Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 14 lipca 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Kuba po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia J. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 518/20 w zakresie odrzucenia skargi oraz zwrotu wpisu sądowego od skargi w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...], [...]., [...], [...] w przedmiocie przymusowej restrukturyzacji postanawia oddalić zażalenie.

Postanowieniem z 10 listopada 2020 r. (sygn. akt VI SA/Wa 518/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej zwanej "p.p.s.a.") w związku z art. 103 ust. 5 ustawy z 10 czerwca 2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 795 ze zm.; dalej zwanej "ustawą o BFG"), odrzucił skargę J. S. na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego z [...] stycznia 2020 r. (nr [...], [...], [...], [...]) w przedmiocie przymusowej restrukturyzacji Podkarpackiego Banku Spółdzielczego w S. Ponadto WSA zwrócił skarżącemu uiszczony wpis od skargi.

W uzasadnieniu tego postanowienia WSA stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie ustawy o BFG. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA wskazał, że art. 103 ust. 5 ustawy o BFG ustanawia szczególne – w relacji do p.p.s.a. – zasady zaskarżania decyzji do sądu administracyjnego, określając wymóg zachowania 7-dniowego terminu do zaskarżenia decyzji, o której w nim mowa (wszczęcia przymusowej restrukturyzacji) tak dla strony postępowania będącej adresatem tej decyzji, jak i dla podmiotu, którego interes prawny miał doznać uszczerbku w związku z jej wydaniem. Termin do wniesienia skargi powinien być liczony od dnia ogłoszenia na stronie internetowej BFG decyzji lub informacji o przyczynach i skutkach wszczęcia przymusowej restrukturyzacji, przy czym użyty w art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o BFG spójnik alternatywy nierozłącznej "lub" oznacza, że ogłoszona może być tylko informacja o przyczynach i skutkach wydania decyzji, co jest wystarczające do wypełnienia zawartego w tym przepisie obowiązku ustawowego nałożonego na BFG.

WSA stwierdził, że w okolicznościach tej sprawy BFG zdecydował o niepublikowaniu zarówno decyzji z 15 stycznia 2020 r., jak i oszacowania, a do publicznej wiadomości podano jedynie informację o przyczynach i skutkach wydania decyzji, na którą składały się fragmenty zaskarżonej decyzji (bez uzasadnienia), jak i fragmenty oszacowania. WSA dodał, że wykonanie tego obowiązku, wynikającego z art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o BFG, nastąpiło 17 stycznia 2020 r. i od tej daty powinien być liczony termin 7 dni do wniesienia skargi dla podmiotu, którego interes prawny został naruszony tą decyzją. Termin ten upływał 24 stycznia 2020 r. W ocenie WSA, oceny tej nie zmienił fakt, że 4 lutego 2020 r. poszerzono zakres opublikowanych informacji o przyczynach i skutkach wydanej decyzji o wyciąg z tej decyzji.

Zdaniem WSA, skoro skarga skarżącego została złożona w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w dniu 6 lutego 2020 r. (data stempla pocztowego), to nastąpiło to z uchybieniem terminu. Wobec tego skarga podlegała odrzuceniu.

Skarżąca złożył zażalenie na postanowienie WSA. Wniósł o uchylenie tego orzeczenia i przekazanie sprawy do dalszego prowadzenia WSA.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 103 ust. 5, art. 104 ust. 1 w zw. z art. 107 ustawy o BFG przez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że termin do wniesienia skargi do WSA w Warszawie wynosi 7 dni również dla każdego, kogo interes prawny został naruszony decyzją, w sytuacji gdy termin 7-dniowy dotyczy wyłącznie rady nadzorczej podmiotu w restrukturyzacji, przy czym biegnie on od daty doręczenie uzasadnienia decyzji podmiotowi w restrukturyzacji, a tym samym nie ma zastosowania dla pozostałych podmiotów, tym bardziej, że uzasadnienia decyzji do tej pory skarżącemu nie doręczono gdyż niej jest on podmiotem w restrukturyzacji,

2) naruszenie przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 11 ust. 6 ustawy o BFG poprzez jego niezastosowanie i pominięcie nakazu stosowania ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie nieuregulowanym ustawą o BFG, tj. w zakresie uregulowania kwestii składania skarg na decyzję przez podmioty inne niż podmiot w restrukturyzacji, a konkretnie przez radę nadzorczą tego podmiotu,

b) art. 53 § 1, art. 58 § 1 pkt 2 ustawy poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, albowiem skarżący nie uchybił terminowi do wniesienia skargi na decyzję administracyjną,

c) art. 49a k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 5 i art. 109 ust. 1 ustawy o BFG poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że termin do złożenia skargi od decyzji rozpoczął swój bieg w dniu 17 stycznia 2020 r. (data ogłoszenia na stronie internetowej), mimo że ogłoszenie to winno być traktowane jak zawiadomienie stron w postaci publicznego obwieszczenia, mając na względzie ilość osób zainteresowanych dopiero po upływie 14 dni od daty zamieszczonej w obwieszczeniu (ewentualnie od daty 4 lutego 2020 r. jako daty ogłoszenia kompletnej decyzji na stronie internetowej).

W odpowiedzi na zażalenie BFG podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie zażalenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Komplementarny charakter zarzutów postawionych w zażaleniu pozwala na łączne odniesienie się do tychże zarzutów przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Zgodnie z art. 11 ust. 6 ustawy o BFG do postępowania w sprawie skarg na decyzje, o których mowa w ust. 4, w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), z wyłączeniem art. 61 § 2 i 3 tej ustawy. Dokonując wykładni tego przepisu należy zwrócić uwagę na cele ustawy o BFG, o których – podobnie jak i o intencjach samego ustawodawcy w tym zakresie – w pełni zasadnie należy wnioskować na podstawie uzasadnienia do jej projektu (por. druk nr 215 Sejmu VIII Kadencji, w szczególności s. 1, s. 84 – 89). Uwzględniając złożony charakter materii regulowanej wymienioną ustawą, należy uznać, że determinowały one treść szczególnego rodzaju rozwiązań prawnych służących ich realizacji, a przyjętych zarówno w odniesieniu do postępowań w sprawach wydania decyzji, o których mowa w art. 11 ust. 4 tej ustawy, w tym decyzji w sprawie wszczęcia przymusowej restrukturyzacji, jak i w odniesieniu do spraw ze skarg na te decyzje, co w zakresie odnoszącym się do kwestii stanowiącej źródło sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie znalazło swoje odzwierciedlenie w treści przepisów art. 103 – 107 przywołanej ustawy.

Skoro z art. 11 ust. 6 ustawy o wynika, że do postępowania w sprawie skarg na decyzje, o których w nim mowa, (tylko) w zakresie (inaczej lub w ogóle) nieuregulowanym tą ustawą stosuje się odpowiednio przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że szczególne w relacji do p.p.s.a. zasady zaskarżania decyzji do sądu administracyjnego zostały ustanowione w art. 103 przywołanej ustawy, a o ich szczególnym charakterze wnioskować należy na tej podstawie, że zgodnie z art. 103 ust. 5 ustawy o BFG, od decyzji, o której w nim mowa "[...] rada nadzorcza podmiotu w restrukturyzacji może wnieść skargę do sądu administracyjnego, w terminie 7 dni od dnia doręczenia uzasadnienia decyzji temu podmiotowi. Uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest również każdy, kogo interes prawny został naruszony decyzją." Jeżeli tak, to za równie uzasadniony należy uznać wniosek, że wskazana regulacja szczególna – gdy chodzi o określony nią termin – musi mieć siłą rzeczy zastosowanie w równym i takim samym stopniu do każdego spośród wymienionych w niej podmiotów legitymowanych do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego. Zwłaszcza, że celem ustawodawcy, motywowanym potrzebą zapewnienia przyspieszenia weryfikacji prawidłowości decyzji przez sąd administracyjny, było skrócenie terminu wniesienia skargi do sądu administracyjnego (por. druk nr 215 Sejmu VIII Kadencji s. 88).

Ponadto, nie można również tracić z pola widzenia tego, że konwencja językowa, którą na gruncie art. 103 ust. 5 ustawy o BFG operuje ustawodawca, uzasadnia twierdzenie o istnieniu ścisłego treściowego oraz funkcjonalnego związku między zdaniem pierwszym i zdaniem drugim tego przepisu, co według Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza, że rekonstrukcja treści wypowiedzi normatywnej zawartej w zdaniu drugim przywołanego przepisu prawa nie może pomijać konsekwencji wynikających z treści zdania pierwszego, albowiem w zakresie odnoszącym się do istoty spornej w sprawie kwestii, a mianowicie terminu do wniesienia skargi, funkcja tego zdania ma zasadnicze i wiodące znaczenie. Wyraża się ona w swoistego rodzaju wprowadzeniu do zdania drugiego, co czyni tym samym zadość potrzebie zachowania syntetyczności przekazu, dopełnianego w zakresie odnoszącym się do biegu 7-dniowego terminu do wniesienia skargi przez każdego, kogo interes prawny został naruszony decyzją o treść art. 109 ust. 1 pkt 1 przywołanej ustawy.

W świetle powyższego za uzasadniony trzeba więc uznać wniosek, że art. 103 ust. 5 ustawy o BFG ustanawia wymóg zachowania 7-dniowego terminu do zaskarżenia decyzji, o której w nim mowa, tak dla strony postępowania będącej adresatem tej decyzji, jak i dla podmiotu, którego interes prawny miał doznać uszczerbku w związku z jej wydaniem.

Nie ma jednocześnie żadnych przekonujących i racjonalnych powodów – w tym zwłaszcza motywowanych względami aksjologicznymi – które można byłoby skutecznie przeciwstawić potrzebie zachowania jednolitego wzorca zachowania (korzystania z uprawnienia do zaskarżenia decyzji), o którym mowa powyżej oraz w świetle których za uzasadnione można byłoby, czy też wręcz należałoby uznać, różnicowanie sytuacji prawnej wymienionych podmiotów w zakresie odnoszącym się do warunków korzystania przez nie z prawa do sądu, co miałoby się odnosić do terminu, w którym mogłyby one inicjować sądowoadministracyjną kontrolę legalności tej samej decyzji, a mianowicie decyzji podejmowanej w sprawie wszczęcia przymusowej restrukturyzacji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącego, w świetle którego termin na wniesienie skargi nie mógł wynosić 7 dni od daty zamieszczenia na stronie internetowej BFG informacji o przyczynach i skutkach wydania decyzji, gdyż informacje te nie zawierały podstawowych danych umożliwiających sporządzenie skargi do WSA zgodnie z wymaganiami, o których mowa w art. 46 i art. 57 p.p.s.a. Należy zauważyć, że z art. 46 p.p.s.a. i art. 57 p.p.s.a. wynika, że skarga powinna zawierać przede wszystkim oznaczenie organu, którego działania, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania skarga dotyczy, wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności, określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego, osnowę wniosku lub oświadczenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie informacji ogłoszonej na stronie internetowej BFG w dniu 17 stycznia 2020 r. możliwe było uzyskanie informacji niezbędnych do sporządzenia skargi na decyzję, o której mowa w tej informacji. Warto przy tym zauważyć, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem ewentualny deficyt uzasadnienia skargi, związany ze specyfiką ogłaszania o wydaniu decyzji o przymusowej restrukturyzacji, nie jest przeszkodą dla rozpoznania skargi przez sąd.

Reasumując, ar. 103 ust. 5 ustawy o BFG, będący przepisem szczególnym względem art. 53 § 1 p.p.s.a., nie różnicuje terminu wniesienia skargi na decyzję w zależności od podmiotu, który ją wnosi, jak i nie nakazuje doręczenia decyzji innym podmiotom niż bank.

NSA w składzie obecnie rozpoznającym sprawę podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie (tak np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2020 r., sygn. akt II GZ 345/20), że bieg 7 dniowego terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję taką jak w rozpatrywanej sprawie rozpoczyna się wraz z ogłoszeniem tej decyzji lub wraz z ogłoszeniem informacji o przyczynach i skutkach jej wydania na stronie internetowej Funduszu. Innymi słowy, to ogłoszenie we wskazany powyżej sposób (tylko) wymienionej decyzji lub (tylko) informacji o przyczynach i skutkach jej wydania, należy uznać za czynność rozpoczynającą bieg terminu do złożenia skargi na decyzję przez podmiot, którego interes prawny miałby doznać uszczerbku w związku z jej wydaniem.

Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. oddalił zażalenie.