Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 420/17 w sprawie ze skargi A.M. na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 marca 2017 r. , nr [...] w przedmiocie wydalenia ze służby oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2017 r. o sygn. akt II SA/Go 420/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpoznaniu skargi A.M. na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wlkp. z dnia 29 marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie wydalenia ze służby, uchylił zaskarżone orzeczenie oraz poprzedzające je orzeczenie Komendanta Miejskiego Policji w Zielonej Górze nr [...] z dnia 20 lutego 2017 r.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że postanowieniem z dnia 5 stycznia 2017 r. nr [...] Komendant Miejski Policji w Zielonej Górze wszczął postępowanie dyscyplinarne przeciwko st. sierż. A.M. – asystentowi Zespołu Wykroczeń Wydziału Sztab Policji i Prewencji Komendy Miejskiej Policji w [...], zarzucając jej popełnienie czynu dyscyplinarnego, polegającego na tym, że w dniu 5 stycznia 2017 r. o godz. 12.02 stawiła się do służby w budynku Komendy Miejskiej Policji w [...] przy ul. [...] i podjęła czynności służbowe znajdując się w stanie po użyciu alkoholu w ilości: I. badanie godz. 12.33 – 0,17 mg/l alkoholu w wydychanym powietrzu, II. badanie godz. 12:50- 0,15 mg/l w wydychanym powietrzu, tj. przewinienia dyscyplinarnego określonego w art. 132 ust. 3 pkt 6 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1782 - dalej ustawa o Policji).

Komendant Miejski Policji w Zielonej Górze orzeczeniem nr [...] z dnia 20 lutego 2017 r. wymierzył A.M. karę dyscyplinarną wydalenia ze służby.

Jako materialnoparwną podstawę zwolnienia skarżącej ze służby organ wskazał art 132 ust. 3 pkt 6 i art. 135j ustawy o Policji.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że 5 stycznia 2017 r. o godz. 12.02. st. sierż. A.M. stawiła się do służby w budynku Komendy Miejskiej Policji w [...] przy ul. [...] i podjęła czynności służbowe w służbowym umundurowaniu. W związku z podejrzeniem, że policjantka może znajdować się w stanie po użyciu alkoholu, została ona poddana dwukrotnie badaniu na tę okoliczność. Badanie przeprowadził asp. szt. S..W. w obecności asp.szt. I.A. oraz kom. R.F. za pomocą analizatora wydechu Alco-Sensor IV nr fabryczny 0305/18. Uzyskano następujące wyniki: I. badanie godz. 12.33 – 0,17 mg/l alkoholu w wydychanym powietrzu, II. badanie godz. 12:50 – 0,15 mg/l w wydychanym powietrzu. Organ podał, że w toku przesłuchania w charakterze obwinionej A.M. przyznała się do popełnienia zarzucanego jej przewinienia dyscyplinarnego, Obwiniona wskazała, że w dniu 4 stycznia 2017 r. wypiła łącznie 0,7 litra wina do ok. godziny 23. Nadto oświadczyła, że stawiła się do służby 5 stycznia 2017 r. ponieważ była przekonana, że nie jest już pod wpływem alkoholu.

Organ wskazał, że obwiniona nie podpisała listy obecności w dniu 5 stycznia 2017 r., lecz podpisała tę listę dzień wcześniej po zakończeniu pracy w dniu 4 stycznia 2017 r. Komendant Miejski Policji wskazał, że zgodne z art. 46 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 487) stan po użyciu alkoholu, zachodzi gdy zawartość alkoholu w organizmie wynosi lub prowadzi do obecności w wydychanym powietrzu od 0/1 mg do 0,25 mg alkoholu w 1 dm3. Organ stwierdził, że A.M. popełniła przewinienie dyscyplinarne w sposób zawiniony, ponieważ liczyła się lub powinna liczyć się z konsekwencjami swojego postępowania wynikającego ze świadomego spożycia alkoholu przed rozpoczęciem służby.

Organ podał, że obwiniona służbę w Policji pełni od 6 maja 2009 r. w pionie prewencji, tj. w Ogniwach Patrolowo - Interwencyjnych, a od 1 marca 2013 r. w Zespole Wykroczeń Wydziału Sztab Policji i Prewencji KMP w [...]. Policjantka nie była w dotychczasowej służbie karana dyscyplinarnie, była wyróżniana za osiągnięte wyniki w służbie okresowymi podwyżkami dodatku służbowego oraz nagrodami motywacyjnymi. Organ podkreślił, że czyn jakiego dopuściła się obwiniona jest szczególnie piętnowany i niedopuszczalny w służbie pełnionej w Policji. Zdaniem organu kara dyscyplinarna wydalenia ze służby jest adekwatna do stopnia zawinienia i ciężaru gatunkowego czynu. W Policji nie może być bowiem żadnej akceptacji dla tego typu zachowań i w jej szeregach nie może być miejsca dla funkcjonariuszy dopuszczających się takich czynów. W takiej sytuacji, nawet pozytywna opinia o obwinionej i dotychczasowy przebieg służby nie mogą uzasadniać orzeczenia innej kary dyscyplinarnej.

Odwołanie od powyższego orzeczenia złożyła A.M.

Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wlkp. orzeczeniem nr [...] z dnia 29 marca 2017 r. – powołując się na art. 135n ust. 4 pkt 1 ustawy o Policji utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że Komendant Miejski Policji w Zielonej Górze na podstawie zebranego materiału dowodowego w sposób prawidłowy zakwalifikował czyn zarzucany A.M.. Organ podzielił stanowisko organu I instancji co do tego, że skarżąca podjęła w dniu 5 stycznia czynności służbowe. A.M. przebrała się w mundur służbowy, dostarczyła dokumentację służbową da gabinetu asp. B.J. jak i wykonała polecenie asp. szt. S.W. polegające na stawieniu się w pokoju służbowym przełożonego asp. szt. I.A..

Oran II instancji stwierdził, że z art. 135j ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji nie wynika w sposób jednoznaczny w jakiej części bądź w którym fragmencie orzeczenia należy umieścić ustalenia dotyczące stwierdzenia winy. Przepis ten nie wskazuje, że stwierdzenie winy obwinionego winno znajdować się w osnowie bądź w sentencji orzeczenia. Organ II instancji podkreślił, że rozstrzygnięcie o winie obwinionej zostało zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.

Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wlkp. podzielił również stanowisko organu I instancji odnośnie wymierzonej kary dyscyplinarnej. Organ odwoławczy podkreślił, że mimo pozytywnej opinii przełożonego i dotychczasowego przebiegu służby obwinionej, okoliczności te nie mogą wpłynąć na złagodzenie kary, gdyż ciężar popełnionego przewinienia dyscyplinarnego determinuje wymiar tej kary. Zachowanie skarżącej zasługuje na surową odpowiedzialność dyscyplinarną. Organ II instancji zwrócił uwagę, że służbę w Policji może pełnić osoba o nieposzlakowanej opinii, podlegająca szczególnej dyscyplinie służbowej. Popełnienie przez A.M. zarzucanego jej przewinienia dyscyplinarnego spowodowało utratę zaufania do jej osoby ze strony przełożonych, a także nie jest przykładem właściwego zachowania dla innych policjantów.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożyła A.M.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 132 ust 1 ustawy o Policji, policjant odpowiada dyscyplinarnie za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej lub nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej. Według ust. 2 naruszenie dyscypliny służbowej stanowi czyn policjanta polegający na zawinionym przekroczeniu uprawnień lub niewykonaniu obowiązków wynikających z przepisów prawa lub rozkazów i poleceń wydanych przez przełożonych uprawnionych na podstawie tych przepisów.

Sąd I instancji podkreślił, że wina jest nieodłącznym atrybutem odpowiedzialności o charakterze represyjnym, zatem również odpowiedzialności dyscyplinarnej. Wina jest przesłanką odpowiedzialności służb mundurowych. Przypisanie winy wymaga zatem jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego sprawy i jego prawidłowej oceny prawnej.

Następnie Sąd I instancji zauważył, że Komendant Miejski Policji w Zielonej Górze w orzeczeniu z dnia 20 lutego 2017 r. nr [...] orzekł o wymierzeniu A.M.ary dyscyplinarnej wydalenia ze służby, natomiast sentencja tego orzeczenia nie zawiera rozstrzygnięcia o stwierdzeniu winy skarżącej.

Wskazał, że z treści art. 135j ust. 2 ustawy o Policji orzeczenie wydane po zakończeniu postępowania dyscyplinarnego musi zawierać niezbędne (obowiązkowe) składniki szczegółowo w nim określone. Jednym z takich elementów jest wymienione w art.135j ust. 2 pkt 5 ustawy rozstrzygnięcie (zwane osnową lub sentencją), które stanowi najważniejszy składnik orzeczenia, bowiem w nim zawarte jest między innymi stwierdzenie winy. W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że ponieważ sentencja decyzji (orzeczenia) zawiera rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, dlatego też z uzasadnienia nie można wywodzić wniosków co do treści rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięcie musi być przy tym sformułowane w taki sposób, ażeby możliwe było następnie jego wykonanie i by nie było wątpliwości, nawet po latach, czego ono dotyczyło (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2016 r., III SA/Gd 875/15, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 czerwca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 47/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu I instancji, wykładnia językowa i systemowa art. 135j ust. 2 ustawy o Policji w pełni uzasadnia wniosek, że uzasadnienie faktyczne i prawne (pkt 6) stanowi odrębny od rozstrzygnięcia (pkt 5) element orzeczenia i każdy z tych elementów pełni w orzeczeniu odrębne funkcje. Oznacza to, że tak rozstrzygnięcie, jak i uzasadnienie, to odrębne elementy orzeczenia, przy czym niewątpliwie składają się wraz z pozostałymi elementami orzeczenia na jego całość.

Z wskazanych powyżej przyczyn w ocenie Sądu I instancji nie można podzielić stanowiska organu II instancji, który uznał, że stwierdzenie winy w rozumieniu art. 135j ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, może również zostać zawarte w uzasadnieniu orzeczenia. Sąd stwierdził, że tego rodzaju "konwalidacja" sentencji orzeczenia nie jest dopuszczalna. Zdaniem Sądu I instancji nie może budzić zatem wątpliwości, że w sprawie doszło do naruszenia art. 135j ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, albowiem orzeczenie o ukaraniu A.M. karą dyscyplinarną wydalenia ze służby nie zawierało jednoczesnego stwierdzenia winy obwinionej w zakresie zarzucanego jej przewinienia dyscyplinarnego.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wielkopolskim, zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 135j ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że stwierdzenie winy w rozumieniu art. 135j ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji nie może zostać zawarte w uzasadnieniu orzeczenia dyscyplinarnego o którym mowa w art. 135j ust. 2 pkt 6 ustawy o Policji, podczas gdy stwierdzenie winy nie jest częścią orzeczenia dyscyplinarnego która funkcjonuje samodzielnie w obrocie, lecz stanowi wraz z uzasadnieniem oraz pozostałymi elementami jedną całość, elementy te wzajemnie się uzupełniają, w rezultacie czego poszczególne części orzeczenia dyscyplinarnego mogą się zawierać w innych, także w ten sposób, że stwierdzenie winy w zakresie zarzucanego przewinienia dyscyplinarnego może zostać zawarte w uzasadnieniu orzeczenia dyscyplinarnego;

2) art. 135j ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że orzeczenie Komendanta Miejskiego Policji w Zielonej Górze z dnia 20 lutego 2017 r. o ukaraniu A.M. nie zawiera stwierdzenia winy obwinionej w zakresie zarzucanego jej przewinienia dyscyplinarnego, podczas gdy organ zawarł w orzeczeniu rozstrzygnięcie o stwierdzeniu winy obwinionej;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej zwanej P.p.s.a., poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że stwierdzenie winy obwinionej wyłącznie w uzasadnieniu orzeczenia dyscyplinarnego, stanowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy zaskarżone orzeczenie organu w sposób niebudzący wątpliwości zawiera sformułowanie, iż obwiniona jest winna popełnienia zarzucanego jej przewinienia dyscyplinarnego, a okoliczność zawarcia tego elementu rozstrzygnięcia w uzasadnieniu orzeczenia nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA kontroli zaskarżonego wyroku dokonał wyłącznie w zakresie określonym przez zarzuty, na jakich skarga kasacyjna została oparta.

Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do podważenia prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, zgodnie z którym niezawarcie w orzeczeniu dyscyplinarnym rozstrzygnięcia o stwierdzeniu winy ( ograniczenie się wyłącznie do wymierzenia kary dyscyplinarnej ) stanowi naruszenie przez organ art. 135j ust. 2 pkt. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji ( Dz. U. z 2017r.,poz. 2067 ze zm. ), skutkujące uwzględnieniem skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a.

Zgodnie z art. 135j ust. 2 ustawy o Policji orzeczenie dyscyplinarne powinno zawierać:

1) oznaczenie przełożonego dyscyplinarnego;

2) datę wydania orzeczenia;

3) stopień, imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe obwinionego;

4) opis przewinienia dyscyplinarnego zarzucanego obwinionemu wraz z kwalifikacją prawną;

5) rozstrzygnięcie o uniewinnieniu, stwierdzeniu winy i odstąpieniu od ukarania lub wymierzeniu kary dyscyplinarnej albo umorzeniu postępowania dyscyplinarnego;

6) uzasadnienie faktyczne i prawne orzeczenia;

7) pouczenie o prawie, terminie i trybie wniesienia odwołania;

8) podpis, z podaniem stopnia, imienia i nazwiska przełożonego dyscyplinarnego, oraz pieczęć jednostki organizacyjnej Policji.

Powołany przepis stanowi katalog zawierający obligatoryjne elementy orzeczenia dyscyplinarnego. Treść ww. przepisu nie pozostawia wątpliwości, jakie elementy powinno zawierać orzeczenie dyscyplinarne. Orzeczenie dyscyplinarne jest zatem sformalizowanym dokumentem, o ściśle określonej treści, które nie może być zmieniane ani poprzez odejmowanie niektórych elementów ani poprzez dodanie ich do orzeczenia. Takie rozwiązanie jest spowodowane dwoma czynnikami: 1) orzeczenie statuuje bardzo ważne zarówno z punktu widzenia funkcjonariusza jaki i formacji w której pełni służbę skutki prawne – nie może zatem być wątpliwości co do powodów, dla których orzeczenie zostało wydane, jak i charakteru rozstrzygnięcia, ponieważ wszelkie wątpliwości w tym zakresie mogą budzić zastrzeżenia wobec skuteczności wydanego orzeczenia, 2) orzeczenie spełnia funkcję ochronną – funkcjonariusz wie jakie było wydane wobec niego orzeczenie, za co został ukarany, a zatem może zastosować środki prawne pozwalające na obronę, a organowi wyższego stopnia lub sądowi administracyjnemu ocenić prawidłowość wydanego orzeczenia - w tym zakresie nie można więc w drodze wykładni wyinterpretować treści orzeczenia dyscyplinarnego, ponieważ taka interpretacja nie pozwala na pełną jego kontrolę. Dlatego też słusznie Sąd I instancji uznał, że brak rozstrzygnięcia o winie w orzeczeniu dyscyplinarnym jest poważnym naruszeniem przepisów postępowania, które pozwala na uchylenie rozstrzygnięcia wydanego przez organ I i II instancji.

Postępowanie dyscyplinarne jest postępowaniem quasi - karnym, w którym rozstrzygnięcie o winie ( jej rodzaju ) lub braku winy determinuje treść kończącego je orzeczenia. Z art. 132 ust. 1 ustawy o Policji wynika, że policjant odpowiada dyscyplinarnie za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej lub nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej.

Według ust. 2 tego przepisu naruszenie dyscypliny służbowej stanowi czyn policjanta polegający na zawinionym przekroczeniu uprawnień lub niewykonaniu obowiązków wynikających z przepisów prawa lub rozkazów i poleceń wydanych przez przełożonych uprawnionych na podstawie tych przepisów.

Z przytoczonego przepisu wynika iż element winy oraz jej rodzaj ma podstawowe znaczenie dla kwalifikacji określonego czynu w kontekście możliwości uznania go za przewinienie dyscyplinarne.

Wykładnia językowa i systemowa art. 135j ust. 2 ustawy o Policji w pełni uzasadnia wniosek, że uzasadnienie faktyczne i prawne (pkt 6) stanowi odrębny od rozstrzygnięcia (pkt 5) element orzeczenia i każdy z tych elementów pełni w orzeczeniu odrębne funkcje. Konkretyzacja prawa nie dokonuje się w uzasadnieniu, lecz w rozstrzygnięciu dokonanym orzeczeniem dyscyplinarnym, uzasadnienie ma natomiast wskazywać okoliczności faktyczne, które organ uznał za udowodnione, dowody na których się oparł, jak i przyczyny z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego jest bowiem konieczne dla późniejszego zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego lub ich wykładni w stanie faktycznym sprawy, który nie może nasuwać żadnych wątpliwości.

Z tych względów ocena winy funkcjonariusza nie może wynikać wyłącznie z uzasadnienia orzeczenia dyscyplinarnego, lecz po stronie organu pozostaje obowiązek jej wyraźnego stwierdzenia w samym rozstrzygnięciu. Natomiast okoliczności, które doprowadziły organ do takiego stwierdzenia ( o winie ) powinny zostać rozwinięte w uzasadnieniu orzeczenia dyscyplinarnego.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.