Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Wrocław od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2778/18 w sprawie ze skargi Gminy Wrocław na zarządzenie Prezesa Polskiego Klubu Wyścigów Konnych w Warszawie z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie wymogów weterynaryjnych dla koni biorących udział w wyścigach rozgrywanych na terenie Rzeczypospolitej Polskiej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 20 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2778/18, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) odrzucił skargę Gminy Wrocław (dalej jako skarżący) w sprawie z jej skargi na zarządzenie Prezesa Polskiego Klubu Wyścigów Konnych w Warszawie z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie wymogów weterynaryjnych dla koni biorących udział w wyścigach rozgrywanych na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. orzekł o zwrocie wpisu uiszczonego od skargi.

Sąd uznał, że zaskarżone zarządzenie Prezesa Polskiego Klubu Wyścigów Konnych w Warszawie nie mieści się w katalogu aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. a zatem nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Zaskarżenie aktów i czynności nie wymienionych w tym przepisie oznacza, że zainicjowana przez dany podmiot sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego, a tym samym podlega odrzuceniu. Zakres żądania Gminy nie może być w żaden sposób skorelowany z katalogiem aktów i czynności wymienionych w ww. przepisie. Zaskarżone zarządzenie nie jest aktem administracyjnym w rozumieniu art. 3 § 2 P.p.s.a., zatem wniesiona skarga nie dotyczy rozstrzygnięcia sprawy z zakresu administracji publicznej, które podlegałoby zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Skarga nie mieści się w katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego i podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna.

Gmina Wrocław wniosła skargę kasacyjną na powyższe postanowienie, zaskarżając je w całości. Zarzucono naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie tj. odrzucenie skargi na zarządzenie nr [...] Prezesa Polskiego Klubu Wyścigów Konnych w Warszawie z dnia [...] lipca 2018 r. w sprawie wymogów weterynaryjnych dla koni biorących udział w wyścigach rozgrywanych na terenie Rzeczypospolitej Polskiej i błędne uznanie, że zaskarżony akt nie stanowi aktu administracyjnego w rozumieniu art. 3 § 2 P.p.s.a., a zatem, że wniesiona skarga nie dotyczy rozstrzygnięcia sprawy z zakresu administracji publicznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że przedmiotem skargi jest akt z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Istota regulacji zawartej w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. polega na umożliwieniu kontroli działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach, a dotyczą praw i obowiązków podmiotów o charakterze publicznoprawnym. Akty lub czynności, o których mowa w tej regulacji muszą spełniać łącznie następujące przesłanki: a) nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 ustawy, b) muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli, c) muszą być skierowane do indywidualnych podmiotów, d) muszą dotyczyć obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa, a więc omawiana czynność lub akt powinna ustalać, stwierdzać, potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa.

Zdaniem skarżącej zaskarżone zarządzenie spełnia wszystkie wyżej określone przesłanki. Działalność Polskiego Klubu Wyścigów Konnych i kierującego Klubem Prezesa określa rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 sierpnia 2001 r. w sprawie nadania statutu Polskiemu Klubowi Wyścigów Konnych wydane na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 18 stycznia 2001 r. o wyścigach konnych. Podmioty te stanowią część struktury centralnej administracji publicznej i wykonują zadania o charakterze administracyjnym. Akty wydawane przez Prezesa PKWK mają charakter publicznoprawny.

Nie można przyjąć, iż akty wydawane przez Prezesa PKWK nie podlegają kognicji sądu administracyjnego. Takie stanowisko oznaczałoby, że strona byłaby pozbawiona poddania kontroli Sądu aktu, który ma wpływ na jej prawa i obowiązki wynikające z przepisów prawa regulujących kwestie dotyczące działalności o charakterze publicznoprawnym. Zaskarżone zarządzenie stanowi akt w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Polskiego Klubu Wyścigów Konnych w Warszawie wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Podniesiono, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, kierowany jest do oznaczonego podmiotu, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu.

Tymczasem zarządzenie nr [...] Prezesa Polskiego Klubu Wyścigów Konnych w Warszawie w sprawie wymogów weterynaryjnych dla koni biorących udział w wyścigach na terenie Rzeczpospolitej Polskiej, które stanowiło dla skarżącego podstawę do wniesienia skargi, zostało wydane do właściwie nieograniczonego i niemożliwego do określenia kręgu adresatów. Jedyną cechą, która wyróżnia adresatów przedmiotowego postanowienia, jest posiadanie koni biorących udział w wyścigach konnych organizowanych na terenie Rzeczpospolitej Polskiej.

O szerokim zakresie stosowania zarządzenia świadczy m.in. fakt, że w wyścigach, po spełnieniu dodatkowych warunków, mogą uczestniczyć konie zagraniczne z całego świata. Trudno w tej sytuacji twierdzić, że zarządzenie jest skierowane do oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej.

Skoro zaś przedmiotowe zarządzenie nie jest sprawą indywidualną, ani też nie jest skierowane do oznaczonego podmiotu, to nie stanowi aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.. Z tego względu podstawa wskazana w skardze jest niewątpliwie chybiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, za zasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie.

Nie mmożna zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że zarządzenia Prezesa Polskiego Klubu Wyścigów Konnych w Warszawie nie można zliczyć do katalogu czynności aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 3 P.p.s.a.

Prezes Polskiego Klubu Wyścigów Konnych jest podmiotem wchodzącym w skład struktury szeroko pojętej administracji publicznej. Jest on bowiem organem Polskiego Klubu Wyścigów Konnych - powołanej i nadzorowanej przez Ministra Rolnictwa państwowej osoby prawnej. Ustawa o wyścigach konnych oraz statut określa jego zadania i kompetencje.(statut został ustalony przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w drodze rozporządzenia - rozporządzenie z dnia 31 sierpnia 2001 r. w sprawie nadania statutu Polskiemu Klubowi Wyścigów Konnych na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 18 stycznia 2001 r. o wyścigach konnych). Akty wydawane przez niego mają charakter publicznoprawny bo skierowane są na zewnątrz i są wyrazem nadanych mu ustawą kompetencji. Wykonuje on powierzone mu zadania posługując się przekazaną mu ograniczoną do pewnego rodzaju spraw władzą wykonawczą. Działa jak organ administracji publicznej w oparciu o przepisy prawa i zgodnie z nimi.

Zaskarżone zarządzenie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaliczyć należy do inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 1 pkt 4 P.p.s.a. Zarządzenie to nakłada na właścicieli koni mających brać udział w wyścigach konnych obowiązek szczepień konie przeciwko grypie wskazując ilość tych szczepień oraz czas w którym mają one być wykonane. Adresaci tego zarządzenia mają prawo do tego, by sąd administracyjny zbadał, czy Prezes Polskiego Klubu Wyścigów Konnych był uprawniony do jego wydania.

Okoliczność, iż zarządzenie to nie zostało skierowane do konkretnie określonego adresata nie skutkuje niemożnością zakwalifikowania go jako czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W prawie administracyjnym znane są tzw. generalne akty administracyjne.

Jak wskazuje w doktrynie prawa, generalny akt administracyjny jest to środek prawny pozostający w dyspozycji podmiotów wykonujących administrację publiczną, który ma wszystkie cechy indywidualnego aktu administracyjnego. Liczne przepisy powszechnie obowiązującego prawa przewidują wydawanie aktów administracyjnych, które nie mają charakteru indywidualnego, gdy chodzi o sposób określenia adresata aktu, lecz charakter generalny, gdzie adresat określony jest podobnie jak w aktach normatywnych, a więc według formuły "każdy, kto". Powyższa okoliczność upodabnia generalne akty administracyjne do aktów normatywnych. Natomiast odróżnia je od aktów normatywnych to, że wydawane one są w odniesieniu do konkretnych sytuacji. To zaś wymaga przeprowadzenia procesów: ustalenia stanu faktycznego oraz dokonania subsumcji. Procesy te są obce procesom stanowienia prawa. Dlatego generalny akt administracyjny nie jest odrębną formą działania administracji publicznej, inną niż stosowanie prawa i jego stanowienie, lecz stanowi formę stosowania prawa (Ewa Szewczyk, Marek Szewczyk. Generalny akt administracyjny. MonografieLex).

Z analogiczną sytuacją mamy do czynienia w przypadku zarządzenia Prezesa Polskiego Klubu Wyścigów Konnych w Warszawie z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie wymogów weterynaryjnych dla koni biorących udział w wyścigach rozgrywanych na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Jest to akt administracyjny, w którym adresata określono nie indywidualnie, tylko generalnie. Okoliczność ta, nie może to być powodem odmowy rozpoznania przez sąd administracyjny skargi na to zarządzenie.

Skutkiem uchylenia zaskarżonego powinno być rozpoznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 181 § 2 P.p.s.a. i art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.