I SA/Wa 1546/10 - Wyrok

Data orzeczenia	2011-03-02	
Data wpływu	2010-08-03	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Emilia Lewandowska
Jolanta Dargas /przewodniczący sprawozdawca/
Marta Kołtun-Kulik	
Symbol z opisem	6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków	
Hasła tematyczne	Zabytki	
Sygn. powiązane	II OSK 1441/11	
Skarżony organ	Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568; art. 6 ust. 1 pkt 1b; Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 151;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568; art. 36 ust. 1 pkt 10 i 11, art. 89 pkt 1; Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant ref. staż. Dorota Gaj po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2011 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy pozwolenia na budowę oddala skargę.	
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję Kierownika Delegatury w S. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K. wydaną z upoważnienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] odmawiającą pozwolenia na budowę [...] w S.

W uzasadnieniu decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podał, iż decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] Kierownik Delegatury w S. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K. działając z upoważnienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków odmówił pozwolenia na budowę [...] na istniejącym budynku [...] w S. na działce nr ewidencyjny [...] przy ul. [...].

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła [...] Sp. z o.o.

Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie ustalił, że budynek [...] przy ul. [...] w S. położony jest na obszarze strefy [...] ochrony konserwatorskiej zespołu urbanistyczno-architektoniczno-krajobrazowego miasta S., wpisanej do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Konserwatora Zabytków w T. z dnia [...] kwietnia 1984 r.

Minister podniósł, iż w zaskarżonej decyzji organ I instancji wskazał, że lokalizacja [...] na budynku eksponowanym i stanowiącym zamknięcie perspektywy ul. [...] wprowadzi niewskazaną dominantę w zachowanym krajobrazie z zabytkowym [...].

Na podstawie analizy akt sprawy organ I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zasadna pod względem merytorycznym i nie narusza prawa.

Minister podniósł, iż rozstrzygnięcia w sprawach, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że przepisy prawa nie określają w jakich przypadkach konieczne jest wydanie pozwolenia, a w jakich odmawia się jego udzielenia, pozostawiając tę kwestię ocenie organu ochrony zabytków.

Ocena ta powinna każdorazowo opierać się na ustaleniu jaki wpływ konkretna inwestycja będzie miała na chronione wartości danego obszaru zabytkowego.

Minister wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie zabytkiem wpisanym do rejestru zabytków jest zespół urbanistyczno – architektoniczno – krajobrazowy miasta S., odpowiadający legalnej definicji zabytku zawartej w art. 3 pkt 1, 2 i 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jako nieruchomość będąca dziełem człowieka lub związana z jego działalnością i stanowiąca świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową (pkt 1 i 2), a także jako historyczny układ urbanistyczny będący przestrzennym założeniem miejskim, zawierającym zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych w tym ulic lub sieci dróg (pkt 12). Zdaniem ministra w świetle powyższych przepisów należy rozumieć, że wszelkie działania inwestycyjne w obrębie zabytkowych układów urbanistyczno – architektoniczno – krajobrazowych są pracami budowlanymi prowadzonymi przy zabytku wpisanym do rejestru, które wpływają na zmianę wyglądu takiego zabytku.

Minister zaznaczył, że organ ochrony zabytków wpisując w [...] r. do rejestru zabytków zespół urbanistyczno – architektoniczno – krajobrazowy miasta S. już w samym określeniu przedmiotu ochrony konserwatorskiej podkreślił walor krajobrazowy miasta, który stanowi nierozerwalnie o wartości S. jako zabytku urbanistycznego. W celu zaś realnego wpływu na kształtowanie tkanki miejskiej S. do rejestru zabytków została wpisana strefa [...] – oznaczona na załączniku graficznym do decyzji z dnia [...] kwietnia 1984 r. – stanowiąca obszar, którego celem jest ochrona właśnie sylwety miasta oraz jego wartości krajobrazowych.

Zdaniem organu odwoławczego budowa [...] nawet o niewielkiej wysokości, jednakże posadowionego na budynku, wprowadza obcy element w sylwetę miasta, a w tym konkretnym przypadku będzie też stanowić dominantę przestrzenną.

Minister zauważył, że organ konserwatorski uznaje możliwość dokonywania zmian na chronionym terenie, ale pod warunkiem, iż działanie takie odbywa się z poszanowaniem wartości historycznego zespołu. Organ podkreślił, że ochrona tego terenu odnosi się nie tylko do zabytkowych obiektów architektury, ale rozciąga także na krajobraz, z którym elementy zespołu są widokowo powiązane.

Organ II instancji stwierdził, iż rozstrzygnięcie organu ochrony zabytków w tej sprawie wynika z przepisu art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym ochrona zabytków przez organy administracji publicznej polega w szczególności na podejmowaniu działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości.

Minister uznał, że ponieważ planowana inwestycja zakłada znaczną ingerencję w wartości krajobrazowe miasta S., nie jest możliwa do zaakceptowania ze stanowiska konserwatorskiego.

Skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. zarzucając jej naruszenie art. 36 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa.

Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie stanowi o wszechstronnej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego, a samo przywołanie treści przepisu bez jakiegokolwiek odniesienia się do stanu faktycznego sprawy nie spełnia warunków uzasadnienia prawnego decyzji.

Skarżąca wskazała, że przedmiotowy [...] zaprojektowano jako [...]. Jest to [....]. Posadowienie [...] w obrębie [...] budynku ma duże znaczenie ze względu na widok [...] z poziomu terenu. [...] została "cofnięta" w głąb [...]. Przedmiotowy [...] biegnie [...] w stronę miejsca projektowanej [...] optycznie ulega zmniejszeniu patrząc od strony ulicy [...].

Ponadto skarżąca podniosła, że budowa [...] ma na celu zapewnienie [...] – służy zaspokojeniu potrzeby powszechnej – [...] wymienionej w art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Z ostrożności procesowej skarżąca spółka wniosła o zbadanie czy osoba podpisująca decyzję posiadała do tego kompetencję w świetle art. 268a kpa.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

Rozpatrując sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną.

Na wstępie należy podkreślić, iż budynek przy ulicy [...] w S. położony jest na obszarze zespołu urbanistyczno – architektoniczno i krajobrazowego miasta S., który decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w S. z dnia [...] kwietnia 1984 r. wpisany został do rejestru zabytków pod numerem [...].

Przedmiot, zakres i formy ochrony zabytków oraz opieki nad nimi określa ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) oraz akty wykonawcze do tej ustawy.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1b powołanej ustawy ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania - zabytki nieruchome będące w szczególności układami urbanistycznymi ruralistycznymi i zespołami budowlanymi. Z kolei stosownie do treści art. 3 pkt 12 tej ustawy, historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny to przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczane w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych w tym ulic lub sieci dróg.

Zgodnie natomiast z art. 36 ust. 1 pkt 10 i 11 powołanej ustawy umieszczanie na zabytku urządzeń technicznych, tablic, reklam oraz napisów, a także podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Pozwolenie takie jest konieczne, aby zapobiec podejmowaniu takich działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru (art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami).Będą to zatem takie działania, nie wymienione w art. 36 ust. 1 pkt 1-10 i pkt 12, które ze względu na swoją ingerencję w strukturę lub morfologię zabytku wpisanego do rejestru wymagają uprzedniego zbadania co do ich wpływu na możliwość dalszej realizacji funkcji ochronnych przewidzianych przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami: - "Zadaniem organów ochrony zabytków jest bowiem zapobieganie wszelkim działaniom, które mogłyby utrudnić utrzymanie zabytkowego terenu w jego pierwotnym układzie przestrzenno-architektonicznym, uniemożliwić jego zachowanie, czy też spowodować obniżenie lub utratę jego zabytkowych wartości".

Zdaniem Sądu takim właśnie innym działaniem, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy będzie wybudowanie na [...] budynku znajdującego się na terenie objętym ochroną konserwatorską [...].

W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącej, umieszczenie takiej budowli na terenie wpisanym do rejestru zabytków zasadniczo zmieni jego wygląd i powinno być oceniane pod kątem ochrony zabytków przez profesjonalistów w tej dziedzinie a rozstrzygnięcie tej sprawy należy do właściwego organu ochrony zabytków posiadającego niezbędne specjalistyczne kwalifikacje do takiej oceny.

Skoro organy ochrony zabytków obydwu instancji orzekające w przedmiotowej sprawie uznały, że wybudowanie [...] wpłynie negatywnie na wygląd zabytku i wprowadzi niewskazaną dominantę w zachowanym krajobrazie, to stanowisko takie należy uznać za prawidłowe i nie naruszające obowiązującego w tym zakresie prawa. Zadaniem bowiem organów ochrony zabytków jest właśnie zapobieganie wszelkim działaniom, które mogłyby utrudnić zachowanie zabytkowego obszaru, czy też spowodować obniżenie lub utratę jego zabytkowych walorów.

Podkreślić należy, iż w rozpoznawanej sprawie do rejestru zabytków wpisano zespół urbanistyczno-architektoniczny i krajobrazowy miasta S., wobec tego wybudowanie na budynku znajdującym się na tym terenie i stanowiącym element tego zespołu [...], jak słusznie stwierdził organ II instancji, wprowadzi obcy element w sylwetę miasta i spowoduje znaczną ingerencję w jego wartości krajobrazowe.

Niewątpliwie wybudowanie [...] można uznać za cel publiczny, który jednak nie musi być zrealizowany na terenie objętym ochroną konserwatorską, podlegającym szczególnej ochronie. Organy ochrony konserwatorskiej bowiem rozstrzygając sprawę zobligowane są do wzięcia pod uwagę w pierwszej kolejności przepisów ustawy o ochronie zabytków nakładającej na nie konieczność podejmowania działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości historycznej zabytku.

Za chybione Sąd uznał zarzuty skargi, że organ wydając decyzję w sposób niewystarczający zbadał całokształt materiału dowodowego, nienależycie uzasadnił swoją decyzję, nie uwzględnił, że w przypadku inwestycji celu publicznego nie obowiązuje zasada dobrego sąsiedztwa.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika bowiem, że organ rozpoznając sprawę, wnikliwie zbadał wszystkie okoliczności faktyczne i prawne sprawy, a zajęte stanowisko w sposób szczegółowy i wyczerpujący uzasadnił, nie naruszając przy tym granic swobodnej oceny dowodów oraz nie przekroczył granic uznania administracyjnego.

Odnosząc się do kwestii upoważnienia do wydania zaskarżonej decyzji, należy wskazać, iż zgodnie z art. 89 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. organem ochrony zabytków jest minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, w imieniu którego zadania i kompetencje w tym zakresie wykonuje Generalny Konserwator Zabytków, którym jest sekretarz lub podsekretarz stanu (art. 90 ust. 1) i do zadań którego należy m.in. wydawanie decyzji, postanowień i zaświadczeń w sprawach określonych w ustawie oraz w przepisach odrębnych (art. 90 ust. 2 pkt 5).

W rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja wydana została przez Sekretarza Stanu, a więc osobę będącą upoważnioną na mocy ustawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.