II SA/Ol 1395/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-03-28	
Data wpływu	2016-12-14	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie	
Sędziowie	Ewa Osipuk /przewodniczący sprawozdawca/
Katarzyna Matczak
S. Beata Jezielska	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Planowanie przestrzenne	
Skarżony organ	Wójt Gminy	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 778; art. 1, art. 4 ust. 1 art. 6 ust. 1, art. 28 ust. 1, art. 36, art. 65; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2004 nr 268 poz 2663; par. 14 pkt 2; Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 3;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2016 nr 0 poz 718; art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2017 r. sprawy ze skargi J. G. na uchwałę Rady Gminy Kolbudy z dnia 24 marca 2015 r. nr VI/46/2015 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu "Pręgowo i Babidół", gm. Kolbudy oddala skargę.	
Uzasadnienie
Rada Gminy Kolbudy podjęła w dniu 24 marca 2015 r. uchwałę Nr VI/46/2015

w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu "Pręgowo i Babidół" gm. Kolbudy.

Pismem z dnia 16 lutego 2016 r., "[...]"wezwał Radę Gminy Kolbudy do usunięcia naruszenia prawa powyższą uchwałą, polegającego na ustaleniu linii zabudowy na działkach "[...]".

Wezwanie to pozostało bez odpowiedzi.

W skardze na powyższą uchwałę, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, uzupełnionej pismem z dnia 6 września 2016 r., "[...]"zarzucił, że podejmując uchwałę, Rada Gminy nie uwzględniła, bez uprzedniego informowania o tym Skarżącego, o treści wydanych w dniach 7 i 14 marca 2014 r. decyzji

o ustaleniu warunków zabudowy jego dwóch działek. Podniósł, że ustalona w planie linia zabudowy, uniemożliwia wykorzystanie tych działek na cele budowlane. Zaskarżony plan miejscowy narusza więc art. 64 Konstytucji i art. 140 Kodeksu cywilnego, gdyż w sposób nadmierny i nieuzasadniony ładem planistycznym uniemożliwia zabudowę.

W odpowiedzi na skargę, Wójt Gminy Kolbudy wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając, że ustalenia planu miały na celu wyznaczenie obszarów wolnych od zabudowy na dużych działkach, jak dawna działka "[...]", w celu osiągnięcia wglądów widokowych na tereny wolne od zabudowy (strefa "[...]"); stopniowania ilości zabudowy oraz regulacji jej lokalizacji od terenów rolniczych po tereny niwy siedliskowej Nowin; ograniczenia, niedopuszczenia do zabudowy na zaznaczonych na rysunku planu rowów, cieków, itp. ze względu na istniejący system hydrogeniczny (w sąsiedztwie strefy ochrony pośredniej ujęcia wód powierzchniowych "Straszyn" z rzeki Raduni), obszarów i powiązań takich, jak m.in. oczka wodne, stawy, mokradła, torfowiska, cieki naturalne, kanały, rowy i drenaże. Organ gminy dodał, że ustalenia planu zmniejszyły odległość linii zabudowy od drogi "[...]"w stosunku do ustalonej w decyzjach o warunkach zabudowy z dnia 7 i 18 marca 2014 r.

W piśmie z dnia 6 września 2016 r., Skarżący wyjaśnił, że linia zabudowy przechodzi przez środek działki nr "[...]"dzieląc ją na dwie części o wymiarach 50 m x 12 m, o pow. 600 m² każda. Powyższe wyklucza, w ocenie Skarżącego, możliwość do wykorzystania na cele budowlane z uwagi na przepisy ograniczające odległość budynku od granicy działki. Skarżący podniósł ponadto, że w odległości 35 m od granicy działki nie ma żadnego istniejącego systemu hydrogenicznego w postaci oczka wodnego, stawu, mokradła, torfowiska, cieku naturalnego, rowu, kanału i drenaży. Zdaniem Skarżącego, projektant nie działał w oparciu o aktualny wypis i wyrys, w którym zaznaczono 6 wydzielonych działek o numerach od "[...]", lecz o nieaktualny wypis, w którym działki te stanowiły jedną działkę "[...]"o powierzchni 7.000 m². Stwierdził też, że nie istnieją żadne racjonalne przesłanki osiągnięcia wglądów widokowych na tereny wolne od zabudowy, a także stopniowania ilości zabudowy oraz regulacji jej lokalizacji od terenów rolniczych po tereny niwy siedliskowej Nowin.

Postanowieniem z dnia 10 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OW 50/16, Naczelny Sąd Administracyjny wyznaczył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie do rozpoznania wniosków sędziów WSA w Gdańsku o wyłączenie.

Postanowieniem z dnia 28 września 2016 r., sygn. akt II SO/Ol 11/16, tut. Sąd wyłączył sędziów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku od rozpoznawania sprawy ze skargi "[...]"na uchwałę Rady Gminy Kolbudy z dnia 24 marca 2015r., Nr VI/46/2015, w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Postanowieniem z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II OW 85/16, Naczelny Sąd Administracyjny wyznaczył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie do rozpoznania powyższej sprawy.

Na rozprawie w dniu 24 stycznia 2017 r. przed tut. Sądem, pełnomocnik organu podał, że Skarżący po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy i po uchwaleniu, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie wystąpił o pozwolenie na budowę i nie zgłaszał wcześniej uwag do planu. Wyjaśnił, że na działkach Skarżącego nieprzekraczalne linie zabudowy chronią przed ingerencją człowieka w zakresie zabudowy przede wszystkim cieki wodne, co ma istotne znaczne dla stosunków wodnych nie tylko na terenie gminy, ale także dla rzeki Raduni i miasta Gdańska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami

a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej

(§ 2).

Zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: p.p.s.a.

Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt,

o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Podnieść również należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi, Sąd zbadał, czy spełnione zostały wymogi formalne jej skutecznego wniesienia.

Podstawę wniesienia rozpoznawanej skargi stanowi art. 101 ust. 1 ustawy z dnia

8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446, późn. zm.), na mocy którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Uprawnionym do wniesienia skargi w trybie powołanego przepisu może być zatem jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga ta nie ma bowiem charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą,

a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Należy stwierdzić, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym źródłem interesu prawnego i legitymacji skargowej może być prawo cywilne. W pierwszym rzędzie trzeba wymienić prawo własności i inne prawa rzeczowe, z których można wyprowadzić legitymację do zaskarżenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok NSA z 10 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1335/2007; wyrok NSA z 11 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1413/2007; wyrok NSA z 4 września 2008 r., sygn. akt II OSK 133/2008, dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA").

Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że plan miejscowy obejmujący swymi zapisami działki Skarżącego, narusza jego interes prawny przez realny wpływ na wykonywanie przysługującego mu do tych działek prawa własności, podlegającego ochronie prawnej m.in. na podstawie art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego.

W sprawie spełniony został również wymóg formalny wniesienia skargi. Z art. 52 § 4 i art. 53 § 2 p.p.s.a. wynika, że przesłanką wniesienia skargi na uchwałę rady gminy jest uprzednie wezwanie tego organu do usunięcia naruszenia prawa, a skargę wnosi się

w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwane do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięciu naruszenia prawa (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSP 2/2007, ONSAiWSA 2007/3, poz. 60). Skarżący w dniu 16 lutego 2016 r. wystąpił do Rady Gminy Kolbudy

z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa przedmiotową uchwałą. Organ nie udzielił odpowiedzi, zaś skarga została wniesiona w dniu 15 kwietnia 2016 r. Wobec powyższego, należało stwierdzić, że została ona złożona z zachowaniem ustawowego terminu do dokonania tej czynności procesowej.

Powyższe przesądza o dopuszczalności skargi, dlatego też Sąd uprawniony był do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały Rady Gminy Kolbudy z dnia 24 marca 2015 r. Nr VI/46/2015 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu "Pręgowo i Babidół" gm. Kolbudy.

Oceny, czy zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778, z późn. zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.". W myśl tego przepisu, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też "procedurą planistyczną"), którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa, odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu,

a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego", których uwzględnienie stanowi przesłankę materialnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa, należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń,

a także standardów dokumentacji planistycznej (zob. wyroki NSA z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08, oraz z 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08, CBOSA).

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wskazać należy, że

w art. 3 ust. 1 u.p.z.p., ustawodawca powierzył kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego

i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych gminom i zaliczył te działania do zadań własnych gminy. Przepis ten statuuje generalną zasadę władztwa planistycznego gminy, która ma obowiązek ustawowy kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie. Z mocy art. 9 ust. 1 i 2 u.p.z.p., gmina zobowiązana jest do określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, przez uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Z kolei art. 4 ust. 1 u.p.z.p. przewiduje, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania

i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Z przepisów tych wynika, że ustawodawca powierzył gminie kompetencję

w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Fakt przyznania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu nie stoi w sprzeczności

z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Władztwo planistyczne nie może bowiem stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, gdyż gminy w tych czynnościach muszą uwzględniać obowiązujące przepisy prawa, co wynika z art. 7 Konstytucji RP.

Istotnym elementem władztwa planistycznego gminy jest kompetencja do wiążącego określenia treści prawa własności nieruchomości. Stosownie bowiem do art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zaznaczyć przy tym należy, że naruszenie uprawnień właścicielskich, mieszczące się

w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego, jest dopuszczalne i nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności. Jednocześnie, władztwo planistyczne, rozumiane jako prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności nie jest władztwem absolutnym, nieograniczonym, nie podlegającym żadnej kontroli. Przyznanie gminie władztwa planistycznego nie oznacza bowiem możliwości podejmowania arbitralnych działań. Władztwo to nie może być traktowane jako nieumotywowana przekonywująco ingerencja gminy w prawa właścicielskie. Ingerencja ta jest możliwa, ale musi też uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny z uprawnieniami właścicielskimi. Wymaga to więc od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego oraz uzasadnienia prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowości i słuszności. Powyższe ma na celu wykluczenie zarzutu naruszenia przez gminę władztwa planistycznego przez jego nadużycie.

Przy rozpoznawaniu skargi na plan miejscowy istotnego znaczenia nabiera więc kwestia, czy gmina nie nadużyła przysługującego jej uprawnienia jako podmiotu mogącego wpłynąć na prawa i obowiązki właściciela nieruchomości. Oznacza to konieczność ważenia sytuacji właściciela nieruchomości oraz celu, który legł u podstaw wprowadzenia ograniczeń w wykonywaniu przez niego prawa własności. Ocena przyjętych przez organ planistyczny rozwiązań dokonywana jest bowiem przez pryzmat art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a na Sądzie spoczywa obowiązek dokonania oceny zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z prawem, w tym też z wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadą proporcjonalności i zasadą ochrony prawa własności, ustanowionej w art. 64 Konstytucji RP.

Nie ulega wątpliwości, że prawo własności korzysta z najdalej idących gwarancji ochrony wynikających z ustaw i Konstytucji. Jak wielokrotnie podkreślano

w orzecznictwie, nie jest to jednak prawo nieograniczone i absolutne, gdyż regulacjom przewidującym ochronę prawa własności towarzyszą jednocześnie normy dopuszczające ingerencję w to prawo. Wskazać tu należy przede wszystkim na art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, stanowiące, że własność i inne prawa majątkowe podlegają równej ochronie prawnej, obok których znajdują się jednocześnie regulacje dopuszczające ograniczoną ingerencję we własność (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) -

w granicach określonych ustawowo i w zakresie nienaruszającym istoty własności, w tym przy wywłaszczeniu - jedynie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Wskazać również należy na art. 140 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że prawnienia właścicielskie mogą być wykonywane w granicach określonych przez ustawę i zasady współżycia społecznego - a zatem nie w sposób absolutny. W kwestii treści i ochrony prawa własności w licznych orzeczeniach wypowiadał się również Trybunał Konstytucyjny, podkreślając zasadę, że ochrona własności nie ma charakteru absolutnego. Jednak wszelkie ograniczenia tego prawa muszą zawsze wynikać z postulatu ochrony wartości generalnych i interesu ogólnego (zob. np. wyrok TK z 11 maja 1999 r., sygn. akt K 13/98, OTK ZU 1999/4/74). Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę prawa do nieruchomości (własności, użytkowania wieczystego) musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (zob. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1708/09, CBOSA).

Ograniczenia w prawie własności wprowadzane w planie miejscowym są zatem prawnie dopuszczalne pod warunkiem, że dokonywane są z poszanowaniem prawa, w tym chronionych wartości konstytucyjnych wynikających z zasad proporcjonalności i równości wobec prawa.

Zaznaczyć należy, że wymóg proporcjonalności, zwany także zakazem nadmiernej ingerencji, oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami),

a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Wymóg proporcjonalności oznacza konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa (por. J. Zakolska, Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Kancelaria Sejmu, Warszawa 2008, s. 27-28). Zasada równości wobec prawa wymaga natomiast wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie. Istota działania zasady wyważenia przeciwstawnych interesów opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady: wyważania wartości interesów i rezultacie wyważania. Jeżeli zatem organy gminy nie wyważyły interesów (np. interesów prywatnego i publicznego względnie sprzecznych interesów prywatnych właścicieli) lub bezpodstawnie przyjęły regułę dominacji któregokolwiek z interesów - zasada ta zostaje naruszona. Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli (użytkowników wieczystych), rada gminy powinna bezwzględnie kierować się zasadą proporcjonalności, rozumianą jako zakaz nadmiernej w stosunku do chronionych wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostek i konieczność dbania o właściwe ustalenie proporcji pomiędzy ochroną interesu publicznego z jednej strony a ograniczeniem prywatnych interesów właścicieli z drugiej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 134/13; wyrok WSA w Białymstoku z 28 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 42/08). Ingerencja w sferę prawa własności musi bowiem pozostawać

w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których plan wprowadza określone ograniczenia. Gdy skala ingerencji w prawo własności nie znajduje żadnego uzasadnienia w interesie publicznym lub jest nieproporcjonalna do interesu publicznego lub interesu prywatnego innych podmiotów prywatnych, które znajdowały się w analogicznej sytuacji, a nie zostały objęte taką ingerencją, można wówczas mówić o nadużyciu władztwa publicznego.

Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała – zdaniem Sądu - w zakresie ustalającym sposób zabudowy działek Skarżącego nie narusza opisanych wyżej zasad.

W toku procedury planistycznej, Gminna Komisja Urbanistyczno – Architektoniczna w toku posiedzenia w dniu 19 maja 2014 r. przyjęła, że linie zabudowy w terenach, gdzie istnieje sieć cieków i zbiorników wodnych, należy konsekwentnie od ekosystemu odsunąć, w celu ochrony planowanych terenów mieszkaniowych przed podtopieniami. Ponadto, Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa Pomorskiego w Gdańsku Terenowy Oddział Gdańsk podał w piśmie z dnia 3 lipca 2014 r., że na terenie przedstawionym

w załączniku graficznym nr 1 do Uchwały Rady Gminy znajdują się śródlądowe wody powierzchniowe płynące, tj. rzeka Reknica, istotna dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa, służąca polepszeniu zdolności produkcyjnej gleby i ułatwieniu jej uprawy. W związku z powyższym, przy planowaniu zabudowy działek sąsiadujących

z rzeką, Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych nakazał wzdłuż górnej krawędzi skarpy w/w rzeki zachować pas gruntu o szerokości min. 5 m wolny od lokalizacji budynków

i płotów oraz nasadzeń drzew i krzewów, niezbędny do wykonywania sprzętem prac konserwacyjnych. Wskazał też, że na terenie objętym planem zagospodarowania znajdują się urządzenia melioracji wodnych szczegółowych (rurociągi drenarskie i rowy), które powinny umożliwiać swobodny spływ wód z terenów działki, na której się znajdują

i z terenów wyżej położonych. Dodał, że część terenu objętego planem stanowił obszar użytków rolnych, a zmiana sposobu użytkowania tych terenów na tereny zabudowane spowoduje zmniejszenie retencji, a tym samym zwiększenie spływu jednostkowego wód powierzchniowych. W związku z powyższym uznał za wymagane w pierwszym rzędzie przystosowanie istniejącego odwodnienia (rowów stanowiących urządzenia melioracji wodnych szczegółowych) i wykonanie nowych urządzeń do przejęcia tych wód, szczególnie z terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Nakazał też zwrócenie szczególnej uwagi na problemy związane z gospodarką wodną zgodnie

z zasadą zrównoważonego rozwoju, a szczególnie kształtowania i ochrony zasobów wodnych, oraz zarządzania zasobami wodnymi. Zaznaczył ponadto, że w związku

z planowaną w sąsiedztwie cieku zabudową, nie będzie ponosił odpowiedzialności za szkody powstałe przy ewentualnych okresowych podtopieniach wodami rzeki Reknicy.

Jak wyjaśnił natomiast Wójt Gminy Kolbudy w piśmie z dnia 31 marca 2016 r. skierowanym do Przewodniczącego Rady Gminy Kolbudy, wyznaczone przez obowiązujący plan ograniczenia, były uzasadnione ze względu na charakterystyczne położenie

i uwarunkowania na przedmiotowym terenie. Ustalenia planu miały na celu wyznaczenie obszarów wolnych od zabudowy na dużych działkach, aby osiągnąć względy widokowe na tereny wolne od zabudowy (strefa 14.R), a także stopniować ilości zabudowy oraz regulować jej lokalizację od terenów rolniczych po tereny niwy siedliskowej Nowin. Ponadto, miały na celu ograniczenie, niedopuszczenie do zabudowy - na zaznaczonych na rysunku planu rowach, ciekach, itp. ze względu na istniejący system hydrogeniczny, to jest znajdujące się w sąsiedztwie strefy ochrony pośredniej ujęcia wód powierzchniowych "Straszyn" z rzeki Raduni, obszarów i powiązań takich jak, m.in. oczka wodne, stawy, mokradła, torfowiska, cieki naturalne, kanały, rowy i drenaże.

W ocenie Sądu, sporządzając zakwestionowany plan miejscowy, organ gminy wyważył poszczególne elementy, które uwzględnia się w planowaniu przestrzennym

i słusznie przyznał prymat tym elementom, które służą ochronie środowiska wodnego - systemu hydrogenicznego, a nie interesom ekonomicznym Skarżącego.

Zgodnie bowiem z postanowieniami art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. – w planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych.

W rozpoznawanej sprawie nie doszło więc do nieuzasadnionego ograniczenia prawa własności na działkach Skarżącego, gdyż organ wykazał w toku procedury planistycznej, że ich wprowadzenie było uwarunkowane charakterystycznym położeniem

i uwarunkowaniami hydrogeologicznymi. Ograniczenie zabudowy jest bowiem niezbędne

z uwagi na konieczność ochrony wód. Jak stwierdzono w Prognozie oddziaływania na środowisko projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu "Pręgowo i Babidół", Gmina Kolbudy, w wyniku realizacji ustaleń projektu planu wystąpią jedynie miejscowe i okresowe zmiany stosunków wód gruntowych (przypowierzchniowych), przekształcających ich obecny reżim. Wody powierzchniowe w ustaleniach planu miejscowego określone zostały jako ekosystem hydrogeniczny - system obszarów

i powiązań, takich jak m.in.: oczka wodne, stawy, mokradła, torfowiska, cieki naturalne, kanały, rowy i drenaże, dla których: ustala się 100 % udział powierzchni biologicznie czynnej; dopuszcza się przepusty; ustala się zakaz zasypywania; ustala się zakaz zmiany stosunków wodnych poza niezbędnymi pracami melioracyjnymi, zachowanie obudowy biologicznej cieków i zbiorników wodnych; brzegi cieków i zbiorników wodnych zagospodarować jako powierzchnie biologicznie czynne; dopuszcza się realizację pomostów szerokości maksymalnej 2 metrów. Planowane przeznaczenie terenu objętego projektem planu, a przede wszystkim dalsza realizacja scentralizowanych systemów kanalizacji sanitarnej i deszczowej obsługującej istniejącą i planowaną zabudowę wraz

z układem drogowym zdecydowanie ograniczą zagrożenie zanieczyszczenia wód gruntowych i powierzchniowych, w szczególności zbiornika Kolbudzkiego włączonego do strefy ochrony pośredniej ujęcia wody powierzchniowej "Straszyn" z rzeki Raduni.

Dodać należy, że wbrew twierdzeniu Skarżącego, z przedłożonych Sądowi do oceny materiałów planistycznych wynika, że zaznaczona na planie działka nr "[...]", z której wydzielono działki nr "[...]", od północy bezpośrednio graniczy z obszarem hydro-regulacyjnym.

Zaznaczyć również należy, że linia zabudowy jest ustalona jednakowo dla całego obszaru "[...]", a nie wyłącznie dla działek Skarżącego, co bezsprzecznie jest uzasadnione ładem planistycznym, określonym w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne, wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów).

Odnosząc się do zarzutu zaniechania uwzględnienia w toku procedury planistycznej podziału działki nr "[...]"na 6 działek, podnieść należy, że zgodnie z art. 16 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych

w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. Warunek ustawowy zawarty w tym przepisie jest spełniony, jeśli rysunek planu miejscowego został sporządzony na dokumentach odpowiadających w swej treści urzędowym kopiom tych map, w tym sporządzonych z wykorzystaniem technik komputerowych oraz urzędowych kopii tych map nadesłanych organom gminy w formie elektronicznej.

Jak wynika z zapisu na mapie arkusz 1, obejmującej działki Skarżącego, w zakresie opracowania mapa jest aktualna pod względem sytuacyjno – wysokościowym

i podziemnego uzbrojenia terenu w dniu 19 października 2012 r. Ponadto, ze znajdującej się na tej mapie adnotacji Starostwa Powiatowego w Pruszczu Gdańskim z dnia

21 stycznia 2013 r. wynika, że dokonano aktualizacji treści mapy zasadniczej, a dokument przyjęto do zasobu powiatowego w tym dniu pod numerem SW.561-762/2013. Mapa może służyć do celów projektowych. Z uwagi na powyższe, zarzut, że organ nie opracował planu na aktualnej mapie, uwzględniającej treść decyzji z dnia 12 grudnia 2012 r., zatwierdzającej podział działki Skarżącego nr "[...]"na 6 działek, jest niezasadny. Organ gminy miał bowiem pełne podstawy do uznania tej kopii mapy za aktualną i sporządzenia na niej planu miejscowego. Podnieść ponadto należy, że zgodnie z § 14 pkt 2 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663), ostateczna decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanowi podstawę do wyznaczenia i utrwalenia na gruncie nowych punktów granicznych znakami granicznymi, według zasad określonych w przepisach dotyczących geodezji i kartografii, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości. Czynność opisana w § 14 pkt 2 rozporządzenia dokonywana jest jedynie na żądanie właściciela gruntu (użytkownika wieczystego) i nie ma charakteru obligatoryjnego. Wykonanie czynności określonej w § 14 pkt 2 rozporządzenia podlega kolejnemu zgłoszeniu, a wykonawca tej pracy po jej zakończeniu, zobowiązany jest przekazać powstałą w jej wyniku dokumentację do zasobu wraz z wnioskiem o jej przyjęcie.

Nie można też uwzględnić zarzutu dotyczącego pominięcia treści wydanych dla przedmiotowych działek decyzji ustalających warunki zabudowy. Co do zasady określonej w art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Wyjątek od powyższej zasady zawarty jest w ust., 2 przewidującym, że przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Taka sytuacja nie zaistniała jednak w niniejszej sprawie.

Cytowany art. 65 ust. 1 pkt 2 pozostaje w związku z art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje

w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a dopiero wtedy, gdy brak planu miejscowego, w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Obowiązuje więc zasada ustalająca pierwszeństwo w tym zakresie ustaleń planu miejscowego przed ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zestawienie obu tych przepisów pozwala przyjąć, że art. 65 u.p.z.p. ma głównie zadanie porządkujące - stanowi uprawnienie dla organów administracji do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji

o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdy jej ustalenia są inne niż planu miejscowego. Uprawniona jest teza, że gdyby ustawodawca przepisu tego nie uchwalił, to

i tak w sytuacji, w której po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu wszedłby w życie plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w tej decyzji, obowiązywałyby ustalenia tego planu, a nie decyzji (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1207/09, CBOSA), gdyż plan miejscowy zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego, które to akty stanowią jedno ze źródeł prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP).

Dodać należy, że ustawodawca przewidział możliwość zrekompensowania naruszenia nową regulacją planu miejscowego nabytych praw, dotyczących sposobu wykonywania prawa własności (prawa użytkowania wieczystego). W przypadku bowiem całkowitego bądź istotnego ograniczenia prawa korzystania z nieruchomości

w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, jak również

w przypadku obniżenia wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia planu, zgodnie

z art. 36 u.p.z.p., właścicielom przysługują względem gminy, chroniące ich interes roszczenia.

Należy podkreślić, że z prawa własności nie można wywodzić prawa do zabudowy jako nieodzownego elementu tego prawa. Chociaż prawo do zabudowy stanowi najszerszą formę korzystania z nieruchomości gruntowej, to jednak nie daje ono właścicielowi pełni władzy nad rzeczą i nie ma charakteru prawa nieograniczonego. Elementem ustawowej definicji prawa własności jest możność korzystania i rozporządzania rzeczą, jednakże

w granicach określonych w art. 140 Kodeksu cywilnego (zob. wyrok NSA z dnia 28 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 518/13, CBOSA). Należy podkreślić że zgodnie z art. 64. ust. 3 Konstytucji RP, własność może być ograniczona, a art. 6 ust. 1 u.p.z.p. stanowi wyraźnie, że ustalenia planu miejscowego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności. Oznacza to, że ustalenia zawarte w planie miejscowym dookreślają granice korzystania z tego prawa. Zatem, zmiana zakresu korzystania wynikająca z ustaleń planu miejscowego jest wyrazem dopuszczalnej przez ustawodawcę ingerencji

w korzystanie z nieruchomości. Co do zasady nie można wobec tego twierdzić, że plan miejscowy ogranicza wykonywanie prawa własności, skoro to właśnie między innymi plan miejscowy doprecyzowuje granice w jakich owo wykonywanie jest dopuszczalne. Tym samym, ustalenie linii zabudowy skutkującej "podziałem" działek Skarżącego na dwie części o wymiarach 50 m x 12 m, o pow. 600 m² każda, co w ocenie Skarżącego wyklucza ich zabudowę, nie może skutkować uznaniem, że ustalenia planu istotnie naruszają zasady sporządzania planu miejscowego. Tylko zaś taka okoliczność uprawnia sąd do stwierdzenia nieważności tego akt.

W ocenie Sądu, uchwalenie planu miejscowego nie skutkuje uszczupleniem uprawnień właścicielskich Skarżącego. Ograniczenia w sposobie korzystania przez Skarżącego z nieruchomości, które wynikają z uchwalonego planu, mieszczą się

w granicach dopuszczanych prawem.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną.