II SAB/Wa 448/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-12-10	
Data wpływu	2025-05-14	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Iwona Maciejuk /przewodniczący/
Joanna Kruszewska-Grońska /sprawozdawca/
Mateusz Rogala	
Symbol z opisem	6480
659	
Hasła tematyczne	Przewlekłość postępowania
Inne	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ - art. 149 §1a ustawy PoPPSA	
Powołane przepisy	Dz.U. 2025 nr 0 poz 1691;  art. 35 par. 3; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks  postępowania administracyjnego
Dz.U. 2016 nr 0 poz 1575;  art. 36; Ustawa z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Asesor WSA Mateusz Rogala, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi M. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2024 r. o udostępnienie dokumentów o sygn. [...] t. 1-7, 9, 10, 12 i 15 1. stwierdza, że Dyrektor Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] lipca 2024 r. o udostępnienie dokumentów o sygn. [...] t. 1-7, 9, 10, 12 i 15; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Dyrektora Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w [...] na rzecz M. M. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
W dniu [...] lipca 2024 r. do Oddziałowego Archiwum w [...] Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "OA IPN") wpłynęło, drogą elektroniczną, pismo M. M. (dalej: "skarżący") z [...] lipca 2024 r., zatytułowane "Wniosek uzupełniający", w którym skarżący wniósł o udostępnienie i wykorzystanie w celu publikacji materiału prasowego, dokumentów na temat "Postaci polskiego życia społeczno-kulturalnego 1944-1990", obejmujących poniższe materiały:

- [...] fundusz operacyjny,

- [...] teczka agenta,

- [...] teczka agenta,

- [...] teczka personalna,

- [...] teczka personalna,

- [...] teczka personalna,

- [...] teczka personalna,

- [...] teczka personalna,

- [...] teczka nr 19.

Jednocześnie skarżący powołał się na art. 36 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2023 r., poz. 102; dalej: "ustawa o IPN") oraz podał adres poczty elektronicznej, na który należy go poinformować o realizacji wniosku.

W ramach realizacji ww. wniosku Kierownik Referatu Udostępniania Dokumentów do celów Naukowych i Dziennikarskich w OA IPN poinformował skarżącego o sposobie udostępnienia następujących dokumentów:

( [...] tomy 8, 11, 13, 14, 16, [...], [...], [...] i [...] - pismem z [...] lipca 2024 r.;

( [...] oraz [...] - pismem z [...] sierpnia 2024 r.;

( [...] i [...] - pismem z [...] sierpnia 2024 r.

W odniesieniu do materiałów archiwalnych [...] tomy 1-7, 9, 10, 12 i 15 powiadomiono skarżącego, w piśmie z [...] sierpnia 2024 r., że stanowią one pomoc ewidencyjną, wykorzystywaną do użytku służbowego i nie podlegają udostępnieniu. Wówczas skarżący zwrócił się (mailem z [...] sierpnia 2024 r.) o weryfikację, czy są to pomoce, ponieważ wcześniej korzystał z jednego z ww. tomów. Po ponownym sprawdzeniu, potwierdzono, iż tomy 1-7, 9, 10, 12 i 15 posiadają status "Przejęta do użytku służbowego", zaś tomy 8, 11, 13, 14 i 16 mają status "Przejęta", a tym samym nie mogą zostać udostępnione, o czym poinformowano skarżącego w piśmie z [...] sierpnia 2024 r.

W dniu [...] sierpnia 2024 r. skarżący wystąpił z ponagleniem do OA IPN, które to ponaglenie zostało pozostawione bez rozpoznania pismem z [...] września 2024 r. W piśmie tym Zastępca Naczelnika OA IPN ponownie powołał się na przeznaczenie służbowe dokumentów [...] tomy 1-7, 9, 10, 12 i 15, jednocześnie wskazując, iż pozostałe materiały wymienione w ponagleniu zostały udostępnione skarżącemu pismem z [...] sierpnia 2024 r.

Następnie [...] września 2024 r. skarżący złożył skargę w trybie art. 227 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691; dalej: "k.p.a."), żądając wyjaśnienia, na jakiej podstawie prawnej "odmówiono" mu udostępnienia materiałów o sygn. [...] tomy 1-7, 9, 10, 12 i 15. Wobec powyższego, OA IPN zwróciło się (pismem z [...] października 2024 r.) do Dyrektora Archiwum IPN w [...] o wskazanie podstawy prawnej przyznania statusu "Przejęta do użytku służbowego" dokumentom o sygn. [...] tomy 1-7, 9, 10, 12 i 15. Wskutek tego zapytania Archiwum IPN, po ponownej weryfikacji, dokonało zmiany dotychczasowego statusu ww. jednostek archiwalnych. W konsekwencji nieudostępnione dotychczas tomy 1-7, 9, 10, 12 i 15 z materiałów archiwalnych o sygn. [...] stały się dla skarżącego dostępne zgodnie z przepisami ustawy o IPN, co przekazano mu w piśmie z [...] października 2024 r.

Wcześniej, bo 16 września 2024 r., skarżący wywiódł skargę do tutejszego Sądu na przewlekłe prowadzenie przez Dyrektora Oddziału IPN w [...] (dalej też: "organ") postępowania w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z [...] lipca 2024 r. o udostępnienie dokumentów o sygn. [...] t. 1-7, 9, 10, 12 i 15. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 19 lutego 2025 r., sygn. akt II SAB/Wa 596/24, odrzucił tę skargę wobec niewykonania przez skarżącego wezwania do podpisania skargi. Orzeczenie to (niezaskarżone przez żadną ze stron postępowania) stało się prawomocne.

Tożsamą w treści skargę skarżący nadał 8 marca 2025 r., zarzucając organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy. Skarżący domagał się:

1) zobowiązania Dyrektora Oddziału IPN w [...] do zakończenia realizacji wniosku z [...] lipca 2024 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi;

2) zobowiązania organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie;

3) w przypadku uwzględnienia skargi - orzeczenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo iż będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeżeli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu;

4) wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;

5) zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, iż dotychczas nie udostępniono mu materiałów o sygn. [...] tomy 1-7, 9, 10, 12 i 15, co tłumaczono "użytkowaniem służbowym", ale nie wydano rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia. Tryb załatwienia sprawy przez organ skarżący ocenił jako całkowicie niezgodny z prawem, bowiem powinien otrzymać orzeczenie. Według skarżącego Dyrektor Oddziału IPN w [...] naruszył art. 35 § 3 k.p.a., który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą w art. 8 k.p.a., jak również zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 k.p.a. Za uzasadnione w związku z tym skarżący uznał zobowiązanie Dyrektora Oddziału IPN w [...] do ukarania pracownika winnego niezałatwienia terminowego sprawy w oparciu o art. 38 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, że sprawa została zakończona na pięć miesięcy przed złożeniem skargi, gdyż wszystkie żądane we wniosku dokumenty udostępniono skarżącemu [...] października 2024 r. W ocenie Dyrektora Oddziału IPN w [...], wobec pozyskania żądanych materiałów, skarżący nie był już zainteresowany w sprawie zainicjowanej skargą z [...] września 2024 r. i najprawdopodobniej dlatego, mimo wezwania Sądu, nie uzupełnił jej braków formalnych poprzez podpisanie (sprawa o sygn. akt II SAB/Wa 596/24).

Według organu, w tych okolicznościach złożenie ponownej skargi na przewlekłość dawno zakończonego postępowania jest działaniem, które nie ma usprawiedliwionego celu. Wniosek dostępowy skarżącego, jako tzw. "wniosek dziennikarski", stosownie do art. 43 ust. 1 pkt 3 ustawy o IPN, podlegał terminom i zasadom określonym w przepisach k.p.a. W niniejszej sprawie istotnym faktem jest to, iż dysponentem dokumentów, o których mowa w skardze, jest Archiwum IPN i od tego podmiotu zależy ustalenie statusu jednostek archiwalnych i zamieszczanie informacji o tym statusie w Cyfrowym Archiwum. Oddział IPN w [...] (a dokładnie jego komórka, którą jest OA IPN) nie przechowuje dokumentów będących przedmiotem wniosku dziennikarskiego, nie posiada ani zasobu archiwalnego ani pomocy ewidencyjnych potrzebnych do przeprowadzenia stosownych kwerend. Dysponuje tylko dostępem do aplikacji Cyfrowe Archiwum, w którym znajdują się m.in. skany części kart kartotecznych z zasobu archiwalnego IPN. Wobec powyższego należy stwierdzić, że kwestia istnienia przeszkód uniemożliwiających udostępnienie niektórych z żądanych dokumentów pozostawała poza możliwościami decyzyjnymi OA IPN. Innymi słowy, w zaistniałej sytuacji zachodzą wszelkie przesłanki do zastosowania przepisu art. 35 § 5 k.p.a., gdyż okresów opóźnienia, spowodowanych z przyczyn niezależnych od organu prowadzącego sprawę, nie wlicza się do terminów załatwiania spraw przez ten organ. Bez wliczania okresów tych niezależnych opóźnień, organ nie dopuścił się ani bezczynności ani przewlekłości, gdyż jego własne działania podejmowane były bez zbędnej zwłoki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym w oparciu o art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.

Skarga częściowo podlegała uwzględnieniu.

Pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" pojmowane jest jako prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (vide J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70). Również w orzecznictwie sądowym przewlekłe prowadzenie postępowania określane jest jako nieefektywne. Wskazuje się bowiem, że przewlekłość obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w krótszym terminie, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

Zatem o przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 oraz postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku z 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12, NSA stwierdził, iż przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Kontrola Sądu zmierza zatem do ustalenia, czy istotnie organ administracji publicznej postępowanie w sprawie prowadzi przewlekle i bezpodstawnie nie kończy go wydaniem rozstrzygnięcia.

Warunkiem dopuszczalności złożenia skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one stronie w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, warunkiem formalnym dopuszczalności jej wniesienia jest uprzednie złożenie ponaglenia w trybie art. 37 k.p.a. W przedmiotowej sprawie wymóg ten został spełniony.

Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Wedle art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w określonym w art. 35 k.p.a. terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin jej załatwienia (art. 36 k.p.a.).

W rozpoznawanej sprawie Dyrektor Oddziału IPN w [...] udostępnił skarżącemu materiały archiwalne o sygn. [...] tomy 1-7, 9, 10, 12 i 15 w dniu [...] października 2024 r., czyli po upływie okresu dwóch i pół miesiąca od wpływu wniosku (co miało miejsce [...] lipca 2024 r.). Wobec tego, że po pierwotnym wniesieniu skargi (w sprawie o sygn. akt II SAB/Wa 596/24) nastąpiła pełna realizacja tego wniosku poprzez udostępnienie skarżącemu ww. tomów, a jednocześnie doszło do uchybienia obu terminom przewidzianym w art. 35 §3 k.p.a., tutejszy Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., stwierdził, iż organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w rozpoznaniu wniosku z [...] lipca 2024 r. o udostępnienie dokumentów o sygn. [...] tomy 1-7, 9, 10, 12 i 15, o czym orzeczono w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się w przedmiotowej sprawie rażącego naruszenia prawa. Jak podkreślił NSA w wyroku z 25 kwietnia 2025 r., sygn. akt I OSK 2386/24, kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie bezczynności organu jako naruszającej prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa z jednoczesnym brakiem racjonalnego uzasadnienia. O rażącym naruszeniu prawa można także mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań lub zaniechań organu, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się działań organu czy też wykonywanie czynności w sposób nieefektywny, w dużych odstępach czasu bądź podejmowanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Chodzi tutaj o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, takim jak oczywiście lekceważący stosunek organu do złożonego wniosku strony, duże natężenie braku woli organu w załatwieniu wniosku, działanie organu wbrew określonym standardom, bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki. Żadna z ww. okoliczności nie wystąpiła w realiach rozpoznawanej sprawy. Materiały archiwalne o sygn. [...] tomy 1-7, 9, 10, 12 i 15, jako przejęte do użytku służbowego, nie podlegały udostępnieniu, zaś organ podjął starania (wprawdzie z inicjatywy skarżącego) o weryfikację statusu tych dokumentów, lecz dopiero kolejna interwencja przyniosła rezultat w postaci ich ujawnienia. W tej sytuacji, nawet uwzględniając miesięczny termin na rozpatrzenie wniosku skarżącego, zwłoka Dyrektora Oddziału IPN w [...] nie była znaczna. Powyższe, zdaniem Sądu, uzasadnia ocenę, iż przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało charakteru rażącego, o czym orzeczono na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a. w punkcie drugim sentencji wyroku.

W punkcie trzecim sentencji wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałym zakresie, tj. w zakresie żądania wymierzenia Dyrektorowi Oddziału IPN w [...] grzywny w maksymalnej wysokości oraz zobowiązania organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. To ostatnie żądanie nie mieści się w kognicji sądu administracyjnego, który nie jest władny do orzekania o odpowiedzialności porządkowej lub dyscyplinarnej albo innej odpowiedzialności przewidzianej w przepisach prawa w stosunku do pracownika organu administracji publicznej (vide art. 38 k.p.a.). Stanowi o tym art. 5 pkt 2 p.p.s.a., w myśl którego sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi.

W kwestii żądania wymierzenia organowi grzywny, zaakcentować trzeba, że decyzja o zastosowaniu bądź odmowie zastosowania tego środka należy do sądu administracyjnego. Nawet w przypadku stwierdzenia, iż bezczynność albo przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały postać kwalifikowaną, ustawodawca nie zobligował sądu administracyjnego do automatycznego wymierzenia organowi grzywny, pozostawiając uznaniu sądu skorzystanie z takiego rozwiązania. Grzywna jest środkiem o charakterze represyjnym i prewencyjnym mającym zdyscyplinować organ, tymczasem, jak już wzmiankowano, w niniejszej sprawie nie zaistniały okoliczności niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony (vide wyrok NSA z 29 lipca 2025 r., sygn. akt III OSK 398/25). Zwłoka, jakiej dopuścił się Dyrektor Oddziału IPN w [...], nie była znaczna, a wynikała z konieczności dokonania zmiany statusu dokumentów o sygn. [...] tomy 1-7, 9, 10, 12 i 15, dlatego tutejszy Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania wnioskowanego środka.

O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł, rozstrzygnięto w punkcie czwartym sentencji wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.