IV SAB/Gl 140/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-01-19	
Data wpływu	2015-11-20	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Beata Kozicka
Edyta Żarkiewicz /sprawozdawca/
Tadeusz Michalik /przewodniczący/	
Symbol z opisem	648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Prezydent Miasta	
Treść wyniku	Zobowiązano do dokonania czynności	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 149 par. 1,  art. 200,  art. 149 par. 1a; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2015 nr 0 poz 2058;  art. 13 ust. 1 i  ust. 2,  art. 14 ust. 1 i  ust. 2; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi J.Ł. na bezczynność Prezydenta Miasta R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Prezydenta Miasta R. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 8 kwietnia 2015r. w zakresie punktu 1 i 2 wniosku; 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) w pozostałej części skargę oddala, 4) zasądza od Prezydenta Miasta R. na rzecz skarżącego kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
W piśmie z dnia [...] r. (przesłanym drogą mailową) skarżący J. Ł. zwrócił się do Prezydenta Miasta R. (nawiązując do wcześniejszej korespondencji z tym organem) o przesłanie kompletnego wykazu umów cywilnoprawnych wraz z uzupełnionymi wszystkimi polami (REGON, adresy firm itp.), które nie zostały ujawnione we wcześniejszym wykazie w pliku XLS.

W odpowiedzi na powyższe, Prezydent Miasta R. (nazywany dalej w skrócie organem), w piśmie z dnia [...] r. poinformował skarżącego, że do prowadzonego w Urzędzie Miasta R. wewnętrznego systemu finansowo - księgowego FoKa Pro wprowadzane są przez pracowników tut. Urzędu umowy cywilno - prawne. Zlecenia, zamówienia i inne, ewidencjonowane są w systemie FoKa Pro w celu rejestracji zaangażowania, ze szczegółowością do klasyfikacji budżetowej i z podziałem na lata i nie zawierają one żadnych innych informacji typu o kontrahencie, o typie zlecenia i jego przedmiocie. Wskazał, że z tego powodu nie można twierdzić, iż zlecenie publikacji reklamy w wydawnictwie pt. "[...]", nie zostało wykazane w "rejestrze umów". Dodał, że przesłane do skarżącego tabele Excel, zawierające eksport danych z systemu FoKa Pro stanowią wykaz zarejestrowanych tam umów.

We wniosku z dnia [...] r. skarżący zwrócił się do Prezydenta Miasta R. o przesłanie na adres mailowy:

1. - wykazu wszystkich zamówień z 2014 roku, o których mowa w odpowiedzi z dnia [...] nr [...] w formie raportu z programu FOKA.

2. – raportu z systemu "Rejestr faktur" za 2014 rok (bez skanów faktur). Wniósł o raport pełny - wszystkie kolumny, których zawartość może zostać udostępniona na podstawie obowiązujących przepisów prawa - w postaci pliku xls.

3. - skanu lub innej formy (np. wydruk do PDF) dokumentu: RC.0152 - 03/08 - Regulamin udzielania zamówień publicznych.

4. - w związku z deklaracją upublicznienia w BIP "Rejestru umów" (odpowiedź organu z dnia [...]), wniósł o podanie kiedy i jakie działania zostały podjęte w celu realizacji deklaracji. Zwrócił się o kopię stosownego polecenia służbowego wydanego w tej sprawie.

Odnosząc się do odpowiedzi organu z dnia [...] skarżący podniósł, że nie zawierała ona "kompletnego wykazu umów cywilnoprawnych wraz z uzupełnionymi wszystkimi polami (REGON, adresy firm itp ) w pliku XLS".

W piśmie z dnia [...] r., w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] roku Prezydent Miasta R., w zakresie punktu 1 wniosku wskazał, że w piśmie z dnia [...] roku poinformował skarżącego, iż zlecenia, zamówienia i inne, ewidencjonowane są w wewnętrznym systemie finansowo - księgowym FoKa Pro tylko dla celów rejestracji "zaangażowania" ze szczegółowością do klasyfikacji budżetowej kwoty i z podziałem na lata. Stąd nie jest możliwe przesłanie dokumentu we wnioskowanej formie.

W zakresie pkt 2 wniosku organ wskazał, że zgodnie z treścią wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2011, sygn. akt II SAB/Wa 6/11, faktura ani wykaz faktur nie jest dokumentem urzędowym, o jakim mowa w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz nie jest dokumentem, który organ kieruje do innego podmiotu. Faktura jest jedynie dowodem dla organów podatkowych, potwierdzającym wykonanie określonej w niej usługi, a program komputerowy, w którym ewidencjonowane są faktury służy wyłącznie celom księgowym i zawiera pełne dane zawarte w fakturach. Stąd żądane dane udostępnienia "rejestru faktur" nie mieszczą się w pojęciu objętym ustawą o dostępie do informacji publicznej.

Ponadto organ podkreślił, że zgodnie z treścią skierowanego do skarżącego pisma z dnia [...] roku, przesłane do niego tabele Excel, zawierające eksport danych z systemu FoKa Pro stanowią wykaz zarejestrowanych tam umów, które ewidencjonowane są dla celów pozabilansowej ewidencji księgowej dotyczącej kontrasygnowania zobowiązań. Dodał, że dane typu REGON nie są wymagane do rejestracji księgowej "zaangażowania" w wewnętrznym systemie finansowo - księgowym FoKa Pro, prowadzonym przez tut. Urząd.

J. Ł. wniósł skargę na bezczynność Prezydenta Miasta R. w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia informacji publicznej żądanej we wniosku z dnia [...] r. oraz o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu przedstawił przebieg wymiany pism w tej sprawie i wskazał, że dotychczas nie otrzymał wykazu wszystkich zamówień, gdyż nie zostały umieszczone w zestawieniu oraz nie otrzymał raportu z systemu "Rejestr faktur" zawierającego informacje o fakturach za 2014 r.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta R. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu przytoczył istotną część swojego pisma z dnia [...] r. i dodał, że w jego ocenie udzielił skarżącemu informacji zgodnie z wnioskiem, dokonując wydruku z systemu FoKaPro. Podniósł, że zgodnie z art. 14 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji publicznej następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, jakimi dysponuje podmiot, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Wówczas podmiot powinien powiadomić pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazać, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. Organ wskazał, że z załączonej korespondencji wynika, iż wypełnił dyspozycję art. 13 i art. 14 ustawy, udzielając informacji będących w posiadaniu organu. Podniósł, że w związku z tym zarzut bezczynności jest zupełnie chybiony.

W piśmie z dnia [...] r. skarżący podtrzymał żądania zawarte w skardze. Ponadto wskazał, że z informacji udzielonych mu w odpowiedzi na wniosek z dnia [...] r. oraz we wcześniejszym piśmie organu z dnia [...] r. wynika, że organ ma możliwość wygenerowania żądanych danych w systemie finansowo – księgowym którym się posługuje. Podniósł, że rejestr umów jest jedynie hasłowym określeniem przedmiotu wniosku, natomiast jego treścią jest wykaz umów zawieranych przez miasto R. Wskazał, że w związku z tym organ niewątpliwie jest w posiadaniu wnioskowanej informacji publicznej, czy to w formie papierowej czy elektronicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślenia wymagało, że na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy – co do zasady - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy.

W art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. zostały zaś wymienione – inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Ponadto dodać należało, że według art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: - 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; - 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; - 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd – na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Skarga wniesiona w przedmiotowej sprawie, dotyczyła bezczynności Prezydenta Miasta R. w zakresie wniosku skarżącego z dnia [...] r., a ściślej – jak wynika z uzasadnienia skargi - w zakresie żądania zawartego w pkt 1 i 2 wniosku – o przesłanie na adres mailowy wykazu wszystkich zamówień z 2014 r., o których mowa w odpowiedzi organu z dnia [...] r., w formie raportu z programu Foka oraz o przesłanie raportu z systemu "Rejestr faktur" za 2014 r. Z akt administracyjnych oraz uzasadnienia skargi wynika, że wniosek z dnia [...] r. w pozostałym zakresie został załatwiony, tj. w części dotyczącej pkt 3 i 4 tego wniosku.

Jako podstawę prawną wniosku skarżący wskazał przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058).

Prezydent Miasta R., odnosząc się do pytania zawartego w pkt 1 wniosku wskazał, iż w piśmie z dnia [...] roku poinformował skarżącego, że zlecenia, zamówienia i inne, ewidencjonowane są w wewnętrznym systemie finansowo - księgowym FoKaPro tylko dla celów rejestracji "zaangażowania" ze szczegółowością do klasyfikacji budżetowej kwoty i z podziałem na lata. Wymieniony organ podniósł, że z tego powodu nie jest możliwe przesłanie dokumentu we wnioskowanej formie.

Wobec powyższej treści pisma organu, wskazać zatem należało, że według art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Zgodnie zaś z art. 14 ust. 2 cytowanej ustawy – jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się.

Skoro zatem organ stwierdził w cytowanym wyżej piśmie z dnia [...] r., że nie jest możliwe przesłanie dokumentu we wnioskowanej formie, to był zobowiązany wskazać, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona. W takim przypadku miał obowiązek pouczyć wnioskodawcę, że jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji zostanie umorzone.

W przedmiotowej sprawie organ nie dokonał wymienionych czynności. Poprzestał bowiem tylko na poinformowaniu skarżącego, że nie jest możliwe przesłanie dokumentu we wnioskowanej formie.

W związku z tym zasadny był zarzut bezczynności organu w powyższym zakresie.

Natomiast w kwestii żądania zawartego w pkt 2 wniosku, tj. udostępnienia raportu z systemu "Rejestr faktur" za 2014 r. - organ w piśmie skierowanym do skarżącego wskazał, że ani faktura ani wykaz faktur nie jest dokumentem urzędowym, o jakim mowa w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz nie jest dokumentem, który organ kieruje do innego podmiotu. W związku z tym organ stwierdził, że "żądane dane udostępnienia rejestru faktur nie mieszczą się w pojęciu objętym ustawą o dostępie do informacji publicznej".

W powyższym zakresie podkreślenia zatem wymagało, że – jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 stycznia 2012 r. – dokumenty takie jak faktury, rachunki stanowią podstawę do wydania dyspozycji wypłaty ze środków urzędu miasta, określonych kwot na rzecz podmiotów świadczących na jego rzecz usługi, a zatem domaganie się dostępu do tego rodzaju dokumentu, jest w pełni uprawnione na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Faktury i rachunki te, chociaż nie zostały wytworzone przez organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, to jednak się do niego bezpośrednio odnoszą, stanowiąc podstawę do zmniejszenia jego aktywów, a zatem podlegają udostępnieniu w trybie art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 wyżej wskazanej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 3 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2157/11). W konsekwencji tego – również raport z systemu "Rejestr faktur", podlega udostępnieniu na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przeciwny pogląd organu nie ma podstaw w świetle obowiązujących przepisów ustawy, określających, co jest przedmiotem informacji publicznej.

W wyniku rozpoznania skargi, stwierdzić zatem należało, że wymieniony podmiot – w zakresie części wniosku skarżącego z dnia [...] r., zawartej w pkt 1 i 2 - dopuścił się naruszenia przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i w konsekwencji bezczynności.

Według bowiem art. 13 ust. 1 wymienionej ustawy – co do zasady - udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku.

Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 tej ustawy, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Ponadto dodać należało, że – na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2, następują w drodze decyzji.

W przedmiotowej sprawie, organ nie dokonał żadnej z wymienionych czynności; przede wszystkim nie udostępnił informacji, ani też nie wydał decyzji o odmowie ich udostępnienia lub o umorzeniu postępowania.

W związku z tym uzasadniony był zarzut skargi dotyczący jego bezczynności w wymienionym zakresie.

Na podstawie cytowanego wyżej art. 149 § 1 P.p.s.a., Sąd zobowiązał zatem Prezydenta Miasta R. do załatwienia części wniosku skarżącego z dnia [...] r., zawartej w pkt 1 i 2. Termin wykonania tego obowiązku wynika wprost z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność wyżej wymienionego podmiotu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem w przedstawionych okolicznościach sprawy, brak było podstaw do przyjęcia takiej oceny. Regulacje dotyczące dostępu do informacji publicznej powodują wielokrotnie wątpliwości interpretacyjne, a czynności podjęte przez adresata wniosku w przedmiotowej sprawie, świadczą o błędnym interpretowaniu prawa. Z tych samych powodów należało oddalić skargę w części dotyczącej wymierzenia organowi grzywny.

Zgodnie z art. 200 P.p.s.a., Sąd orzekł o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącego kosztów postępowania, na które składał się uiszczony przez niego wpis od skargi.