Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia K. sp. k. z siedzibą w C. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 października 2024 r. sygn. akt II SA/Lu 751/24 w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie ze skargi K. sp. k. z siedzibą w C. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 sierpnia 2024 r. znak: ZOA-V.7721.10.2024 w przedmiocie nakazania doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji.

K. sp. k. z siedzibą w C. (dalej: "Spółka") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 5 sierpnia 2024 r. znak: ZOA-V.7721.10.2024. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chełmie z 10 czerwca 2024 r. znak: NB.5140.3.2024, nakazującą Spółce doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego poprzez rozbiórkę znajdujących na działkach o nr ew. [...], [...], [...], w obrębie ewidencyjnym nr [...], jednostka ewidencyjna [...], wskazanych części utwardzenia terenu z kostki betonowej i wykonanie w miejscu rozebranego utwardzenia powierzchni biologicznie czynnej, w sposób zgodny z wymaganiami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta R.

W skardze zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżąca podniosła, że brak wstrzymania wykonania decyzji spowoduje niebezpieczeństwo rozbiórki utwardzenia terenu, a przez to niebezpieczeństwo wyrządzenia Spółce znacznej szkody obejmującej wydatki na przeprowadzenie rozbiórki oraz szkody polegającej na zniszczeniu materiałów budowlanych użytych do wykonania utwardzenia. Jednocześnie wykonanie decyzji spowoduje trudne do odwrócenia skutki w postaci usunięcia utwardzenia terenu, a ich przywrócenie do stanu poprzedniego wywoła stosunkowo wysokie koszty i nakłady po stronie Spółki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z 9 października 2024 r. sygn. akt II SA/Lu 751/24 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

W jego uzasadnieniu Sąd stwierdził, że wniosek nie został należycie uzasadniony. Przyznał, że przeprowadzenie nakazanej przez organ rozbiórki niewątpliwie będzie wiązać się z poniesieniem nakładów finansowych związanych z robocizną, usunięciem bądź magazynowaniem pozostałych po rozbiórce materiałów, a także ewentualną odbudową obiektu. We wniosku nie zostały jednakże przedstawione żadne dowody ani wyjaśnienia wskazujące na faktyczny rozmiar szkody majątkowej związanej z rozbiórką. Zabrakło wskazania np. szacunkowej wysokości kosztów rozbiórki i ewentualnej odbudowy przedmiotowego obiektu, czy też koniecznego do wykonania zakresu prac, który świadczyłby o trudnych do odwrócenia skutkach wykonania decyzji rozbiórkowej z uwagi na czas i poniesione nakłady. Zdaniem Sądu dopiero przedstawienie przez skarżącą realnych kosztów takiej rozbiórki oraz rzetelne zobrazowanie swojej sytuacji majątkowej, poparte stosowną dokumentacją, pozwoliłoby na stwierdzenie, czy zachodzą przesłanki wskazane w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny t.j.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.". Bez dysponowania informacjami w powyższym zakresie Sąd nie mógł z urzędu założyć, że wykonanie rozbiórki spowoduje u skarżącej niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Dodatkowo Sąd uznał, że rozbiórka tego rodzaju obiektu, o prostej konstrukcji, polegająca na rozebraniu wierzchniej, utwardzonej kostką, warstwy, nie powinna pociągać za sobą skutków trudnych do odwrócenia, czego skarżąca swoją argumentacją nie podważyła. W ocenie Sądu, argumentacja skarżącej oraz całokształt ujawnionych okoliczności faktycznych niniejszej sprawy uniemożliwiają stwierdzenie, czy wykonanie zaskarżonej decyzji wiązałoby się dla skarżącej z nadmiernymi kosztami i trudnymi do odwrócenia skutkami, a tym samym, czy zachodzą w tej sytuacji przesłanki wskazane w art. 61 § 3 p.p.s.a.

Spółka wniosła zażalenia na powyższe postanowienie. Sądowi pierwszej instancji zarzuciła naruszenie:

1. art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez błędną jego wykładnię:

1) polegającą na uznaniu, że obie przesłanki wskazane w tym przepisie muszą wystąpić łącznie, podczas gdy ustawodawca posługuje się spójnikiem "lub" oznaczającym alternatywę łączną, która sprowadza się do tego, że do zastosowania tego przepisu wystarczy zaistnienie jednej z przesłanek rozdzielonych spójnikiem "lub", w świetle czego do udzielenia ochrony tymczasowej skarżącej wystarczało uprawdopodobnienie przez nią, że wykonanie decyzji rozbiórkowej spowoduje trudne do odwrócenia skutki,

2) polegającą na przyjęciu, że wnioskodawca powinien wykazać (tak należy kwalifikować odmowę uwzględnienia wniosku z uwagi na brak przedłożenia szczegółowych informacji o sytuacji majątkowej skarżącej) przesłanki udzielenia tymczasowej ochrony (wstrzymanie wykonania w całości lub w części aktu lub czynności), podczas gdy w treści art. 61 § 3 p.p.s.a. nie zawarto wyrażenia "jeżeli strona wykaże" bądź wyrażenia podobnego do tego, jakim ustawodawca posłużył się w art. 246 § 1 i 2 p.p.s.a., co oznacza, że ustawodawca nie uzależnił możliwości wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu od wykazania przez stronę, iż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków,

3) polegającą na przyjęciu, że sąd rozpatrujący wniosek o udzielenie tymczasowej ochrony (wstrzymanie wykonania w całości lub w części aktu lub czynności) nie może udzielić ochrony, jeśli wniosek opiera się na samych twierdzeniach, podczas gdy:

a) wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest tylko częściowo oparty na zasadzie skargowości (zasada ta obowiązuje jedynie w zakresie wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, co oznacza, że obowiązek kierowania się zasadą skargowości kończy się na etapie wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania wykonania), zaś na etapie rozpoznawania wniosku sąd winien kierować się zasadą oficjalności, a co za tym idzie – może udzielić ochrony także wtedy, gdy wniosek opiera się na samych twierdzeniach,

b) z obowiązku złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania aktu tub czynności nie można wyprowadzać tezy o pełnym obowiązywaniu zasady skargowości w postępowaniu o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności, co potwierdza brzmienie dalszego członu tego artykułu (art. 61 § 4 p.p.s.a.), który pozwala zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności postanowienie w sprawie wstrzymania aktu lub czynności, co oznacza, że sąd ma możliwość udzielenia ochrony także wtedy, gdy wniosek opiera się na samych twierdzeniach, która to błędna wykładnia doprowadziła do niewłaściwego niezastosowania tego przepisu i odmowy udzielenia skarżącej ochrony tymczasowej;

2. art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez wadliwe uznanie, że argumenty skarżącej zawarte we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji są ogólnikowe, a przez to uniemożliwiające ocenę zasadności wniosku, podczas gdy:

1) jakiekolwiek prace rozbiórkowe powodują trudne do odwrócenia skutki polegające na naruszeniu substancji budowlanej,

2) skala i właściwości przedsięwzięcia per se uzasadniają twierdzenie, iż wykonanie zaskarżonej decyzji niesie za sobą rezultat w postaci powstania trudnych do odwrócenia skutków;

3. art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie, w sytuacji, gdy skarżąca uprawdopodobniła, że odmowa wstrzymania wykonania decyzji rozbiórkowej niesie za sobą niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, co sam zauważył Sąd pierwszej instancji (...);

4. art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie, w sytuacji, gdy skarżąca uprawdopodobniła, że odmowa wstrzymania wykonania decyzji rozbiórkowej niesie za sobą niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, co sam zauważył Sąd pierwszej instancji (...);

5. art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie, w sytuacji, gdy odmowa wstrzymania wykonania decyzji rozbiórkowej niesie za sobą niebezpieczeństwo zarówno spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, jak też wyrządzenia znacznej szkody, które to przesłanki aktualizują się nie tylko z uwagi na koszty rozbiórki utwardzenia terenu i przyszłe trudności z przywróceniem stanu poprzedniego, ale także z uwagi na to, że utwardzenie terenu jest wykorzystywane przez najemców skarżącej (oraz ich kontrahentów) m.in. na potrzeby zaopatrzenia obiektu handlowo-usługowego, w którym zlokalizowane są sklepy najemców skarżącej, w towary, zaś rozbiórka utwardzenia terenu może spowodować trudności z zaopatrzeniem, uniemożliwiając tym samym najemcom skarżącej prowadzenie działalności gospodarczej, a następczo także straty finansowe skarżącej spowodowane odpowiednimi zapisami umownymi w kontraktach wiążących skarżącą z jej najemcami;

6. art. 49 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i brak wezwania skarżącej do uzupełnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji w zakresie uprawdopodobnienia wskazanych w nim okoliczności (w przypadku powzięcia przez Sąd pierwszej instancji wątpliwości co do wskazywanych we wniosku przesłanek), co w konsekwencji skutkowało odmową wstrzymania jej wykonania, w sytuacji, gdy prawidłowa analiza stanu prawnego prowadzi do przyjęcia, iż rozpoznanie wniosku (w przypadku powzięcia przez Sąd pierwszej instancji wątpliwości co do wskazywanych we wniosku przesłanek) poprzedzone winno być wezwaniem skarżącej do uzupełnienia braków formalnych wniosku.

Jednocześnie, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. i w zw. z art. 193 p.p.s.a., Spółka wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonych do zażalenia dokumentów w postaci:

a) kosztorysów ofertowych demontażu utwardzenia terenu i utworzenia wymaganej przez organ administracji powierzchni biologicznie czynnej oraz przywrócenia stanu początkowego (przywrócenia utwardzenia terenu sprzed rozpoczęcia prac) – dla powierzchni 147 m2 oraz dla powierzchni 157 m2 – na fakty: zestawienia prac koniecznych do wykonania decyzji rozbiórkowej oraz prac koniecznych dla przywrócenia stanu obecnego (przywrócenia utwardzenia terenu), wysokości wydatków związanych z wykonaniem decyzji rozbiórkowej oraz przywróceniem utwardzenia terenu w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję rozbiórkową, występowania niebezpieczeństwa wyrządzenia skarżącej znacznej szkody w przypadku wykonania decyzji rozbiórkowej;

b) rachunku zysków i strat za rok obrotowy 2023 oraz za bieżący rok obrotowy (do dnia 30 września 2024 r.), bilansu za rok obrotowy 2023 (na dzień 31 grudnia 2023 r.) oraz za bieżący rok obrotowy (na dzień 30 września 2024 r.) – na fakty: sytuacji finansowej skarżącej, występowania straty w bieżącym roku obrotowym mającej wpływ na ocenę zasadności wniosku w przedmiocie wstrzymania wykonalności decyzji rozbiórkowej, braku posiadania, przez skarżącą wolnych środków finansowych pozwalających na pokrycie prognozowanych kosztów rozbiórki;

c) wyciągu z umów skarżącej z najemcami budynku handlowo-usługowego: [...] i [...] – na fakty: związania skarżącej postanowieniami umownymi przewidującymi obniżenie stawki czynszu za wynajem, występowania zagrożenia znacznego utrudnienia w prowadzeniu działalności gospodarczej skarżącej w przypadku wykonania decyzji rozbiórkowej,

d) zawiadomienia o kontroli doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego poprzez rozbiórkę – na fakty: zaplanowanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na dzień 7 listopada 2024 r. czynności kontrolnych stanu rozbiórki utwardzenia terenu, istnienia niebezpieczeństwa nałożenia na skarżącą przez organ administracji publicznej kary grzywny w celu przymuszenia.

Wskazano, że przeprowadzenie powyższych dowodów z dokumentów jest niezbędne do wyjaśnienia wpływu wykonania decyzji rozbiórkowej dla sytuacji finansowej i wizerunkowej skarżącej i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

W oparciu o powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozstrzygnięcie wniosku co do istoty sprawy poprzez wstrzymanie w całości wykonania zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania. Wniesiono także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

Wyżej wymieniony przepis, choć przewiduje możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu na wniosek strony, to uzależnia skorzystanie z takiego środka prawnego od sytuacji, gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia stronie znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Możliwość udzielenia ochrony tymczasowej została zatem ograniczona od wystąpienia jednej z dwóch przesłanek zawartych w omawianym przepisie. Obowiązkiem strony jest zatem wskazanie we wniosku okoliczności na poparcie spełnienia przynajmniej jednej z tychże przesłanek. Innymi słowy, uprawnienie to wiąże się z obowiązkiem uzasadnienia wniosku, poprzez poparcie go stosownymi twierdzeniami i ewentualnie dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonywujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a.

Podkreślenia wymaga, że sąd administracyjny nie jest zobowiązany do samodzielnego poszukiwania przesłanek pozwalających na uwzględnienie wniosku. Przywołany wyżej przepis nie przewiduje, w ramach instytucji wstrzymania wykonania skarżonego aktu, kompetencji sądu do wzywania wnioskodawcy o przedłożenie dodatkowo stosownych dokumentów lub złożenie wyjaśnień, które miałyby uzasadniać potrzebę wstrzymania wykonania objętego wnioskiem aktu. Stanowczo podkreślić należy, że – wbrew ocenie autora zażalenia – niedostateczne uzasadnienie złożonego wniosku o wstrzymanie wykonania aktu nie stanowi braku formalnego tego wniosku (pisma) polegającego uzupełnieniu w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a. Brak należytego uprawdopodobnienia przestanek przemawiających za wtrzymaniem wykonania aktu odnosi skutek w płaszczyźnie merytorycznej oceny złożonego wniosku.

Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że skarżąca we wniosku o wstrzymanie wykonania nie uprawdopodobniła wystąpienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Wniosek ten zawierał wyłącznie lakoniczną argumentację wskazującą na zagrożenie znaczną szkodą oraz niebezpieczeństwo wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków w sytuacji, kiedy doszłoby do wykonania zaskarżonej decyzji nakazującej rozbiórkę utwardzenia terenu. Chociaż w art. 61 § 3 p.p.s.a. mowa jest jedynie o uprawdopodobnieniu okoliczności wymienionych w tym przepisie, nie oznacza to, że samo przekonanie wnioskodawcy, że wykonanie zaskarżonego aktu wywoła szczególnie niekorzystne konsekwencje, jest wystarczające do tego, aby jego wniosek mógł zostać uwzględniony. W niniejszej sprawie Spółka nie przedstawiła żadnych dokumentów dotyczących szacunkowych kosztów wykonania nakazanej rozbiórki utwardzenia terenu i przywrócenia do stanu poprzedniego, a także dokumentów obrazujących sytuację majątkową Spółki. Zastosowanie art. 61 § 3 p.p.s.a. przez sąd administracyjny wymaga wykazania zaistnienia nie jakiejkolwiek szkody, lecz "znacznej" szkody, co wymaga wykazania przynajmniej przybliżonej wysokości szkody i zestawienia jej z sytuacją finansową strony skarżącej. Opierając się zatem jedynie na lakonicznym wniosku o wstrzymanie wykonania Sąd słusznie nie uwzględnił go, wskazując na brak jego należytego uzasadnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela jedynie oceny Sądu pierwszej instancji w tym zakresie, jakoby w niniejszej sprawie z góry można było przyjąć, że z uwagi na prostą konstrukcję utwardzenia terenu jego rozbiórka nie pociąga za sobą skutków trudnych do odwrócenia. Jak wynika z akt sprawy przedmiotem zaskarżonej decyzji jest nakaz rozbiórki utwardzenia terenu z kostki betonowej i wykonanie w miejscu rozebranego utwardzenia powierzchni biologicznie czynnej. Istotnie konstrukcja i charakter przedmiotowego utwardzenia terenu co do zasady nie wskazują, aby jego rozbiórka wymagała takich nakładów i wysiłków, jak np. rozbiórka i odbudowa domu jednorodzinnego o przeciętnych parametrach. W przeciwieństwie do rozbiórki domu jednorodzinnego nie można też mówić, by ewentualna likwidacja przedmiotowego obiektu wiązała się z utratą miejsca zamieszkania. Mając jednak na względzie wielkość utwardzenia terenu objętego rozbiórką (jedna część o wymiarach: długość 16,80 m, szerokość od 4,50 m do 5,10 m i druga część o wymiarach: długość 18,50 m, szerokość od 3,00 do 5,20 m) nie można wykluczyć, że wykonanie zaskarżonej decyzji będzie wiązało się z kosztami – wprawdzie trudnymi do oszacowania dla sądu, ale które niewątpliwie mogą spowodować wyrządzenie znacznej szkody w majątku podmiotu zobowiązanego. Tym bardziej zatem twierdzenia odnoszące się do przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu powinny być poparte konkretną argumentacją i dokumentami źródłowymi, których w niniejszej sprawie zabrakło.

Naczelny Sąd Administracyjny doszedł jednak do przekonania, że w rozpoznawanej sprawie wystąpiły przesłanki, które przemawiają za koniecznością udzielenia skarżącej Spółce ochrony tymczasowej. O powyższym nie przesądziła argumentacja podniesiona we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a wyłącznie treść zażalenia, a przede wszystkim załączone do niego dokumenty. Z przedstawionych przez skarżącą kosztorysów ofertowych wynika, że wartość kosztorysowa robót związanych z usunięciem częściowego utwardzenia parkingu i utworzeniem wymaganej powierzchni biologicznie czynnej wynosi, wedle wariantu: 135.982,55 zł (dla przyjętej powierzchni 147 m2) albo 144.352.26 zł (dla przyjętej powierzchni 157 m2). W świetle bieżących wyników finansowych Spółki, popartych załączoną do zażalenia dokumentacją finansowo-księgową, nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że poniesienie kosztów wykonania zaskarżonej decyzji w przedstawionej wysokości będzie wiązało się z wyrządzeniem skarżącej znacznej szkody. Dodatkowo Spółka uprawdopodobniła, że niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody (finansowej) związanej z wykonaniem zaskarżonej decyzji należy wiązać (choć, zdaje się, już nie bezpośrednio) z możliwością obniżenia przysługującego jej czynszu najmu od najemców budynku handlowo-usługowego, dla którego objęte decyzją utwardzenie terenu pełni funkcję parkingu.

Reasumując, uwzględniając argumenty podniesione dopiero w zażaleniu oraz załączone do niego dokumenty Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarżąca Spółka uprawdopodobniła, iż wykonanie zaskarżonej decyzji może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, a tym samym że zachodzi konieczność zastosowania żądanej przez nią ochrony tymczasowej.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 i art. 188 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie i wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.