Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Stępień, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Kwarcińska, Sędzia WSA Bogusław Woźniak (spr.), Protokolant Sekretarz Sądowy Agnieszka Bednarczyk, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 14 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Z.G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 października 2013 r. nr Sygn. akt [...] w przedmiocie zarzutów w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę.

Prezydent Miasta – organ egzekucyjny prowadzi postępowanie egzekucyjne do majątku Z. G. (zobowiązany) na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z 16 lipca 2012 r. wystawionego przez wierzyciela – Prezydenta Miasta. Rodzaj dochodzonej należności określony został jako "opłata dodatkowa z tytułu nieopłaconego parkowania".

Z. G. wniósł w ustawowo określonym terminie zarzut nieistnienia obowiązku polegającego na uiszczeniu opłaty dodatkowej z tytułu nieopłaconej opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania. Skarżący podniósł ponadto, że egzekucja została wszczęta mimo niedoręczenia mu odpisu tytułu wykonawczego.

Prezydent Miasta, postanowieniem z dnia 1 marca 2013 r. uznał wniesione przez zobowiązanego zarzuty za nieuzasadnione.

Postanowienie Prezydenta Miasta zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia.

Prezydent Miasta, postanowieniem z dnia 16 lipca 2013 r. uznał zarzuty za nieuzasadnione.

Zobowiązany złożył zażalenie na ww. postanowienie. W ocenie skarżącego ulica składa się z jezdni i chodnika, natomiast placyk, na którym zaparkował pojazd w jej skład nie wchodzi. Nie może być zatem uznany za część strefy płatnego parkowania. Zobowiązany stwierdził ponadto, że organ egzekucyjny nie zapewnił mu czynnego udziału w postępowaniu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia 4 października 2013 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta. W uzasadnieniu wskazało, że warunkiem obciążenia użytkownika pojazdu opłatą dodatkową za nieuiszczenie opłaty za postój w strefie płatnego parkowania jest to, by pojazd został zaparkowany w granicach pasa drogowego ulicy leżącej w strefie płatnego parkowania. Zdaniem Kolegium gruntowi określonemu jako pas drogowy w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 260) odpowiada wiernie użytek gruntowy o nazwie "drogi" ujawniony w ewidencji gruntów. Zgodnie zaś z wypisem z ewidencji gruntów działka [...], na której skarżący zaparkował pojazd, oznaczona została symbolem "dr", co uwidocznione zostało również na mapie. W związku z tym SKO stwierdziło, że pojazd skarżącego został zaparkowany w pasie drogowym al. X, a tym samym w strefie płatnego parkowania. Skarżący zatem zasadnie został obciążony opłatą dodatkową z tytułu nieuiszczenia opłaty za postój pojazdu w strefie płatnego parkowania.

SKO odnosząc się do zarzutu niezapewnienia możliwości czynnego udziału w sprawie i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów wskazało, że w niniejszej sprawie organ wydał postanowienie, zatem nie był zobowiązany do umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, gdyż obowiązek ten dotyczy tylko postępowań zakończonych decyzją. Ponadto z akt sprawy nie wynika, że organ nie umożliwił skarżącemu czynnego udziału w sprawie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z. G. zaskarżył w całości powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

1) naruszenie § 1 ust. 1 i 2 pkt 2 Uchwały Nr XVI/507/2003 Rady Miasta z dnia 4 grudnia 2003 r. w sprawie ustalenia stref płatnego parkowania na drogach publicznych na terenie Miasta G., ustalenia stawek opłat za parkowanie pojazdów w tych strefach oraz ustalenia sposobu ich pobierania,

2) naruszenie art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych,

3) błędne zastosowanie do niniejszej sprawy rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454),

4) brak umożliwienia skarżącemu czynnego udziału w sprawie poprzez naruszenie art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267; dalej jako: k.p.a.) w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.; dalej jako: u.p.e.a.).

W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazał, że § 1 ust. 1 i 2 pkt 2 uchwały Nr XVI/507/2003 Rady Miasta z dnia 4 grudnia 2003 r. w sposób wyraźny ustala strefę płatnego parkowania na obszarach ograniczonych ulicami, w tym ulicą Y. Uchwała nie ustala obszarów zlokalizowanych poza ulicami, jako stref płatnego parkowania.

Skarżący wskazał, że z definicji "drogi" według ustawy o drogach publicznych wynika, że jest to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Natomiast ulicą jest droga na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe.

W ocenie skarżącego organ nie zwrócił uwagi na definicję pasa drogowego zawartą w ustawie o drogach publicznych: pas drogowy – wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

Zdaniem Z. G. placyk, na którym parkował nie odpowiada definicji pasa drogowego, chodzi bowiem przede wszystkim o wydzielenie pasa liniami granicznymi oraz brak obiektów budowlanych i urządzeń technicznych.

W dalszej części uzasadnienia skargi podniósł, że organ błędnie zastosował do niniejszej sprawy rozporządzenie z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, gdyż rozporządzenie zostało wydane w wykonaniu ustawy – Prawo geodezyjne i ma zastosowanie do kwalifikowania użytków gruntowych, co zdaniem skarżącego nie służy rozstrzygnięciu niniejszej sprawy.

Ponadto art. 18 u.p.e.a. stanowi, że przepisy k.p.a. stosuje się odpowiednio do tej ustawy. Przepis ten nie wyłącza stosowania art. 10 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności zaskarżonych decyzji i postanowień z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi –Dz. U. Nr z 2012 r., poz. 270 ze zm., określanej dalej jako "p.p.s.a.").

Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Jego wykładnia wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony granicą praw i obowiązków Sądu wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami mianowicie: legalnością działań organu administracji oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Powyższe oznacza, że Sąd naruszyłby ten przepis jedynie wówczas, gdyby przekroczył określone wyżej granice danej sprawy albo gdyby ograniczył się w ocenie legalności tylko do zarzutów i wniosków skargi.

Posiadając tak określony zakres swojej kognicji Sąd uznał, że w ustalonym stanie faktycznym skarga nie zasługuje na uwzględnienie, zaś zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, co byłoby podstawą wyeliminowania go z obrotu prawnego.

Ponieważ w rozpoznawanej sprawie zachodzi tożsamość organu egzekucyjnego i wierzyciela – Prezydenta Miasta – należy przypomnieć i podzielić pogląd, wedle którego, w wypadku gdy wierzyciel i organ egzekucyjny to jeden i ten sam podmiot, przeprowadzenie postępowania przewidzianego w art. 34 § 1 u.p.e.a. jest oczywiście bezprzedmiotowe, gdyż nie tylko nie chroni uprawnień zobowiązanego, ale narusza ponadto interesy wierzyciela, prowadząc do oczywistego przedłużenia czasu trwania postępowania egzekucyjnego (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 lipca 2009 r., I SA/Po 506/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/; wyroki NSA: z dnia 27 maja 2009 r., II GSK 980/08, LEX nr 513118, z dnia 7 czerwca 2006 r., II FSK 775/05, LEX nr 270329, z dnia 20 grudnia 2005 r., FSK 2677/04, LEX nr 190895, z dnia 11 października 2005 r., II FSK 609/05, LEX nr 217409; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 27 stycznia 2005 r., I SA/Sz 486/04, LEX nr 300525).

Z przedłożonych akt administracyjnych wynika, że Prezydent Miasta – organ egzekucyjny prowadzi postępowanie egzekucyjne do majątku Z. G. (zobowiązany) na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z 16 lipca 2012 r. wystawionego przez wierzyciela – Prezydenta Miasta. Rodzaj dochodzonej należności określony został jako "opłata dodatkowa z tytułu nieopłaconego parkowania".

Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewiduje możliwość zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego w ściśle określonych przypadkach wymienionych w art. 33 tej ustawy. Podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej może być wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku (art. 33 pkt 1 u.p.e.a.)

Z. G. zgłosił zarzut nieistnienia obowiązku. Skarżący argumentuje, że miejsce, w którym zaparkował samochód nie znajduje się w strefie płatnego parkowania, albowiem placyk ten nie jest drogą, ulicą chodnikiem. Konsekwencją tego stwierdzenia jest zaś brak obowiązku uiszczenia opłaty za parkowanie i niedopuszczalność nałożenia opłaty dodatkowej z tytułu nieopłaconego parkowania.

Wskazać należy zatem, że obowiązek poniesienia opłat dodatkowych z tytułu nieopłaconego postoju w strefie płatnego parkowania określony został w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm) i wynika wprost z treści art. 13 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. W myśl art. 13b ust. 1 wymienionej ustawy opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. Kolejne przepisy art. 13b tej ustawy określają: zasady ustalania strefy płatnego parkowania (ust. 2) i upoważniają radę gminy (miasta) do ustalania takiej strefy (ust. 3) oraz do ustalania wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów w takiej strefie i do określenia sposobu pobierania tej opłaty (ust. 4 pkt 1 i 3). Ponadto, zgodnie z art. 13f ww. ustawy, za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową (ust. 1), przy czym wysokość i sposób jej pobierania określa rada gminy (miasta), lecz jej wysokość nie może przekraczać 50 zł (ust. 2).

Rada Miasta podjęła uchwałę nr XVI/507/2003 w dniu 3 grudnia 2003 r. w sprawie ustalenia stref płatnego parkowania na drogach publicznych na terenie Miasta G., ustalenia stawek za parkowanie pojazdów w tych strefach oraz ustalenia sposobu ich pobierania (Dz. Urz. Woj. Pomor. z 2003 r. Nr 153 poz. 2749).

Z § 1 ust. 1 i 2 pkt 2 powyższej uchwały wynika, że niektóre drogi publiczne na terenie miasta G. objęto strefą płatnego parkowania, w tym ulice Y oraz Aleja X

Nie może zatem budzić wątpliwości, że obowiązek ponoszenia opłat za parkowanie pojazdu w sferze płatnego parkowania wynika wprost z przepisów prawa i że podmiotem tego obowiązku jest korzystający z dróg publicznych. Stwierdzenie to ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż oznacza, że omawiane przepisy, w tym uchwały Rady Miasta, jako przepisy powszechnie obowiązujące na terenie miasta, dotyczą każdego, kto parkuje pojazd na terenie wyznaczonej strefy płatnego parkowania. Obowiązek taki powinien być wykonany niezwłocznie po zaistnieniu określonego stanu faktycznego i udokumentowany stosownym biletem (jednorazowym, abonamentem), czy właściwie wypełnioną kartą postojową.

Analiza materiałów zgromadzonych w aktach sprawy potwierdza, że dnia 25 stycznia 2011 r. pojazd marki TOYOTA o nr rej. [...] został zaparkowany w okolicy skrzyżowania ulic Y i al. X. Postój nie został opłacony, co uwidocznione zostało na fotografiach. Ponadto w aktach sprawy znajduje się informacja z mapy ewidencyjnej, na której zaznaczono miejsce parkowania pojazdu skarżącego (działka nr [...]). Zgodnie zaś z wypisem z ewidencji gruntów działka nr [...] oznaczona została symbolem "dr", co uwidocznione zostało również na mapie.

Zagadnieniem spornym w rozpoznawanej sprawie jest kwestia, czy miejsce, w którym zobowiązany zaparkował samochód objęte było strefą płatnego parkowania.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o drogach publicznych - pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami i zarządzania drogą. Z cytowanej definicji wynika zatem, że w przypadku sporu niezbędne jest ustalenie granicy pasa drogowego, co wymaga sięgnięcia do dokumentacji geodezyjnej (wyrok WSA w Szczecinie z 5.12.2007 r., sygn. akt II SA/Sz 477/07, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedłożonych aktach administracyjnych znajduje się Wypis z Rejestru Gruntów wraz z wyrysem mapy ewidencyjnej Miasta G., a także informacja z mapy ewidencyjnej ze wskazaniem miejsca, gdzie zaparkowany był pojazd marki TOYOTA o nr rej. [...].

W ocenie Sądu organy administracji miały prawo uznać, że pojazd był zaparkowany w strefie płatnego parkowania; nie może bowiem budzić wątpliwości, że miejsce postoju pojazdu znajdowało się w obszarze wydzielonym liniami granicznymi gruntów stanowiących pas drogowy.

Niezależnie od przedstawionego wyżej wywodu Sąd akceptuje argumentację Samorządowego Kolegium Odwoławczego, która stanowi uzupełnienie stanowiska Sądu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie bowiem wskazało, że do danych podlegających ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków należą, w szczególności, dane co do rodzaju użytków gruntowych, przy czym – jak wynika z § 67 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) - użytki te dzielą się na grupy: 1/ użytki rolne, 2/ grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, 3/ grunty zabudowane i zurbanizowane, 4/ użytki ekologiczne, 5/ nieużytki, 6/ grunty pod wodami oraz 7/ tereny różne, stosownie zaś do § 68 ust. 3 rozporządzenia grunty zabudowane i zurbanizowane dzielą się na: tereny mieszkaniowe (symbol "B"), tereny przemysłowe ("Ba"), inne tereny zabudowane ("Bi"), zurbanizowane tereny niezabudowane ("Bp"), tereny rekreacyjno-wypoczynkowe ("Bz"), użytki kopalne ("K") oraz tereny komunikacyjne, w tym drogi (symbol "dr"), tereny kolejowe ("Tk") i inne tereny komunikacyjne ("Ti").

Zaliczenia gruntów do poszczególnych użytków gruntowych dokonuje się zgodnie z załącznikiem nr 6 do rozporządzenia (§ 68 ust. 6 rozporządzenia), z którego wynika, iż do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty w granicach pasów drogowych dróg publicznych i dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych.

W świetle powyższego, skoro w ewidencji gruntów jako drogi ("dr") ujawniane są grunty w granicach pasów drogowych dróg publicznych i dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, stosownie zaś do tej ustawy pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt (...), w którym zlokalizowana jest droga i obiekty oraz urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą, to stwierdzić należy, iż – normatywnie - gruntowi określonemu jako pas drogowy w ustawie o drogach publicznych odpowiada wiernie użytek gruntowy o nazwie "drogi", o którym mowa w § 68 ust. 3 pkt 7 lit. a) rozporządzenia i pkt 7 lit. a) części 3 załącznika nr 6 do rozporządzenia (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 17 października 2008 r., I SA/Lu 338/08, LEX nr 498155).

Zauważyć przy tym należy, że rozporządzenie z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków zawiera odesłanie do ustawy o drogach publicznych. W związku z tym przepisy rozporządzenia mogą mieć zastosowanie w niniejszej sprawie.

Ponadto zaznaczyć należy, że w aktach sprawy znajduje się dokumentacja fotograficzna przedstawiająca zaparkowany pojazd skarżącego. Ze zdjęcia wynika, że pojazd skarżącego został zaparkowany na chodniku. W uzasadnieniu skargi skarżący twierdzi, że zaparkował pojazd na "placyku". W ocenie Sądu, ze zdjęcia jednoznacznie wynika jednak, że wspomniany przez skarżącego "placyk". jest w istocie chodnikiem. W ocenie Sądu aby uniknąć subiektywnych rozważań co do tego czym jest "placyk" – pojęcie, które nie zawiera definicji legalnej, zasadne było sięgnięcie do dokumentacji geodezyjnej, która jednoznacznie i obiektywnie wyznacza granice pasa drogowego. Odnotować w tym miejscu należy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 300/12 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl): w którym stwierdzono, że w ramach pasa drogowego zawiera się droga, drogą zaś jest zarówno jezdnia, jak i chodnik. Inaczej rzecz ujmując - pas drogowy obejmuje chodnik, a także przestrzeń nad nim i pod nim.

W ocenie Sądu nie ma podstaw prawnych aby na gruncie niniejszej sprawy analizować zagadnienia dotyczące zajęcia pasa drogowego jak i opłat z tego tytułu. Podkreślić przy tym należy, że są to zagadnienia nieistotne dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Stwierdzić zatem należy, że organy administracji zasadnie uznały, iż pojazd skarżącego został zaparkowany w pasie drogowym al. X, a tym samym w strefie płatnego parkowania.

W ocenie Sądu niezasadny jest zarzut naruszenia art. 10 § 1 Kpa w zw. z art. 18 u.p.e.a. Z przedłożonych akt administracyjnych wynika, że strona skarżąca miała w toku prowadzonego postępowania możliwość przedstawiania swojego stanowiska w sprawie, co zresztą czyniła; co do obowiązku umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań to należy stwierdzić, iż dotyczy on tych tylko postępowań, które kończą się wydaniem decyzji.

Z przedłożonych akt administracyjnych wynika, że skarżącemu skutecznie doręczono odpis tytułu wykonawczego.

Reasumując, zarzuty skargi pozbawione są uzasadnionych podstaw i dlatego Sąd, kierując się powyższymi argumentami jej nie uwzględnił, orzekając na podstawie art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji