Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 października 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 527/19 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w C. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie nadzoru sanitarnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 15 października 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 527/19, po rozpoznaniu skargi A. Sp. z o.o. w C. (dalej: Skarżąca) na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z [...] marca 2019 r., nr [...], w przedmiocie nadzoru sanitarnego, uchylił zaskarżoną decyzję.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu [...] grudnia 2018 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w C. przeprowadził w C. w markecie należącym do Skarżącej kontrolę oceny realizacji ogólnych wymogów w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy, w której wyniku stwierdzono, że pracodawca nie zapewnił pracownikom na stanowiskach pracy, ze względu na wymagania bezpieczeństwa i higieny pracy, obuwia roboczego, a pracownicy w czasie kontroli pracowali we własnym obuwiu niedostosowanym do wymogów bezpieczeństwa.

W konsekwencji organ decyzją z [...] stycznia 2019 r., nr [...], zobowiązał Skarżącą do zapewnienia pracownikom na stanowiskach pracy obuwia roboczego, zgodnie z wymaganiami pracy w markecie.

Po rozpatrzeniu odwołania [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. decyzją z [...] marca 2019 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że w toku postępowania dokonano oceny kart ryzyka zawodowego, w których pracodawca dokonał identyfikacji zagrożeń fizycznych, chemicznych, biologicznych i psychofizycznych, analizy wypadkowości, możliwości powstania chorób zawodowych w odniesieniu do bliskiego otoczenia oraz środowisko pracy a wynikających z wymogów ochrony środowiska zewnętrznego. Na podstawie dokumentacji oraz charakteru pracy organ uznał, że stosowanie przez pracowników obuwia własnego jest nieodpowiednie. Organ zaznaczył przy tym, że nie było potrzeby dokonania własnej analizy, gdyż art. 2377 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2018 r., poz. 917, dalej: K.p.) stanowi samodzielną normę prawną, na mocy której organ uprawniony nakłada na pracodawcę obowiązek stosowania obuwia roboczego na danym stanowisku pracy.

W ocenie organu II instancji nakaz zawarty w zaskarżonej decyzji został sformułowany w sposób jasny i czytelny, została podana podstawa prawna, a wykonanie decyzji jest możliwe.

Skargę na powyższą decyzję w terminie prawem przewidzianym wywiodła A. Sp. z o.o. w C. zarzucając, że utrzymany zaskarżoną decyzją nakaz nie jest dostatecznie sprecyzowany, gdyż operuje niedookreślonym pojęciem "obuwie robocze zgodnie z wymaganiami", niezgodnym z nomenklaturą stosowaną w Polskich Normach, do których odwołuje się Kodeks pracy.

Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. dalej "P.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd I instancji wskazał, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania w postaci art. 107 § 1 i § 3, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz przepisu prawa materialnego w postaci art. 2377 § 1 pkt 2 K.p.

W uzasadnieniu wyroku podkreślono, że organ odwoławczy w sposób nieprecyzyjny i niejednoznaczny w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał jakie przesłanki materialnoprawne przemawiają za nałożeniem na stronę nakazu zapewnienia pracownikom obuwia roboczego. Zdaniem Sądu I instancji organ przywołał argumentację mogącą wskazywać na różne podstawy prawne nałożenia nakazu zapewnienia pracownikom obuwia roboczego. W konsekwencji zdaniem Sądu zaskarżona decyzja jest niejednoznaczna w swej treści, przez co nie spełnia wymogów prawa, przy czym naruszenie przepisów miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Dodatkowo zdaniem Sądu sposób sformułowania nakazu nie jest prawidłowy, gdyż utrzymany zaskarżoną decyzją nakaz nie jest dostatecznie sprecyzowany, gdyż posługując się wyrażeniem niedookreślonym, organ przeniósł doprecyzowanie treści nałożonego obowiązku na etap wykonywania nakazu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Skarżąca, zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 P.p.s.a., stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) przez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. i uchylenie decyzji zamiast zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 107 § 1 pkt 5 i art. 156 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096) i stwierdzenia nieważności decyzji.

Uzasadniając powyższe zarzuty, Skarżąca podniosła, że badanie wad decyzji skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie na skutek niewłaściwego sformułowania rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, powinno wyprzedzać badanie legalności decyzji w pozostałym zakresie.

Strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie, a strona przeciwna się temu nie sprzeciwiła, w związku z czym przedmiotowa skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. dalej "P.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu tej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami.

Zgłoszony w skardze kasacyjnej zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie.

Odnosząc się do jedynego zgłoszonego zarzutu w pierwszym rzędzie zauważyć należy, iż pomimo wskazania w nim jako wzorców kontroli art. 7 i art. 8 i art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a., tak z samego zarzutu, jak i uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika w czym jej autor dopatruje się naruszenia wskazanych wyżej przepisów przez Sąd I instancji. Znamiennym jest, iż w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jakiegokolwiek odwołania się do treści art. 7 i art. 8 K.p.a., zaś odwołanie się do art. 107 § 1 K.p.a. ogranicza się do przytoczenia fragmentu uzasadnienia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego wydanego w innej sprawie, bez wskazania jaki związek z kwestionowanym rozstrzygnięciem ma teza w cytowanym judykacie przedstawiona.

Powyższe uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do treści zaskarżonego wyroku poprzez treść tych - wskazanych jako wzorce kontroli kasacyjnej - przepisów K.p.a., albowiem Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11 – wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl), w tym w szczególności poszukiwania "z urzędu" naruszeń prawa jakich dopuścić by się miał Sąd I instancji.

Zauważyć bowiem trzeba, że uchybienie prawu procesowemu poprzez niewłaściwe zastosowanie jego przepisów polegać może, bądź na wadliwym stwierdzeniu przez Sąd I instancji naruszenia tych przepisów przez organ w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź na wadliwym przeoczeniu zaistniałych po stronie organu naruszeń przepisów postępowania.

Jeśli zatem podstawę kasacji stanowi zarzut niewłaściwego zastosowania prawa procesowego, to uzasadnieniem takiego zarzutu powinno być wyjaśnienie na czym konkretnie polegało uchybienie Sądu I instancji oraz wykazanie związku przyczynowego pomiędzy zarzucanym uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu. Tymczasem zastosowany przez skarżącego sposób formułowania zarzutu naruszenia art. 7, art. 8 i art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a. z góry wyklucza dopełnienie tego warunku, ponieważ nie da się z tego wydedukować, o naruszenie jakiej normy prawnej, możliwej do wyinterpretowania z tych przepisów, chodzi autorowi skargi kasacyjnej i na czym to naruszenie miałoby polegać, nie mówiąc już o tym, na czym miałby polegać wpływ tych naruszeń na wynik sprawy.

Co do zarzutu naruszeniu art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a. wskazać nadto należy, iż tak zaskarżona decyzja [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K., jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji zawierają w swojej treści rozstrzygnięcia organów, zaś ewentualna wadliwość, w tym brak precyzji tych rozstrzygnięć nie może być oceniania jako naruszenie art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a., który nie kreuje jakichkolwiek wymogów co do treści, czy też sposobu sformułowania rozstrzygnięcia, lecz jedynie pod kątem zgodności z przepisami prawa materialnego, stanowiącymi podstawę danego rozstrzygnięcia administracyjnego, względnie pod kątem wykonalności decyzji.

Odnosząc się zaś do istoty zgłoszonego w skardze kasacyjnej problemu prawnego sprowadzającego się do postawienia tezy, iż Sąd I instancji przeoczył, że sposób sformułowania w rozstrzygnięciu organu I instancji nałożonego na stronę obowiązku powodował, iż wydana decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania, a jej niewykonalność ma charakter trwały, stwierdzić należy, iż niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. zachodzi wówczas, gdy nie ma możliwości technicznych jej wykonania, bądź istnieją prawne nakazy lub zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. Inaczej rzecz ujmując niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją. Natomiast niewykonalność faktyczna decyzji to trwała niemożność jej wykonania z pozaprawnych przyczyn obiektywnych o charakterze nieusuwalnym (por. wyroki NSA z 2 września 2009 r., sygn. II OSK 620/08, z 24 maja 2016 r., sygn. II OSK 2319/14).

Co za tym idzie niewykonalność decyzji administracyjnej jako przesłanka stwierdzenia jej nieważności z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., nie może być w każdym przypadku utożsamiana z niewykonalnością egzekucyjną (por. wyrok NSA z 28 sierpnia 2018 r., sygn. II GSK 2575/16).

Niewykonalność jako przesłanka nieważności oznaczać bowiem musi trwałą i faktyczną niemożność wykonania obowiązku od chwili wydania decyzji, a nie trudność w jego egzekwowaniu.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy zauważyć należy, iż nie ma jakichkolwiek prawnych przeszkód dla wyposażenia pracowników adresata decyzji w obuwie robocze niezbędne ze względu na wymagania sanitarne lub bezpieczeństwa i higieny pracy występujące na poszczególnych stanowiskach pracy w markecie skarżącej kasacyjnie Spółki, które to obuwie spełniać będzie wymagania określone w Polskich Normach. Nie ma również przeszkód faktycznych definitywnie i trwale uniemożliwiających wyposażenie pracowników w tego rodzaju obuwie robocze.

Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż na tego rodzaju przeszkody faktyczne i prawne nie wskazano w ogóle w samej skardze kasacyjnej.

Okoliczność, że z samego rozstrzygnięcia kwestionowanej decyzji nie wynika wprost jakiego konkretnie rodzaju, na poszczególnych stanowiskach pracy, ma to być obuwie, nie czyni zatem tego rodzaju decyzji niewykonalną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., a jedynie utrudnia jej wykonanie przez adresata, jak też może negatywnie wpłynąć na sprawność, czy też możliwość przymusowej egzekucji wykonania decyzji przez adresata.

Podkreślić bowiem trzeba, iż jakikolwiek przepis prawny, jak też jakiekolwiek uwarunkowania faktyczne nie zabraniają skarżącej kasacyjnie Spółce zapoznania się z treścią Polskich Norm dotyczących przedmiotowego zagadnienia i po odniesieniu treści tychże Polskich Norm do warunków panujących na poszczególnych stanowiskach pracy, w tym występujących na nich czynników narażenia zawodowego, zapewnienia pracownikom obuwia roboczego spełniającego wynikające z nich wymogi, w miejsce dotąd wykorzystywanego obuwia prywatnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa w tym miejscu specyfikę wynikającą z odwołania się przez ustawodawcę w art. 2371 § 1 K.p. do postanowień Polskich Norm, które nie stanowią przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a wskutek objęcia Polskich Norm prawami autorskimi i wyjęcia ich spod reżimu ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) są dostępne za odpłatnością (szerzej patrz wyroki NSA z 23 października 2019 r., sygn. II OSK 3018/17 i WSA w Poznaniu z 27 lipca 2016 r., sygn. II SA/Po 307/16, publ. ONSAiWSA 2018/2/28), to jednak zauważyć należy, iż okoliczność ta nie przesądza w żadnym razie o niewykonalności decyzji wydawanej na podstawie art. 2371 § 1 pkt 1 lub 2 K.p., lecz stanowi jedynie o występowaniu po stronie adresata tej decyzji konieczności poniesienia dodatkowych kosztów, związanych z uzyskaniem dostępu do odpowiednich Polskich Norm. Nie oznacza to zatem niewykonalności decyzji, która to niewykonalność w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. nie może być definiowana względami ekonomicznymi i finansowymi, czy też trudnościami technicznymi bądź logistycznymi.

Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowią bowiem o faktycznej niewykonalności decyzji różnego rodzaju trudności w wykonaniu obowiązku nałożonego decyzją (por. wyrok NSA z 18 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1089/10).

Podkreślić wreszcie należy, iż ewentualne niedoskonałości decyzji, z którymi jak wskazał Sąd I instancji, a czego nie zakwestionował kasator, mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie, mogą być eliminowane w prawem określony sposób – chociażby w ramach kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej i co za tym idzie nie zawsze mogą być łączone z niewykonalnością w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.

Mając na względzie powyższe oraz wobec braku podstaw branych pod uwagę z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną zgodnie z art. 184 P.p.s.a.