II SA/Kr 1282/13 - Wyrok

Data orzeczenia	2014-03-21	
Data wpływu	2013-09-26	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Jacek Bursa
Mirosław Bator
Renata Czeluśniak /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności	
Hasła tematyczne	Nieruchomości	
Sygn. powiązane	I OSK 1543/14	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2010 nr 102 poz 651; art.43,45,46, 210; Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071; art.6,7,8,10 par.1, art.77 par.1 80,89 156 par.1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Jacek Bursa Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2014 r. sprawy ze skargi Klubu Sportowego "[...]" w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 16 sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia prawa użytkowania skargę oddala.	
Uzasadnienie
Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 14 czerwca 2013 r. znak: [....] , wydaną na podstawie art. 18, art. 46 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 6 i art. 210 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 104 kpa, orzekł o wygaśnięciu prawa użytkowania przysługującemu Klubowi Sportowemu [....] w K. obciążającego nieruchomość oznaczoną jako działki nr [....] o pow. 0,1670 ha i [....] o pow. 0,0144 ha obręb 13 jednostka ewidencyjna [....] objętą księgą wieczystą nr [....] , stanowiącą własność Gminy K.

Organ wskazał m.in., że w toku postępowania przeprowadzono rozprawę administracyjną połączoną z oględzinami nieruchomości, ustalając, że działka nr [....] stanowi urządzony parking z wjazdem od ul. [....] prowadzony przez KS [....] w ramach działalności komercyjnej. Ponadto w części południowo - wschodniej zabudowana została budynkiem o charakterze użytkowym oraz budynkiem mieszczącym stację transformatorową. Prezydent zwrócił uwagę, że uprzednio wydane decyzje o wygaśnięciu prawa użytkowania zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 132/13, w uzasadnieniu którego Sąd wskazał, że konieczne jest dokonanie wykładni art. 210 ust. 1 zdanie 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym "do użytkowania stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące trwałego zarządu", gdyż dopiero jednoznaczne ustalenie, że w ramach "odpowiedniego stosowania" w ogóle dopuszczalne jest w stosunku do użytkowania stosowanie art. 46 ustawy regulującego kwestie wygaśnięcia trwałego zarządu, pozwalało organowi przejść do etapu analizy zakresu "odpowiedniego" stosowania do użytkowania ww. art. 46. Sąd wskazał ponadto na brak w aktach sprawy dokumentu określonego jako decyzja, podczas gdy znajdowało się w nich pismo Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 1 października 1951 r., zgodnie z którym nieruchomość składająca się z parceli gruntowej l.kat. 82 Dz. XXII gm. kat. [....] została przekazana w zarząd i użytkowanie Klubowi Sportowemu [....] na budowę "[....] " pod warunkiem opracowania szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów otaczających projektowaną halę sportową i uzgodnienia go z ówczesnym Wydziałem Budownictwa i Wydziałem Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej oraz Wojewódzkim Komitetem [....] . WSA w Krakowie wytknął organom administracji, że charakter tego pisma nie został ustalony, zaś organy przyjęły w sposób dorozumiany, że jest ono decyzją, o której mowa w art. 46 ust. 2 pkt 1, 3 i 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podczas gdy jego ocena i kwalifikacja miały w sprawie zasadnicze znaczenie, bowiem jedynie w przypadku przyjęcia, że stanowiło ono decyzję administracyjną dopuszczalne było stosowanie art. 46 ust. 2 pkt 1, 3 i 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w dalszej kolejności ewentualne zastosowanie art. 210 tej ustawy.

Organ I instancji, ponownie prowadząc sprawę, przeprowadził kolejną rozprawę, podczas której stwierdził aktualny stan zagospodarowania nieruchomości. Prezydent dokonał szczegółowej analizy dokumentu wydanego w dniu 1 października 1951 r. przez Ministra Gospodarki Komunalnej, zaznaczając, że w dacie wydania tego dokumentu obowiązywały przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r., które nie zawierały obecnych wymogów określonych w kpa co do oznaczenia strony. Zdaniem organu I instancji o fakcie doręczenia lub co najmniej bycia poinformowanym i wyrażeniu bezwarunkowej zgody przez Związkowy Klub Sportowy [....] w K. na treść dokumentu wydanego przez Ministra Gospodarki Komunalnej w dniu 1 października 1951 r. świadczy fakt podpisania "protokołu zdawczo - odbiorczego z przekazania nieruchomości położonej w K. przy ul. [....] oznaczonej l.kat. [....] , Iwh [....] , Dz. ....". W protokole tym powołano się na ww. dokument Ministra Gospodarki Komunalnej, a sam protokół został podpisany przez osobę upoważnioną z ramienia Związkowego Klubu Sportowego "[....] " w K. H.K. - sekretarza Klubu. Prezydent stwierdził, że podpisanie tego protokołu przemawia za tym, że uczyniono zadość wymogom formalno - prawnym przekazania nieruchomości w zarząd i użytkowanie polegającego na oddaniu nieruchomości bez zobowiązania wykonawcy do dokonania inwestycji zastępczych, stosownie do § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Ponadto Prezydent wyjaśnił, że rozporządzenie to nie przewidywało warunkowego wyrażenia zgody na przekazanie nieruchomości w zarząd lub użytkowanie, a zatem określenie w dokumencie wymogu opracowania szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu otaczającego należało traktować nie jako warunek sensu stricto - składnik decyzji administracyjnej zgodnie z aktualnie obowiązującą procedurą administracyjną, ale raczej jako powinność rzetelnego wywiązania się przez ZKS "[....] " w K. z powierzonego mu zadania gospodarczego w związku z przekazaną nieruchomością. Prezydent podkreślił, że niespełna 6 miesięcy po wydaniu dokumentu nastąpiło formalne przekazanie nieruchomości na rzecz ZKS "[....] " w K. , co prowadzi do wniosku, że pismo Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 1 października 1951 r. stanowi decyzję administracyjną, a więc w sprawie mają zastosowanie przepisy dotyczące wygaszenia prawa trwałego zarządu, do których odpowiedniego stosowania odsyła art. 210 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Organ I instancji dokonał wykładni pojęcia odpowiedniego stosowania przepisów prawa i stwierdził, że sporne prawo użytkowania powstało przed dniem 5 grudnia 1990 r. w trybie przewidzianym przez rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a następnie zostało ujawnione w dziale II księgi wieczystej nr [....] . Dlatego, zdaniem organu I instancji, prawo to, ma odmienny charakter od użytkowania powstałego w trybie cywilnoprawnym, które jako ograniczone prawo rzeczowe ujawniane jest w dziale III ksiąg wieczystych. Zatem do użytkowania tego mają zastosowanie przepisy o trwałym zarządzie.

Organ I instancji podkreślił, że sformułowanie użyte w art. 210 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami "pozostają nadal w użytkowaniu" oraz kategoryczna treść zdania drugiego ww. przepisu nie dają podstaw do sięgnięcia do innych przepisów, tj. Kodeksu cywilnego, gdyż ustawa wyczerpująco normuje kwestie wygaśnięcia prawa trwałego zarządu (odpowiednio użytkowania). Ponadto treść art. 210 ust. 1 w obecnym brzmieniu została nadana nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. z 2000 r. nr 6, poz. 70), a w pierwotnej wersji przepis odsyłał do przepisów Kodeksu cywilnego.

Organ I instancji stwierdził, że postępowanie wyjaśniające wykazało, iż część nieruchomości położonej u zbiegu ulic [....] i [....] oznaczonej pierwotnie jako działka nr [....] (obecnie po podziale nr [....] i [....] ) pozostaje w wieloletnim oderwaniu od działalności sportowej i krzewienia kultury fizycznej, dla których to celów została oddana w użytkowanie. Z kolei działka nr [....] (poprzednio część działki nr [....] ) od lat 70-tych XX w. pozostaje we władaniu Miejskiego Przedsiębiorstwa [....] , a podział nieruchomości został przeprowadzony w celu wydzielenia części zabudowanej stacją wymienników ciepła przy braku zastrzeżeń Klubu w przedmiocie faktycznego władania nią przez MPEC. Te okoliczności, zdaniem Prezydenta, wskazują na zbędność tej nieruchomości dla celów KS [....] . Organ I instancji podkreślił też, że działka nr [....] (poprzednio część działki nr....) pozostaje w wieloletnim posiadaniu różnych najemców, w tym w większej części stanowi komercyjny parking.

Ponadto Prezydent ustalił, że przedmiotowa nieruchomość objęta jest decyzją Prezydenta Miasta K. nr [....] z dnia 23 grudnia 2009 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa garażu naziemnego wielokondygnacyjnego dla samochodów osobowych na działkach nr nr [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] wraz z wjazdami i infrastrukturą techniczną na działkach nr nr [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] przy ul. [....] i ul. [....] w K. ". Planowana inwestycja pozostaje w zgodności z procedowanym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nadto część działki nr [....] od lat 50-tych XX wieku pozostaje we władaniu [....] S.A., o czym świadczy złożony w dniu 18 lutego 2013 r. wniosek o uwłaszczenie w trybie art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami części działki, na której posadowiony jest budynek mieszczący stację transformatorową.

Wszystkie powołane okoliczności, zdaniem organu I instancji, potwierdzały, że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania stała się całkowicie zbędna dla działalności KS [....] . Prezydent podkreślił, że KS [....] nie wykorzystuje nieruchomości na swoje potrzeby, ale udostępnia ją firmie zewnętrznej prowadzącej działalność gospodarczą w postaci komercyjnego parkingu, co oznacza, iż dochody z niego płynące i mogące być wykorzystane na finansowanie bieżącej działalności użytkownika, w znacznej części przypadają podmiotowi trzeciemu, a wskazywany przez stronę fakt przeznaczania przychodów uzyskiwanych z parkingu i garaży w ramach działalności gospodarczej na finansowanie działalności statutowej nie może zostać uwzględniony jako dowód na poparcie tezy dotyczącej faktycznego zagospodarowania nieruchomości. Prezydent podkreślił, że działalność prowadzona na terenie spornej działki nie jest związana z działalnością Klubu, gdyż jest to ogólnodostępny parking, który obsługuje każdego wjeżdżającego, a nie wyłącznie pracowników Klubu, zawodników, czy osoby w jakikolwiek sposób związane z jego działalnością, podczas gdy warunkiem przekazania tego terenu było wykorzystanie go na cele statutowe Klubu.

Organ zwrócił uwagę, że argumenty podnoszone przez Klub, a dotyczące niezbędności tego terenu do jego funkcjonowania zarówno w kontekście planowanej rozbudowy hali gimnastycznej, jak i zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej obiektów sportowych, nie mogły zostać uwzględnione z uwagi na brak przedłożenia konkretnych, możliwych do zweryfikowania dowodów na ich poparcie, zaś działania zmierzające do uzyskania środków finansowych na realizację przedmiotowej inwestycji i stosownego określenia przeznaczenia terenu w strukturze przestrzennej zostały podjęte przez użytkownika dopiero w trakcie postępowania zmierzającego do wygaszenia prawa użytkowania nieruchomości, o czym świadczy data korespondencji w sprawie przedłożona do akt (pisma z września 2012 r.).

Zdaniem organu I instancji wypełniona została również przesłanka z art. 46 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż przekazanie nieruchomości do używania podmiotom trzecim w drodze umów najmu lub dzierżawy odbywało się bez poinformowania właściciela oraz bez pozyskania jego zgody, do czego Klub był zobligowany ww. przepisem w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 r. nr 173, poz. 1218).

Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta K. złożył Klub Sportowy [....] w K. , wnosząc o stwierdzenie jej nieważności na zasadzie art. 156 § 1 pkt 2 kpa jako wydanej bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 46 ust. 2 pkt 1, 2, 3, i 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez wydanie decyzji administracyjnej (tj. decyzji o wygaśnięciu prawa użytkowania) w sferze stosunków cywilnoprawnych niepodlegających rozpatrzeniu w postępowaniu administracyjnym (tj. użytkowania podlegającego przepisom prawa cywilnego), względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz o przeprowadzenie na zasadzie art. 89 § 2 kpa przed organem odwoławczym rozprawy administracyjnej w celu wyjaśnienia okoliczności sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia z dnia 16 sierpnia 2013 r. znak [....] , wydaną na podstawie art. 46 i art. 210 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W ocenie Kolegium, Prezydent uwzględnił wytyczne zawarte w zapadłym w sprawie wyroku WSA w Krakowie w zakresie przeprowadzenia ponownej oceny prawnej dokumentu wskazanego w wyroku, jak również w zakresie interpretacji przepisów art. 210 oraz art. 46 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem organu odwoławczego, stanowisko prawne oraz ocena stanu faktycznego przedstawiona w zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta K. były prawidłowe. Kolegium stwierdziło, że ocena charakteru pisma Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 1 października 1951 r. powinna odbywać się na podstawie obowiązującej wówczas procedury administracyjnej, tj. rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. nr 36, poz. 341 ze zm). Dlatego Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że pismo to jest decyzją administracyjną, na podstawie której podpisano protokół zdawczo - odbiorczy z przekazania nieruchomości położonej w [....] przy ul. [....] oznaczonej l. kat. [....] , Iwh [....] , Dz. XXII, a zatem uczyniono zadość wymogom formalno - prawnym przekazania nieruchomości w zarząd i użytkowanie. Protokół ten podpisany został również przez osobę upoważnioną z ramienia Związkowego Klubu Sportowego "[....] " w K. Dlatego, zdaniem Kolegium, miało miejsce władcze rozstrzygnięcie organu władzy publicznej względem określonego w nim adresata, a nie wniosek do władzy naczelnej wykonawcy. Organ II instancji zgodził się ze stanowiskiem Prezydenta Miasta K. , że prawo zarządu i użytkowania KS [....] ujawnione zostało w dziale II księgi wieczystej nr [....] , co potwierdza odmienny charakter użytkowania powstałego w trybie cywilnoprawnym, które jako ograniczone prawo rzeczowe ujawniane jest w dziale III ksiąg wieczystych. Kolegium uznało trafność wywodów organu I instancji, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy znaczenie ma, nie forma organizacyjno - prawna użytkownika, lecz okoliczności powstania prawa. W ocenie Kolegium było to prawo użytkowania powstałe na gruncie nieobowiązujących już przepisów prawnych, do którego zastosowanie mają przepisy przejściowe ustawy o gospodarce nieruchomościami, odsyłające do przepisów o trwałym zarządzie. Dlatego wykonywanie prawa użytkowania przez Klub winno podlegać rygorom przepisów o trwałym zarządzie zarówno w aspekcie oceny jego zgodności z określonym decyzyjnie korzystaniem z nieruchomości, jak i oddaniem jej przez użytkownika w najem czy dzierżawę.

Zdaniem Kolegium do nawiązania stosunku prawnego doszło w formie przewidzianej w aktualnych przepisach dla trwałego zarządu (tj. w drodze decyzji właściwego organu), a więc w tym przypadku "odpowiednie stosowanie" oznacza zastosowanie wprost przepisów, do których odsyła art. 210 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym dotyczących możliwości wydania z urzędu decyzji o wygaśnięciu prawa użytkowania w sytuacji wypełnienia dyspozycji art. 46 ust. 2 tej ustawy.

Kolegium nie podzieliło stanowiska odwołującego się, że zaskarżona decyzja wydana została bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa poprzez jej wydanie w sferze stosunków cywilnoprawnych niepodlegających rozpatrzeniu w postępowaniu administracyjnym (tj. użytkowania podlegającego przepisom prawa cywilnego), to zaś prowadzi do wniosku możliwe było odpowiednie stosowania regulacji art. 46 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zdaniem Kolegium ponad wszelką wątpliwość dowiedziono, że działka nr [....] (poprzednio część działki nr....) nie jest wykorzystywana na cel stricte sportowy (statutowy), a prowadzona jest tam działalność komercyjna (wydzierżawiony jest parking i wynajmowane są garaże w budynku użytkowym), zaś ani w dokumentach oddania Klubowi w użytkowanie i zarząd przedmiotowej nieruchomości w 1951 r., ani w statucie Klubu, ani w żadnym z późniejszych dokumentów nie wskazano, iż komercyjna działalność podnajmu ma być wypełnieniem celów, dla których przekazano działkę Klubowi. Kolegium wskazało, że na nieruchomości znajduje się również budynek stacji transformatorowej wykorzystywany przez [....] S.A. Działka nr [....] (powstała w wyniku podziału działki nr....) zabudowana stacją wymienników ciepła faktycznie użytkowana jest przez Miejskie Przedsiębiorstwo [....] od wielu lat, którego to faktu Klub nie kwestionuje i nie wypowiada się w żaden sposób, co do przyczyn tego stanu rzeczy. Nadto w toku postępowania bezspornie dowiedziono, iż Klub nie występował z wnioskami do właściciela o możliwość oddania nieruchomości w najem lub dzierżawę, ani nie uzyskał zgody na dokonanie tychże czynności, a ponadto wbrew intencji właściciela ponownie udostępnił część nieruchomości, nie dopełniwszy obowiązku wynikającego z art. 46 ust. 2 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dlatego, zdaniem Kolegium, zasadnym było wygaszenie prawa użytkowania Klubu Sportowego [....] obciążającego nieruchomość oznaczoną jako działki nr [....] i [....] obręb [....] jeden. ewid. [....] . Wskazano, że celem statutowym Klubu jest organizowanie, prowadzenie i propagowanie wychowania fizycznego oraz kształtowanie zasad współżycia sportowego wśród społeczeństwa ze szczególnym uwzględnieniem dzieci i młodzieży, dążenie do osiągania najwyższego poziomu sportowego (§ 7 statutu), dla osiągnięcia swoich celów Klub, zgodnie z zapisem statutu, może prowadzić działalność gospodarczą (k. 90-92). Jednakże prowadzona działalność na terenie spornej działki nie jest związana ze wskazaną działalnością Klubu, jest to bowiem ogólnodostępny parking, który obsługuje każdego wjeżdżającego - nie obsługuje wyłącznie pracowników, zawodników Klubu lub osób w jakikolwiek sposób związanych z jego działalnością, podczas gdy warunkiem przekazania tego terenu było wykorzystanie go dla Klubu. Klub ponadto nie przedstawił żadnego dokumentu, np. szczegółowego planu zagospodarowania terenu, z którego miałoby wynikać, że część terenu zostanie przeznaczona na ogólnodostępny parking.

Zdaniem Kolegium kolejnym argumentem potwierdzającym przesłankę zbędności przedmiotowej działki jest pewien brak spójności pomiędzy zgłaszanym celem rozbudowy hali sportowej (który nie może jednak być akceptowany jako realny ze względu na to że nie udowodniono zgłoszenia go ani we władzach sportowych, ani w ich budżecie) a prowadzoną działalnością gospodarczą - najmu garaży i parkingu zapewniającą finansowanie zadań Klubu .

Kolegium, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 czerwca 2004 r. sygn. akt I SA 2372/02) wskazało, że instytucja trwałego zarządu w świetle ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest prawem rzeczowym ani formą umowy cywilnoprawnej uprawniającej do władania nieruchomością, lecz jest publicznoprawną formą władania nieruchomością przez określoną jednostkę organizacyjną. Organ II instancji podkreślił ponadto, że prawo użytkowania odwołującego się istnieje wedle obecnego stanu prawnego niezależnie od przysługującej mu podmiotowości prawnej, zaś przepis art. 43 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie różnicuje podmiotów, którym oddaje się w użytkowanie grunty państwowe lub gminne. Dlatego okoliczność, iż Klub jest stowarzyszeniem, nie stanowi ani przywileju ani przeszkody dla otrzymania lub utraty prawa trwałego zarządu.

Skargę na decyzję SKO w K. wniósł Klub Sportowy [....] w K. , zarzucając jej naruszenie:

– art. 46 ust. 2 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu decyzji administracyjnej o wygaśnięciu trwałego zarządu w stosunku do prawa użytkowania przysługującego skarżącemu na podstawie stosunku cywilnoprawnego;

– art. 210 ust. 1 w związku z art. 46 ust. 2 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na zastosowaniu przepisów o wygaśnięciu trwałego zarządu wprost do użytkowania przysługującego skarżącemu, a nie, jak jest nakazane, odpowiednio;

– art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie przez organy obu instancji oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA w Krakowie z 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 132/13;

– art. 10 § 1 kpa w związku z art. 89 § 2 kpa poprzez nieuwzględnienie przez organ II instancji wniosku Klubu Sportowego "[....] " o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w celu wyjaśnienia okoliczności wystąpienia wykluczających się nawzajem interesów stron;

– art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a zwłaszcza dokonanie nieprawidłowych ustaleń co do charakteru pisma Ministra Gospodarki Komunalnej z 1 października 1951 r. i uznanie go za decyzję administracyjną, co dopuszczałoby stosowanie do prawa użytkowania przepisów o wygaśnięciu trwałego zarządu w trybie postępowania administracyjnego;

– art. 6 kpa w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez przedmiotowe traktowanie prawa przez organy obu instancji oraz wykorzystanie przysługujących im środków w sposób bezsprzecznie kolidujący ze słusznym interesem skarżącego.

Strona skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności, względnie uchylenia decyzji organów obu instancji, wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

WSA w Krakowie postanowieniem z dnia 29 października 2013 r. wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Ponadto WSA w Krakowie rozpoznał wniosek Gminy Miejskiej K. i postanowieniem z dnia 18 grudnia 2013 r. odmówił dopuszczenia tej Gminy do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Postanowienie to stało się prawomocne z dniem 16 stycznia 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa.

Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a wysunięte wobec niej zarzuty skargi niezasadne.

W pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutu naruszenia art. 153 ppsa poprzez nieuwzględnienie przez organy obu instancji oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA Krakowie z 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 132/13. W wyroku tym Sąd wyraźnie stwierdził, że przyczyną uchylenia decyzji organów obu instancji było naruszenie przepisów postępowania i dlatego "w ocenie Sądu nie ma podstaw do wyrażania przez Sąd na gruncie niniejszej sprawy oceny prawnej dotyczącej meritum sprawy, gdyż podstawą uchylenia decyzji obydwu instancji były uchybienia procesowe. W tym stanie rzeczy - gdy nie było konieczne i uzasadnione merytoryczne badanie sprawy – wyrażenie przez Sąd wiążącej oceny prawnej, byłoby przedwczesne." Z treści uzasadnienia wyroku jednoznacznie wynika, że Sąd nakazał organom:

– dokonanie wykładni ustawowego sformułowania zawartego w art. 210 ust. 1 zdanie 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym "do użytkowania stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące trwałego zarządu" i w zależności od wyników postępowania w tym zakresie oceny przesłanek wygaśnięcia określonych w art. 46 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami;

– dokonanie oceny charakteru pisma Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia

1 października 1951 r. nr [....].

Uzasadnienia decyzji organów obu instancji wydanych po wyroku WSA w Krakowie z 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 132/13 świadczą o tym, że wskazania sformułowane przez WSA w Krakowie zostały zrealizowane. Analiza charakteru pisma Ministra Gospodarki Komunalnej znajduje się na str. 13-14 decyzji SKO w K. , a po niej następują rozważania Kolegium stanowiące wykładnię art. 210 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie zarzut naruszenia art. 10 § 1 w związku z art. 89 § 2 kpa (nieuwzględnienie przez Kolegium wniosku Klubu Sportowego "[....] " o przeprowadzenie na zasadzie art. 89 § 2 kpa rozprawy administracyjnej w celu wyjaśnienia okoliczności sprawy, mimo wystąpienia wykluczających się nawzajem interesów stron) nie mógł skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Rozprawa administracyjna została przeprowadzona przez organ I instancji, a więc strony miały możliwość przedstawienia swoich stanowisk oraz skonfrontowania swoich sprzecznych interesów. Nie ma zatem podstaw, by stwierdzić, że brak przeprowadzenia rozprawy przed organem odwoławczym mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Także w skardze nie wskazano, jaki wpływ na wynik sprawy miał brak rozprawy przeprowadzonej przez Kolegium.

Nietrafnie również zarzucono organom administracji naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa poprzez dokonanie nieprawidłowych ustaleń co do charakteru pisma Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 1 października 1951 r. i uznanie go za decyzję administracyjną. W aktach administracyjnych (k. 33) znajduje się kserokopia tego pisma, którego treść jest kluczowa dla stwierdzenia, czy przysługujące stronie skarżącej użytkowanie mogło być wygaszone w trybie przewidzianym w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Dlatego tak istotne było rozstrzygnięcie, czy stronie skarżącej przysługiwało użytkowanie powstałe w trybie administracyjnym, do którego, stosownie do art. 210 ustawy o gospodarce nieruchomościami, odpowiednio stosuje się przepisy dotyczące trwałego zarządu, czy też było to użytkowanie w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego. W ocenie Sądu organy obu instancji podjęły wszystkie stosowne kroki w celu zgromadzenia materiału dowodowego. Trzeba również mieć na względzie, że upływ czasu od daty przekazania stronie skarżącej przedmiotowej nieruchomości sprawia, że odnalezienie wszystkich dokumentów nie było możliwe. Jednakże, zdaniem Sądu, te dokumenty, które udało się odnaleźć, dawały organom możliwość oceny kluczowych dla końcowego rozstrzygnięcia okoliczności. Przedmiotowa nieruchomość niewątpliwie została przekazana stronie skarżącej (występującej wtedy pod nazwą "[....] " w K. ) w ramach procedury realizacji tzw. narodowych planów gospodarczych. Tej okoliczności nie kwestionowała w toku postępowania administracyjnego także strona skarżąca, której pełnomocnik w piśmie z dnia 12 września 2012 r. (k. 147-148 akt adm.) wyraźnie twierdził, że "podstawą do ustanowienia użytkowania na rzecz Klubu Sportowego "[....] " dotyczącego kompleksu nieruchomości przy ulicy [....] w K. , w tym także działek objętych postępowaniem w niniejszej sprawie, jest pismo Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 1 października 1951 roku nr [....] ". W dalszej części tego pisma (k. 146 akt adm.) pełnomocnik strony skarżącej wprost nazywa pismo Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 1 października 1951 r. "decyzją".

Przekazywanie nieruchomości w ramach procedury realizacji tzw. narodowych planów gospodarczych następowało na podstawie dekretu Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. nr 4, poz. 31). Na podstawie art. 3 ust. 2 tego dekretu wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. nr 47, poz. 354). Z treści § 9 ust. 1 tego rozporządzenia wynika, że przekazywanie nieruchomości mogło nastąpić w dwóch trybach:

– oddania nieruchomości w zarząd i użytkowanie, co wymagało formy protokołu zdawczo – odbiorczego;

– w pozostałych przypadkach wymagana była umowa zawarta w odpowiedniej formie prawnej.

Podkreślić trzeba, że w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego nie tylko nie stwierdzono, by przedmiotowa nieruchomość została przekazana stronie skarżącej w formie umowy, lecz ustalono istotną okoliczność wskazującą na to, że nieruchomość ta została przekazana stronie skarżącej w trybie administracyjnym przewidzianym w § 9 rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Otóż w aktach administracyjnych (k. 32) znajduje się protokół zdawczo – odbiorczy z dnia [....] 1952 r., na podstawie którego przekazano Związkowemu Klubowi Sportowemu "[....] " w K. nieruchomość w "zarząd i użytkowanie". Zdaniem Sądu, treść pisma Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 1 października 1951 r. wyrażającego zgodę na przekazanie przedmiotowej nieruchomości w zarząd i użytkowanie, istnienie protokołu zdawczo – odbiorczego z dnia [....] 1952 r. oraz brak okoliczności wskazujących na zawarcie umowy użytkowania dawały podstawę organom prowadzącym kontrolowane postępowanie do przyjęcia, że prawo użytkowania przysługujące stronie skarżącej w stosunku do spornej nieruchomości ma charakter administracyjny, a nie cywilny. W świetle przytoczonych regulacji dekretu Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 1949 r. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych istotne znaczenie miała właśnie ocena charakteru przysługującego stronie skarżącej prawa, a nie samo uznanie pisma Ministra Gospodarki Komunalnej z 1 października 1951 r. za decyzję administracyjną. Natomiast zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku WSA w Krakowie z 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 132/13 organy dokonały oceny "charakteru tego pisma" i zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie powołały przekonywujące argumenty przemawiające za tym, że w istocie stanowiło ono decyzję administracyjną. Zdaniem Sądu treść tego pisma jednoznacznie wskazuje, że sporna nieruchomość została oddana stronie skarżącej w zarząd i użytkowanie w drodze władczego rozstrzygnięcia Ministra Gospodarki Komunalnej, a więc przy zastosowaniu mechanizmów administracyjnych. Pismo Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 1 października 1951 r. w sposób jednoznaczny wskazuje jako podstawę prawną § 7 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Oznacza to, że w stosunku do przedmiotowej nieruchomości prowadzona była procedura uregulowana w § 4-7 tego rozporządzenia, a pismo Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 1 października 1951 r. stanowi zgodę tzw. władzy naczelnej posiadacza nieruchomości na przekazanie tej nieruchomości wykonawcy narodowego planu gospodarczego. Następnie faktyczne przekazanie przedmiotowej nieruchomości miało miejsce w formie protokołu zdawczo – odbiorczego przewidziane w § 9 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Zatem twierdzenia strony skarżącej o cywilnym charakterze przysługującego jej prawa użytkowania nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Wszystkie te okoliczności dawały organom administracji prowadzącym kontrolowane postępowanie prawo do zastosowania art. 210 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i oceny przesłanek wygaszenia użytkowania przysługującego stronie skarżącej przewidzianych w art. 46 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Niezasadnie zatem podniesiono w skardze zarzut naruszenia art. 210 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a tym samym nie zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Przepis art. 210 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami dawał bowiem podstawę do odpowiedniego zastosowania przepisów dotyczących trwałego zarządu do użytkowania gruntów i budynków stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, będących w dniu 5 grudnia 1990 r. w użytkowaniu osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej.

W ocenie Sądu zarzut naruszenia art. 46 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest zasadny. Ustalenia dokonane w toku postępowania wskazują jednoznacznie, że część nieruchomości położonej u zbiegu ulic [....] i [....] w K. , oznaczona pierwotnie jako działka nr [....] (obecnie po podziale nr [....] i.....), pozostaje rzeczywiście w wieloletnim oderwaniu od działalności sportowej i krzewienia kultury fizycznej, dla których to celów została oddana w użytkowanie.

Działka nr [....] (poprzednio część działki nr....) od lat 70-tych XX wieku pozostaje we władaniu Miejskiego Przedsiębiorstwa [....] , a — co istotne - podział nieruchomości został przeprowadzony w celu wydzielenia części zabudowanej stacją wymienników ciepła przy braku zastrzeżeń Klubu w przedmiocie faktycznego władania nią przez MPEC, co bezspornie wskazuje na zbędność tej nieruchomości dla celów KS [....].

Z kolei działka nr [....] (poprzednio część działki nr....) w części jest we władaniu [....] S.A. (od lat 50-tych XX wieku), a w pozostałej części znajduje się w wieloletnim posiadaniu różnych najemców. W większej części nieruchomość stanowi parking funkcjonujący w sposób komercyjny. Zwrócić też należy uwagę, że w aktach administracyjnych (k. 63-74) znajdują się umowy najmu garaży zawarte pomiędzy KS [....] a różnymi podmiotami (.....Komendantem Wojewódzkim Policji w K. , Zakładem [....] Spółka Jawna, [....] Firmą Usługowo – Handlowa [....] , Przedsiębiorstwem Usług Inżynieryjno Budowlanych "[....] " s.c. [....] ), a także umowa najmu (k. 75-78) dotycząca terenu wewnętrznego o powierzchni 700 m2 z przeznaczeniem na działalność usługową w postaci parkingu dla samochodów osobowych i osobowo – dostawczych. Treść tych umów wskazuje, że mają one charakter komercyjny i nie zostało w nich zastrzeżone, że KS [....] może wykorzystywać wynajęty teren na cele związane bezpośrednio z działalnością statutową Klubu. Zatem garaże zostały wynajęte konkretnym podmiotom, a parking ma charakter ogólnodostępny i nie jest wykorzystywany nawet w części wyłącznie przez członków Klubu, zawodników czy osoby w inny sposób związane ze statutową działalnością KS [....] . Te ustalenia wskazują, że organy zasadnie przyjęły, iż w kontrolowanym postępowaniu zachodziły przesłanki z art. 46 ustawy o gospodarce nieruchomościami do wygaszenia użytkowania.

Wyjaśnić trzeba, że trwały zarząd, czyli instytucja, której regulacje mają odpowiednie zastosowanie do spornego prawa użytkowania przysługującego stronie skarżącej, jest formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną, jednak to władanie nieruchomością jest ograniczone celami, na jaki nieruchomość została przeznaczona (por.: art. 45 ust. 2 pkt 5; art. 46 ust. 2 pkt 3, 5 i 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami) oraz działalnością użytkownika (art. 46 ust. 2 pkt 1; art. 45 ust. 2 pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Korzystanie z nieruchomości w sposób wykraczający poza wyznaczony dla nieruchomości zakres lub niezgodnie z przeznaczeniem zostało przez ustawodawcę usankcjonowane prawem właściwego organu do wydania decyzji o wygaśnięciu prawa użytkowania. Z kolei użytkownik nieruchomości jest zobowiązany m.in. do korzystania z nieruchomości w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu jej działania (art. 43 ust. 2 pkt ustawy o gospodarce nieruchomościami) czy zawiadamiania o oddaniu nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę lub użyczenie osobie trzeciej albo uzyskania zgody, jeżeli umowa jest zawierana na okres powyżej 3 lat (art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Podsumowując, stwierdzić należy, że nieruchomość składająca się z parceli gruntowej l. kat. [....] Dz. XXII gm. kat. [....] została przekazana w zarząd i użytkowanie Klubowi Sportowemu [....] na budowę "[....] ". Nieruchomość ta stanowi obecnie działki nr [....] o pow. 0,1670 ha i [....] o pow. 0,0144 ha obręb [....] j. ewid. [....] . Z ustalonych w toku postępowania okoliczności jednoznacznie wynika, że na działkach tych nie tylko nie został zrealizowany wskazany cel, lecz nieruchomości te są wykorzystywane na cele niezwiązane bezpośrednio z działalnością statutową KS [....] . Dlatego też organy administracji zasadnie przyjęły, że zachodziły podstawy do wygaszenia prawa użytkowania przysługującego stronie skarżącej. Zatem niezasadnie zarzucono w skardze naruszenie art. 46 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skoro zaś organy działały na podstawie przepisów prawa, to zarzut naruszenia art. 6 kpa w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP jest niezasadny.

Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ppsa.