Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Asesor WSA Piotr Borowiecki (spr.) Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2008 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za nieprzesłanie wojewodzie w ustawowo określonym terminie rocznego sprawozdania z działalności przedsiębiorcy lub innego podmiotu wykonującego przewóz drogowy towarów niebezpiecznych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Transportu drogowego z dnia [...] lutego 2007 r. w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 5000 (pięć tysięcy) złotych za nieprzesłanie wojewodzie w ustawowo określonym terminie rocznego sprawozdania z działalności przedsiębiorcy lub innego podmiotu wykonującego przewóz drogowy towarów niebezpiecznych; 2. stwierdza, że uchylone decyzje w zakresie, o którym mowa w pkt. 1 nie podlegają wykonaniu.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez spółkę I. sp. z o.o. z siedzibą w O. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] o nałożeniu na w/w spółkę kary pieniężnej w wysokości 8.000,- złotych:

- utrzymał w/w decyzję organu I instancji w mocy w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 5.000 złotych za nieprzesłanie wojewodzie w ustawowo określonym terminie rocznego sprawozdania z działalności przedsiębiorcy lub innego podmiotu wykonującego przewóz drogowy towarów niebezpiecznych (punkt 1 decyzji);

- uchylił w/w decyzję organu I instancji w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych bez wymaganego opakowania, w niewłaściwym opakowaniu lub w opakowaniu niespełniającym wymagań umowy ADR i w tym zakresie sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (punkt 2 decyzji).

Z akt sprawy wynika, iż w dniu [...] stycznia 2007 r., na drodze krajowej nr [...], w S., zatrzymano i przeprowadzono kontrolę należącego do w/w spółki pojazdu ciężarowego marki [...] o nr rej. [...] o dopuszczalnej masie całkowitej (d.m.c.) 16.000 kg, kierowanego przez Ł. B. W protokole kontroli inspektor [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w K. stwierdził wykonywanie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych w opakowaniu niespełniającym wymagań umowy ADR (vide: Protokół kontroli z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] – w aktach administracyjnych sprawy; k. 74).

W toku prowadzonego postępowania pismem z dnia [...] stycznia 2007 r., skierowanym do firmy I., [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zwrócił się z wnioskiem o dostarczenie m.in. potwierdzenia przesłania do wojewody rocznego sprawozdania z działalności przedsiębiorcy wykonującego przewóz drogowy towarów niebezpiecznych za rok 2005.

W piśmie z dnia [...] października 2007 r. spółka I. sp. z o.o., ustosunkowując się do w/w wezwania, przesłała organowi poświadczoną za zgodność z oryginałem kserokopię potwierdzenia przesłania do Wojewody W. rocznego sprawozdania z działalności przedsiębiorcy wykonującego przewóz drogowy towarów niebezpiecznych za rok 2005, na którym widniała prezentata Sekretariatu Wydziału Zarządzania Kryzysowego Urzędu Wojewódzkiego wskazująca datę [...] luty 2006 r.

Po dokonaniu analizy zgromadzonego materiału dowodowego [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydał w dniu [...] lutego 2007 r. decyzję nr [...], na podstawie której – działając w oparciu m.in. o przepisy art. 93 ust. 1 w zw. z art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) w zw. z Lp. 6.4.1 i Lp. 6.5.4 załącznika do ustawy o transporcie drogowym – nałożył na spółkę I. sp. z o.o. karę pieniężną w łącznej wysokości 8.000,- złotych, w tym karę 3.000,- zł z tytułu wykonywania przewozu drogowego towarów niebezpiecznych bez wymaganego opakowania, w niewłaściwym opakowaniu lub w opakowaniu niespełniającym wymagań umowy ADR, a także karę w wysokości 5.000,- zł z tytułu nieprzesłania wojewodzie w ustawowo określonym terminie rocznego sprawozdania z działalności przedsiębiorcy lub innego podmiotu wykonującego przewóz drogowy towarów niebezpiecznych. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji uznał, powołując się na zebrane w toku postępowania dowody, iż należy przyjąć, że w dniu kontroli skarżąca spółka wykonywała przewóz towarów niebezpiecznych z naruszeniem unormowań ustawy z dnia 28 października 2002 r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych (Dz. U. z 2002 r. Nr 199, poz. 1671 ze zm.) oraz Umowy europejskiej dotyczącej międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (ADR) sporządzonej w Genewie w dniu 30 września 1957 r. (Dz. U. z 2005 r. Nr 178, poz. 1481). Ustosunkowując się z kolei do kwestii kary pieniężnej w wysokości 5.000,- zł organ powołał się na dyspozycję przepisu art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 października 2002 r. o przewozie towarów niebezpiecznych, z którego wynika, że przedsiębiorca jest zobowiązany przesłać wojewodzie jeden egzemplarz rocznego sprawozdania z działalności przedsiębiorcy wykonującego przewóz drogowy towarów niebezpiecznych w terminie do dnia 31 stycznia każdego roku następującego po roku, którego dotyczy sprawozdanie. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego spółka I. sp. z o.o. uchybiła temu obowiązkowi, albowiem z przedstawionej przez nią kserokopii dokumentu wynika, iż sprawozdanie wpłynęło do sekretariatu Wojewody w dniu [...] lutego 2006 r.

Strona w piśmie z dnia [...] lutego 2007 r. odwołała się od w/w decyzji organu I instancji do Głównego Inspektora Transportu Drogowego. W uzasadnieniu strona przedstawiła zarówno argumenty dotyczące kwestii kary pieniężnej nałożonej z tytułu wykonywania przewozu drogowego towarów niebezpiecznych w opakowaniu niespełniającym wymagań umowy ADR, jak również zarzuty dotyczące kary pieniężnej nałożonej z tytułu nieprzesłania wojewodzie w ustawowo określonym terminie rocznego sprawozdania. W kwestii sprawozdania strona wskazała, iż wysłała sprawozdanie w ustawowym terminie, tj. 31 stycznia 2006 r., na dowód czego przedłożyła w załączeniu potwierdzone za zgodność z oryginałem potwierdzenie nadania przesyłki w urzędzie pocztowym Poczty Polskiej.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] – działając na podstawie m.in. przepisu art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a.:

- utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] lutego 2007 r. w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 5.000,- złotych za nieprzesłanie wojewodzie w ustawowo określonym terminie rocznego sprawozdania z działalności przedsiębiorcy lub innego podmiotu wykonującego przewóz drogowy towarów niebezpiecznych (punkt 1 decyzji);

- uchylił w/w decyzję organu I instancji w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych bez wymaganego opakowania, w niewłaściwym opakowaniu lub w opakowaniu niespełniającym wymagań umowy ADR i w tym zakresie sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (punkt 2 decyzji).

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji stwierdził, iż wyjaśnienia spółki I. dotyczące wysłania sprawozdania nie mogą stanowić podstawy do uwzględnienia odwołania. Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał, że z pieczęci sekretariatu Wydziału Zarządzania Kryzysowego Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego wynika, iż roczne sprawozdanie z działalności przedsiębiorcy wykonującego przewóz drogowy towarów niebezpiecznych za rok 2005 wpłynęło do w/w urzędu w dniu [...] lutego 2006 r. Oznacza to – zdaniem organu odwoławczego, iż strona uchybiła terminowi określonemu w art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 października 2002 r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych. W pozostałym zakresie, tj. w części uchylającej i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, Główny Inspektor Transportu Drogowego uznał, iż zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części.

Decyzja organu II instancji została prawidłowo doręczona stronie w dniu 30 kwietnia 2007 r.

W dniu 1 czerwca 2007 r. spółka I. sp. z o.o., reprezentowana przez adwokata – działając za pośrednictwem organu - wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2007 r., w części dotyczącej kary pieniężnej w wysokości 5.000,- zł z tytułu nieprzesłania wojewodzie w ustawowo określonym terminie rocznego sprawozdania z działalności przedsiębiorcy lub innego podmiotu wykonującego przewóz drogowy towarów niebezpiecznych. Strona wnosząc o uchylenie decyzji organu II instancji w zaskarżonej części, podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko odnośnie terminowości przesłania wojewodzie sprawozdania rocznego.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r., wydanym w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 1128/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił w/w skargę spółki I. sp. z o.o., jako wniesioną po terminie.

Postanowienie Sądu uprawomocniło się z dniem 4 października 2007 r.

W dniu [...] października 2007 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej [...] – działając za pośrednictwem organu - wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2007 r., powołując się m.in. na dyspozycję przepisu art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Prokurator Rejonowy zaskarżył w/w decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 5.000 złotych za nieprzesłanie wojewodzie w ustawowo określonym terminie rocznego sprawozdania z działalności przedsiębiorcy lub innego podmiotu wykonującego przewóz drogowy towarów niebezpiecznych. Prokurator Rejonowy zarzucił zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2007 r. naruszenie prawa polegające na nieuwzględnieniu treści art. 57 § 5 k.p.a., z którego wynika, że termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. W konsekwencji skarżący Prokurator uznał, iż organy Inspekcji Transportu Drogowego mylnie uznały, że sprawozdanie spółki wpłynęło w dniu [...] lutego 2006 r., czyli z uchybieniem terminu ustawowego wynikającego z art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 października 2002 r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych, podczas gdy w rzeczywistości sprawozdanie zostało nadane w Urzędzie Pocztowym w O. za potwierdzeniem nadania w dniu [...] stycznia 2006 r. W związku z powyższym Prokurator Rejonowy wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2007 r. w zaskarżonej części, bądź też o uchylenie obu w/w decyzji w zaskarżonej części. W uzasadnieniu skargi Prokurator Rejonowy stwierdził, iż nadając sprawozdanie listem poleconym w placówce pocztowej Poczty Polskiej w dniu [...] stycznia 2006 r. spółka I. niezaprzeczalnie dochowała terminu wynikającego z ustawy, bowiem przesłała sprawozdanie w ostatnim dopuszczalnym ustawowo dniu terminu. Zdaniem skarżącego Prokuratora nie ma tutaj znaczenia termin, w którym przesyłka wpłynęła do sekretariatu Wydziału Zarządzania Kryzysowego [...] Urzędu Wojewódzkiego.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ stwierdził, iż z literalnej wykładni przepisu art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 października 2002 r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych wynika, że mowa w nim o obowiązku skutecznego dostarczenia przez zobowiązany podmiot przedmiotowego sprawozdania do adresata, czyli wojewody, a nie tylko nadania w placówce pocztowej. Zdaniem organu odwoławczego chodzi więc o czynność dokonaną polegającą na fizycznym doręczeniu w siedzibie adresata sprawozdania w terminie do dnia 31 stycznia każdego roku następującego po roku, którego dotyczy sprawozdanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] oraz utrzymana nią w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] 2007 r. naruszają w zaskarżonej części przepisy prawa.

Zdaniem Sądu przedmiotowe decyzje organów obu instancji w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej z tytułu nieprzesłania wojewodzie w ustawowo określonym terminie rocznego sprawozdania z działalności przedsiębiorcy wykonującego przewóz drogowy towarów niebezpiecznych - naruszają zarówno przepisy prawa materialnego, w tym przede wszystkim przepisy art. 92 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w zw. z Lp. 6.5.4 załącznika do tej ustawy oraz art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 października 2002 r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych, jak również przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 57 § 5 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.

Zdaniem Sądu zasądzając karę pieniężną w wysokości 5.000,- zł z tytułu nieprzesłania wojewodzie w ustawowo określonym terminie rocznego sprawozdania z działalności przedsiębiorcy wykonującego przewóz drogowy towarów niebezpiecznych, organy Inspekcji Transportu Drogowego obu instancji dopuściły się obrazy w/w przepisów – poprzez niezgodne z prawem uznanie, że spółka I. z o.o. uchybiła ustawowemu terminowi na złożenie Wojewodzie [...] przedmiotowego sprawozdania rocznego za 2005 r.

Jak stanowi przepis art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 października 2002 r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych, przedsiębiorca lub inny podmiot wykonujący przewóz towarów niebezpiecznych jest obowiązany przesłać wojewodzie jeden egzemplarz rocznego sprawozdania z działalności przedsiębiorcy wykonującego przewóz drogowy towarów niebezpiecznych w terminie do dnia 31 stycznia każdego roku następującego po roku, którego dotyczy sprawozdanie.

Zdaniem Sądu należy na wstępie zauważyć, iż we wszelkich stosunkach administracyjnoprawnych (publicznoprawnych) łączących podmioty prawa z organami administracji publicznej co do zasady stosuje się unormowania proceduralne określone w kodeksie postępowania administracyjnego, o ile oczywiście przepisy ustaw szczególnych nie stanowią inaczej.

W tej sytuacji do konstrukcji instytucji prawnej, jaką są terminy, stosuje się zasadniczo unormowania k.p.a., w tym m.in. regulacje dotyczące kwestii sposobu obliczania terminów zawarte w art. 57 k.p.a.

Zgodnie z przepisem art. 57 § 5 k.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego.

W świetle tego przepisu przyjmuje się, iż w przypadku nadania pisma za pośrednictwem polskiej placówki pocztowej operatora publicznego, czyli Poczty Polskiej, termin jest zachowany wtedy, gdy pismo zostało złożone w ostatnim dniu terminu do godziny 24. Decyduje w tym przypadku data stempla pocztowego. Przyjmuje się jednocześnie, że jedynie w sytuacji, gdy strona złoży pismo bezpośrednio w organie administracji publicznej, decyduje data prezentaty (tak m.in. B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004 r., s. 325-326 i powołane tam orzecznictwo NSA).

Należy zauważyć, iż w polskim systemie prawa administracyjnego (publicznego) występuje wiele przepisów nakazujących podmiotom stosunków publicznoprawnych dokonywania czynności w postaci złożenia pisma (sprawozdania, informacji, etc.) w określonym terminie i w sytuacjach tych przyjmuje się, o ile unormowania szczególne nie stanowią inaczej, że obywatele (podmioty prawa) dla zachowania tych terminów mogą skorzystać z możliwości nadania przed ich upływem pisma w polskiej placówce pocztowej. Przykładem jednym z wielu może być m.in. przepis art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 14, poz. 176 ze zm.), w którym ustawodawca nakazał podatnikom składać zeznanie podatkowe "w terminie do dnia 30 kwietnia ...". W sytuacji tej przyjmuje się zgodnie, iż podatnik dla zachowania terminu do złożenia rocznego zeznania podatkowego może nadać pismo w polskiej placówce pocztowej w ostatnim dniu terminu ustawowego, a więc w dniu 30 kwietnia danego roku podatkowego.

W niniejszej sprawie spółka I., jako przedsiębiorca wykonujący przewozy towarów niebezpiecznych, przedstawiła w toku postępowania administracyjnego dowód w postaci poświadczonego za zgodność z oryginałem potwierdzenia przesłania Wojewodzie [...] spornego sprawozdania rocznego za 2005 r., jako przesyłki listowej nadanej w urzędzie pocztowym Poczty Polskiej w dniu 31 stycznia 2006 r., a więc w ostatnim dniu ustawowego terminu określonego w przepisie art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych.

W tej sytuacji, podzielając stanowisko skarżącego Prokuratora Rejonowego - należy uznać, iż w świetle dyspozycji przepisu art. 57 § 5 k.p.a. spółka I. bezsprzecznie dochowała w/w terminu wynikającego z ustawy o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych, bowiem przesłała sprawozdanie w ostatnim dopuszczalnym ustawowo dniu terminu.

W ocenie Sądu przyjąć trzeba, iż – wbrew zarzutom organów Inspekcji Transportu Drogowego obu instancji, nie miał tutaj jakiegokolwiek znaczenia termin, w którym przesyłka wpłynęła do sekretariatu Wydziału Zarządzania Kryzysowego [...] Urzędu Wojewódzkiego, albowiem decydująca była data nadania pisma w placówce pocztowej operatora publicznego. Data widniejąca na prezentacie wspomnianej komórki organizacyjnej Urzędu Wojewódzkiego miałaby istotne znaczenie jedynie w sytuacji, w której strona złożyłaby sporne sprawozdanie bezpośrednio w organie administracji, nie korzystając z usług Poczty Polskiej.

Nie można podzielić stanowiska organu odwoławczego, jakoby z literalnej wykładni przepisu art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych wynikało, że mowa w nim o obowiązku skutecznego dostarczenia przez zobowiązany podmiot przedmiotowego sprawozdania bezpośrednio do adresata, czyli wojewody, a nie tylko nadania tego dokumentu w placówce pocztowej. Zdaniem Sądu z analizowanego przepisu ustawy nie wynika w żadnej mierze, aby ustawodawca zamierzał nadać temu unormowaniu szczególnego charakteru, wykluczającego całkowicie możliwość zastosowania ogólnych norm k.p.a. dotyczących zachowania terminu, w tym normy zawartej w przepisie art. 57 § 5 k.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Stwierdzając, że uchylone decyzje organów obu instancji nie podlegają wykonaniu w zaskarżonej części, Sąd działał na podstawie przepisu art. 152 p.p.s.a.