazanych w skardze,

8. brak opinii właściwego organu administracji geologicznej odnośnie złóż gazu.

Przystępując do oceny skargi Sąd zaznacza, że rozpoznawana skarga jest pierwszą skargą do sądu administracyjnego na przedmiotową uchwałę. Rodzi to obowiązek skontrolowania trybu sporządzenia miejscowego planu (por. wyroki WSA: z 6 października 2011 r., II SA/Kr 38/11; z 24 kwietnia 2013 r., IV SA/Po 1153/12; z 18 lipca 2013 r., II SA/Wr 835/12 – CBOSA). Sąd stwierdza, że zaskarżony plan został uchwalony z zachowaniem procedury określonej w art. 17 u.p.z.p. Burmistrz, sporządzając projekt planu miejscowego, wystąpił o niezbędne opinie i dokonał uzgodnień projektu planu (do zarzutu braku opinii właściwego organu administracji geologicznej odnośnie złóż gazu, a więc zarzutu naruszenia obowiązku współdziałania Sąd odniesie się w dalszej części uzasadnienia).

Przechodząc do analizy zarzutów podniesionych w skardze, należy na wstępie podkreślić, że w świetle art. 3 ust. 1 u.p.z.p. do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz m.p.z.p. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w planie miejscowym następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Ustalenia m.p.z.p. kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Jak zaznaczył NSA w przywołanym w odpowiedzi na skargę wyroku z 2 lutego 2006 r. II OSK 490/05 (CBOSA), ustalenia miejscowego planu w praktyce ograniczają prawo własności. Przywołane przepisy tworzą normatywne zręby doktrynalnej koncepcji tzw. władztwa planistycznego gminy, przez które rozumie się przyznaną organom gminy przez ustawodawcę kompetencję do określania w sposób władczy (jednostronny i wiążący) przeznaczenia terenów położonych na obszarze gminy oraz zasad (sposobów) ich zagospodarowania. W ramach tego władztwa organy gminy mogą samodzielnie kształtować przeznaczenie oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się na obszarze ich działania, pod warunkiem, że czynią to w granicach obowiązującego prawa i nie nadużywają swych uprawnień.

Jednym z podstawowych instrumentów, za pomocą których gmina wykonuje przysługujące jej władztwo planistyczne, jest plan miejscowy – co wynika jasno z przywołanego wyżej art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Regulację tę uszczegóławiają przepisy art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., w których ustawodawca zawarł zestawienie, odpowiednio, obligatoryjnych i fakultatywnych elementów planu miejscowego.

Należy zaznaczyć, że owa "obligatoryjność" elementów wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. nie może być rozumiana zbyt dosłownie, gdyż – jak się trafnie przyjmuje się w dominującym obecnie nurcie orzecznictwie sądowoadministracyjnego (por. np. wyrok NSA z 20.04.2016 r., II OSK 1993/14, CBOSA) – plan miejscowy musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., tylko wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające zwłaszcza z istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają dokonanie takich ustaleń. Zasadą pozostaje jednak obowiązek ujęcia w planie miejscowym wszystkich elementów wymienionych w powołanym przepisie – co oznacza, że w przypadku odstąpienia od określenia któregokolwiek z nich w konkretnym planie lub jego fragmencie, na organie planistycznym spoczywa obowiązek wykazania zbędności danej regulacji, a w szczególności utrwalenia przyczyn takiego pominięcia w uzasadnieniu uchwały, ewentualnie w materiałach planistycznych. Jednakże fakt, iż organ planistyczny nie wskazał wyraźnie w uzasadnieniu uchwały lub materiałach planistycznych, że ustalenie określonych elementów dla danego terenu jest zbędne, nie przesądza, sam w sobie, o uznaniu sprzeczności z prawem danej uchwały, jeżeli pominięcie tych elementów było obiektywnie uzasadnione (zob. wyrok WSA z 09.02.2012 r., IV SA/Po 1203/11, CBOSA).

Odnosząc się kolejno, w sposób bardziej szczegółowy do poszczególnych zarzutów skargi, należy stwierdzić, co następuje.

ad. 1.

Sąd podziela stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę, co do zarzutu braku określenia linii zabudowy. Jednym z podstawowych elementów treści planu miejscowego jest obowiązek ustalenia linii zabudowy, wynikający z przepisów art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 7 pkt 8 Rozporządzenia. Mając na względzie ogólnikowy zarzut skargi trzeba zaznaczyć, że wyznaczenie linii zabudowy ma różną funkcję, w zależności od terenu i znajdujących zastosowanie przepisów odrębnych. Co za tym idzie, brak wyznaczenia linii zabudowy oznacza skutki prawne uzależnione od rodzaju terenu. Wbrew zarzutowi skargi, nie muszą to być skutki prawne niemożliwe do zaakceptowania. I tak, dla terenów przyległych do dróg publicznych o usytuowaniu obiektów w odniesieniu do przebiegu drogi rozstrzyga art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 z późn. zm., dalej jako u.d.p.) ustalający wymagania w zakresie odległości, w jakiej obiekty mogą być sytuowane od krawędzi drogi. Wymagania zawarte w tym uregulowaniu w istocie wyznaczają linię zabudowy na terenach przebiegu dróg publicznych. Niewątpliwie wyznaczenie linii zabudowy dla spełnienia wymagań art. 35 ust. 2 i art. 43 u.d.p. będzie niezbędne w przypadku przewidywania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenu pod realizację nowych dróg, bowiem będzie konieczne nie tylko wyznaczenie terenu niezbędnego pod realizację samej drogi, lecz także ukształtowanie takiej przyszłej zabudowy, która będzie spełniała wymagania ładu przestrzennego. Wyznaczenie linii zabudowy może mieć więc dwojaką funkcję. W ujęciu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. linia zabudowy stanowi niewątpliwie element kształtujący zabudowę i zagospodarowanie terenu, a jej wyznaczenie powinno uwzględniać wartości wysoko chronione, wymienione przykładowo w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. W ujęciu zaś przepisów u.d.p. linia zabudowy jest istotnym elementem dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Oznacza to, że nie ma podstaw prawnych do ustalania w planie miejscowym linii zabudowy od innych niż drogi publiczne terenów planistycznych, w szczególności od sąsiednich terenów planistycznych. Kwestia usytuowania obiektów budowlanych na działkach sąsiednich będzie bowiem reglamentowana przepisami prawa budowlanego (A. Kosicki [w:] A. Plucińska-Filipowicz (red.) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, do art. 15, nb 28 i wymienione tam orzecznictwo. Lex). Sąd w pełni zgadza się ze stwierdzeniem, że skoro przepisy odrębne, w szczególności przepisy u.d.p. zawierają wyraźne regulacje, to nieujęcie w planie linii zabudowy należy odczytywać jako zgodę gminy na to, aby nieprzekraczalna linia zabudowy pokrywała się z linią wyznaczoną na podstawie art. 43 u.d.p. Do władztwa gminy należy określenie większej odległości (prawomocny wyrok WSA z 28 stycznia 2015 r., II SA/Go 895/14; CBOSA). Stwierdzenie nieważności planu miejscowego tylko dlatego, że brak jest wyraźnego wskazania linii zabudowy, byłoby nadmierną ingerencją we władztwo planistyczne gminy (por. wyrok NSA z 6 września 2012 r., II OSK 1343/12; CBOSA).

Ad. 2.

Odnośnie zarzutu braku określenia geometrii dachu, Sąd także podziela stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę, że nieokreślenie geometrii dachu należy potraktować jako brak ograniczeń w jej kształtowaniu. Stanowisko że taki brak winien być odczytywany jako równoznaczny ze zgodą na dowolną geometrię dachu (dachów) na danym terenie, zostało już wyrażone przez tut. Sąd (por. prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 460/16, CBOSA). Warto jednak zaznaczyć, że osobny zapis zezwalający na dowolną geometrię dachu porządkowałby analizowaną kwestię, tak jak np. w § 17 ust. 1 pkt 11 zaskarżonej uchwały wprost zapisano, że dla budynków gospodarczych i garaży wolno stojących nie ustala się formy dachów. W ocenie Sądu brak wyraźnego postanowienia w treści uchwały – w sytuacji możliwości jego wyinterpretowania w drodze uprawnionego rozumowania – nie może stanowić dostatecznej przesłanki do stwierdzenia nieważności określonej części planu. Zarzut skargi wskazuje jedynie na niekonsekwencję uchwałodawcy, która nie ułatwia interpretacji przepisów uchwały, ale nie może stanowić dostatecznej przesłanki do stwierdzenia nieważności zapisów dotyczących poszczególnych terenów.

Ad. 3.

Co do zarzutu braku ustalenia wysokości zabudowy dla budynków inwentarskich, uzasadnionego definicją zabudowy zagrodowej zawartą w § 3 pkt 3 r.w.s.w.t., w której rozróżnione są budynki gospodarcze od inwentarskich, to przede wszystkim trzeba wskazać, że definicje przyjęte w przepisach rozporządzenia dotyczącego warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, mają zastosowanie wyłącznie w postępowaniach prowadzonych na podstawie prawa budowlanego, bowiem rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.). Z samego brzmienia § 2 ust. 1 tego rozporządzenia wynika, że przepisy w nim zawarte stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, z zastrzeżeniem, które nie ma znaczenia przy ocenie tego zarzutu. Co za tym idzie brak jest przesłanek do stosowania przepisów ww. rozporządzenia przy kontroli zapisów miejscowego planu. Poza tym trzeba zwrócić uwagę, że także z brzmienia § 3 rozporządzenia wynika, że definicje w nim zawarte mają zastosowanie jedynie w ramach przepisów tego rozporządzenia, o czym świadczy zwrot: "Ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o...". Każda definicja legalna ma bowiem określony zakres zastosowania, którym może obejmować jedną ustawę, ustawę wraz z aktami wykonawczymi do niej, kilka wskazanych ustaw, część ustawy, dział prawa lub cały system prawa. Zakres ten może być określony wprost w akcie prawnym, w którym została zamieszczona definicja legalna, bądź wynika z miejsca aktu normatywnego, w którym definicję legalną zamieszczono w systemie wszystkich aktów normatywnych. Tak więc zakres stosowania definicji legalnej wynika w zasadzie z hierarchii źródeł prawa określonej w art. 87 Konstytucji RP (A. Malinowski, Polski język prawny. Wybrane zagadnienia, Warszawa 2006, s. 159 i n.).

Sąd zaznacza, że w przepisach u.p.z.p. nie zdefiniowano pojęć budynku gospodarczego (budynku gospodarskiego) i budynku inwentarskiego. Nadto Sąd akceptuje pogląd zawarty w odpowiedzi na skargę, że w ogólnie przyjętym mniemaniu nie istnieje grupa budynków w zabudowie zagrodowej, która nie mieściłaby się w określeniu budynki gospodarcze (co do zabudowy zagrodowej por. obszernie wywody NSA w uzasadnieniu wyroku z 27 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1185/15; CBOSA). Sąd stwierdza, że budynek inwentarski to budynek gospodarczy, ale przeznaczony dla zwierząt gospodarskich. Zatem dla planisty "budynki inwentarskie" mieszczą się w określeniu "budynki gospodarcze. Dopiero na etapie sporządzania projektu projektant będzie musiał zapewnić spełnienie wymagań zawartych w przepisach odrębnych. Każde utrzymywanie zwierząt wymaga bowiem odpowiedniej infrastruktury. Dodatkowym ograniczeniem dla konstruktora będzie zakaz przekroczenia parametrów, określonych w miejscowym planie zbiorczo dla budynków gospodarczych.

Ad. 4.

Co do zarzutu braku określenia, czy funkcja usługowa, dopuszczona na terenach zabudowy zagrodowej, może być realizowana wyłącznie w ramach innych budynków, czy także w formie budynków stricte usługowych, ze wskazaniem, że dopuszczenie drugiej możliwości rodziłoby obowiązek ustalenia parametrów także dla budynków usługowych, Sąd w pełni podziela stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę, że fakt dopuszczenia funkcji usługowej na terenach zabudowy zagrodowej nie oznacza możliwości lokalizacji tam budynków stricte usługowych, bowiem w takim przypadku teren wymagałby uzyskania zgody rolnej i zakwalifikowania do terenów nierolniczych. W zaskarżonej uchwale zapisano, w § 17 ust. 1 pkt 1 i 2: przeznaczenie podstawowe – teren zabudowy zagrodowej, przeznaczenie dopuszczalne terenów – usługi. Jednoznacznie zatem należy traktować funkcję usługową na terenach zabudowy zagrodowej jako funkcję realizowaną w budynkach zabudowy zagrodowej, dla których to spełniono warunek określenia parametrów wysokości i gabarytów budynków.

Ad. 5.

Co do zarzutu braku wyraźnie określonych zasad zagospodarowania i zabudowy terenów komunikacji kolejowej TK1 – TK4, podniesionego zapewne w kontekście dopuszczenia zabudowy związanej z obsługą terenów komunikacji kolejowej na terenie TK5 – TK 6, z jednoczesnym określeniem jej parametrów, Sąd wskazuje najpierw, że w § 30 ust. 1 uchwały ustalono przeznaczenie podstawowe obowiązujące na wszystkich terenach TK: "teren komunikacji kolejowej". Nadto, w przepisie ust. 2 dopuszczono na terenach TK5 i TK6 "zabudowę związaną z obsługą terenów komunikacji kolejowej", określając zasady kształtowania zabudowy oraz poszczególne wskaźniki. Sąd podziela stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę, że ustalając, dla terenów TK1 – TK4, przeznaczenie na tereny komunikacji kolejowej dopuszczono tam wszelkie możliwe, zgodnie z przepisami odrębnymi obiekty i w przepisach odrębnych należy szukać zasad zagospodarowania, właściwych dla terenów służących komunikacji kolejowej. Z kolei "obsługa" terenów komunikacji (kolejowej) jest pojęciem bardziej pojemnym i nie można czynić zarzutu, że w miejscowym planie określono zasady kształtowania zabudowy oraz poszczególne wskaźniki. Marginalnie zauważyć też należy, że tereny TK1-TK4 obejmują w zasadzie jedynie drogę kolejową w rozumieniu art. 4 pkt 1a) u.t.k.

Ad. 6.

Co do zarzutu braku określenia wymaganego normatywu miejsc parkingowych dla terenów RM1 - RM 17, na których - w myśl § 17 ust. 1 pkt 2 Uchwały - dopuszczono realizację funkcji usługowych, Sąd także podziela stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę. Jak już zostało wyżej napisane, fakt dopuszczenia funkcji usługowej na terenach zabudowy zagrodowej nie może oznaczać możliwości lokalizacji tam budynków stricte usługowych. Tereny RM1 – RM17 to tereny zabudowy zagrodowej. Liczbę miejsc do parkowania określono w § 17 ust. 4 Uchwały. Z przywołanych w skardze przepisów wynika – jedynie - obowiązek określenia minimalnej liczby miejsc do parkowania w tym miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. I ten obowiązek został zrealizowany.

Ad. 7 i ad. 8.

Zarzut braku ujawnienia w części tekstowej i graficznej zaskarżonej uchwały udokumentowanych złóż gazu ziemnego oraz, podniesiony na rozprawie, zarzut braku opinii właściwego organu administracji geologicznej odnośnie złóż gazu – są bezzasadne. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo, między innymi, granice i sposoby zagospodarowania terenów górniczych. W art. 6 pkt 15 P.g.g. określono, że terenem górniczym jest przestrzeń objęta przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego. Z kolei w art. 6 pkt 5 P.g.g. określono, że obszarem górniczym jest przestrzeń, w granicach której przedsiębiorca jest uprawniony, między innymi, do wydobywania kopaliny oraz prowadzenia robót górniczych niezbędnych do wykonywania koncesji. Sąd podziela stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę, że w części graficznej uchwały wskazano granice terenów górniczych i obszarów górniczych (w § 5 ust. 2 pkt 3 Uchwały zastrzeżono przy tym, że oznaczenia graficzne granic terenów górniczych i granic obszaru górniczego mają charakter postulatywny lub informacyjny dla oznaczeń wynikających z odrębnych przepisów). Także część tekstowa uchwały zawiera odniesienia do terenów górniczych. W § 11 pkt 2 zaznaczono fakt prawny, że w granicach terenów górniczych wskazanych na rysunku planu obowiązują przepisy ustawy prawo geologiczne i górnicze. Także w ustaleniach szczegółowych, w przypadku terenu lub części terenu leżącego na terenie i obszarze górniczym, zastrzegano tą okoliczność (§ 15 ust. 5, § 16 ust. 6, § 17 ust. 3 itd.). Trafnie w odpowiedzi na skargę wskazano na pogląd doktryny, że art. 95 ust. 1 P.g.g. reguluje sytuację, w której udokumentowane zostały już złoża kopalin (została dla nich sporządzona dokumentacja geologiczna), natomiast nie został jeszcze wyznaczony teren górniczy. Nie odnosi się więc do kopalin, na których wydobycie została już udzielona koncesja. Terenów górniczych dotyczy bowiem już nie art. 95 P.g.g., lecz jego uszczegółowienie zawarte w art. 104 ust. 1 P.g.g., nakazujące ich uwzględnienie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Przechodząc w tym miejscu, do zarzutu braku opinii właściwego organu administracji geologicznej (t.j. ministra właściwego do spraw środowiska) odnośnie złóż gazu, Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. a) tiret czwarte u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, występuje o opinię o projekcie planu do właściwych organów administracji geologicznej w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych. Wymóg ten został wprowadzony w celu ochrony złóż kopalin przed zagospodarowaniem otoczenia w sposób wykluczający bądź utrudniający podjęcie wydobycia kopalin ze złóż czy też mogący spowodować zagrożenie dla wód podziemnych (A. Lipiński. Nowela węglowodorowa a niektóre problemy zagospodarowania przestrzennego. Casus, 2015 r., nr 76, s. 14). Zgodnie natomiast z art. 17 pkt 6 lit. b) tiret szóste u.p.z.p. projekt planu podlega uzgodnieniu, między innymi, z właściwym organem nadzoru górniczego w zakresie zagospodarowania terenów górniczych. Zgodnie z art. 95 ust. 1 P.g.g. udokumentowane złoża kopalin w celu ich ochrony ujawnia się, między innymi, w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Skoro zatem został wyznaczony teren górniczy, to art. 95 P.g.g., zgodnie z ww. poglądem doktryny, nie znajduje zastosowania. Co za tym idzie, nie znajduje zastosowania art. 17 pkt 6 lit. a) tiret czwarte u.p.z.p., jako przepis powiązany z art. 95 P.g.g. Zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 2a P.g.g. koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż węglowodorów oraz wydobywanie węglowodorów ze złóż udziela minister właściwy do spraw środowiska. Skoro są już oznaczone tereny górnicze i obszary górnicze (których granice, zgodnie z art. 32 P.g.g., wyznacza koncesja) to Burmistrz, sporządzając projekt miejscowego planu, powinien był zastosować się do obowiązków określonych w art. 17 pkt 6 lit. b) tiret szóste u.p.z.p. i art. 104 P.g.g. i tym obowiązkom uczynił zadość.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił, w całości.